皇权止于县政：揭示村民自治的生长

一、“皇权止于县政”

迄今，中国乡村社会的治理格局，大致经历了传统社会时期、晚清民国时期、人民公社时期和“乡政村治”时期四个历史阶段^[2]。与传统时期相对应的是传统国家，现代中国脱胎于传统中国。传统中国的诸多特性，在一定程度上影响和规制着现代中国的成长。因此，准确理解和分析传统中国，是我们正确认识现代中国和中国现代国家建构的重要前提。

历史学家一般都认为，中国的传统社会，自秦始皇统一中国建立郡县制度以来，专制王朝就垄断了国家权力，并通过建立从中央到地方的官僚机器和严格统一的法令制度，控制着整个社会，皇权成为了国家权力的主要体现和代名词。皇权与族权和绅权一道，构成了中国传统乡村社会的权力结构，这种结构也使得国家政权与乡村社会之间处于一种相对平衡的状态。

在传统社会，国家与社会关系比较简单。国家控制乡村社会的主要目的，是为了确保赋税和维持治安，此外的乡村社会事务主要是由乡村自我管理。故而传统中国乡村社会的治理，是由国家政权和乡村社会权威两者结合而成的，“实际上存在两种形式，一种是官方的行政控制系统;另一种是非官方的控制系统”^[3]。两个系统分属制度和非制度两个层面，两者之间也处于既相互协调合作又相互矛盾冲突的状态，是一种二元权力结构。

就官方控制系统而言，它属于制度层面，其最上面是代表皇权的中央政府，由其设立了一个自上而下的官僚机器，通过这个官僚系统来实现对乡村社会的控制。但是，由于受到统治范围、财政收入、官员设置以及士绅体制等诸多因素的限制，传统国家的正式机构很难深入乡村社会基层，只能达到州县一级，即所谓“皇权不下县”，“在州县级以下没有任何类型的正式政府存在”^[4]。在传统中国，“‘城市’是没有自治的品官所在地，……‘乡村’则是没有品官的自治区”^[5]。

在传统中国，尽管“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，但事实上“皇权止于县政”，封建王朝对乡村社会的掌控十分有限。总的来看，造成“皇权止于县政”这种统治格局的原因是多方面的:

首先，是地域的限制。秦始皇统一中国后，实行“海内为郡县，法令由一统”，将过去处于孤立割据状态的诸侯国和领地由点到线联成整体，形成了一个幅员辽阔、人口众多的大一统帝国。除极少数时段，中国两千多年的中央专制集权的传统社会史，都维持着大一统的格局。但是，幅员辽阔、地广人众、原始落后的交通信息条件等客观因素，却在一定程度上制约着国家权力向乡村社会的渗透。中国传统国家对乡村社会的地方和基层社区的影响力和控制程度，根本不能同现代意义的集权国家相比，“虽然传统中国的政治体制是中央集权，但是它充分允许了地方社区的自主性”^[6]。对此，韦伯也曾作过这样的评述:“同一切处于不发达的交通技术条件下的世袭制国家组织一样，中国的行政管理的集中化程度也十分有限。”^[7]

其次，是财政能力的限制。传统国家的财政是建立在小农经济基础之上的，小农经济的有限剩余实在难以供养一个庞大的官僚体系。此外，脆弱的税收基础，也制约着封建王朝的财政能力。据罗兹曼的研究，在传统中国社会，国家的收入主要来源于土地税及土地附加提供的财政收入，约占70%—80%，另外盐税提供了国家财政收入的10%—15%^[8]。对于这种税收构成，黄仁宇先生曾作过这样的评价:“中国是世界上惟一从公元前迄至20世纪，始终直接向各个农户抽税的国家。这种税收的基础极为广泛而又非常脆弱。”^[9]而且，封建统治者秉承“德治”和“仁政”的儒家思想，或出于确保“家天下”长治久安万代相传的考虑，往往实行“轻徭薄赋”的政策，也严重影响了国家的财政收入。明清时期，国家的财政基础就极为薄弱，两朝都限定和严格坚持低税率。根据王业键的估算，即使在清代中期最繁荣的年代，全部政府财政收入也没有超过全国谷物产值的5.6%;而到清朝末年，全部赋税负担只占国民生产总值的大约2.4%。低税率和相对单一固定的税源，必然导致的是较低的财政收入。以清王朝尚称繁盛的18世纪中晚期为例，财政收入大约为4 500万两到5 000万两白银(不包括地方和省级政府留用的额外附加税收)。其中，1 000万两用以维持中央政府开支(3/4为军费开支)，大约2 500万两用于省级和地方政府开支(3/5为军费开支)。中央政府积累的剩余额为每年700—800万两^[10]。有限的财政收入，限制了政府的行政能力，进而制约着皇权向乡村社会的渗透。(www.xing528.com)

再次，是国家机构设置和人员配备的影响。斯金纳的研究发现，从汉朝到清代中叶的2000年间，相继各朝代的地方行政机构并未增加，而中国的人口却增长了5倍。在各朝全盛时期，基层单位“县”的数目是:汉朝1180个，隋朝1255个，唐朝1235个，宋朝1230个，元朝1115个，明朝1385个，清朝1360个，而帝国的总人口是: 180年6000万，875年8000万，1190年1.1亿，1585年2亿，1850年4.25亿。因此，汉朝末年，一个县官管辖5万人，而到清末却要管辖30万人^[11]。县管辖的人口不断增加，与此同时，行政官员的职数却相对较少，且大多聚集在京城及较大的城市。常设民政官员不足，晚明全国大约有1.25万个官位，其半数设置在京城，半数分布在15个行省和1500个地方行署。据张仲礼的统计，18世纪末全国大约有2万名行政职位，其中一半在京城，还有一半分布在与明代大致相同数量的行省和地方机构中^[12]。虽然中国人口在这一时期增加了两倍，但政府官员却只增加了60%。清代地方行政官员平均每县五名，而他们所辖县的平均人口却由10万增加到25万^[13]。尽管传统时期的县政权所承担的职能，远远没有今天这样多，但是，以区区5人管理一个20万人口的区域，是很难希望他们能经常“深入田间地头”的。这样，帝国的行政机构日趋浮在面上，并不断削减了它的地方行政职能，逐步不再“正式过问当地的事务”，“代之而起的是士绅和他们在当地的职责”^[14]。

最后，完备而有效的“乡绅自治”体制，也在一定程度上影响着国家权力向基层的渗透。在传统社会，城市是“专制统治的堡垒”^[15]，帝国的官僚大多集中在城市，而乡村社会的管治则是地方士绅的职责所在。“帝制政府仍然是个上层结构，并不直接进入村庄，因它是以士绅为基础的。当地士绅的许多公务形成了帝制官僚统治下的一个政坛，使官员能够以极大的流动性和表面上不依赖于地方根基的方式经常调动。实际上，皇帝任命的任何县官只有获得当地绅士的合作才能进行治理。”^[16]士绅在国家政权与乡村社会之间，是一个类似于“中介”的存在。他们一方面代表王权治理乡村社会，另一方面，又会为了地方利益，担任起“保护型经纪”^[17]的角色，对于政府委托的某种公务不加理睬，或者对于政府的差人施以苛暴。事实上，士绅在传统中国的社会基层发挥着极为重要的组织和领导作用，正如张仲礼所指出的:县官所做的事极为有限，绅士所干的事往往取代了官府的政事。绅士的这些事或许可称为“半官方”的，因为绅士代政府而行事，但又不是政府的代理人。绅士仍然是一个社会集团，在自愿的基础上行事。有时绅士受命于官宪而办事，或协助官府办事。有时官吏们倡议某些事，由绅士去干，并且让绅士放手推行。还有的时候绅士倡议做某些事，然后由官府批准，往往还得到官府经费上或其他方面的实际支持。然而，绅士常常自行其事，官府只能默认或者勉强容忍^[18]。士绅体制实现了对乡村社会生活的有效治理，也使得国家没有必要将政权设置于更基层^[19]。

传统国家也曾试图将国家权力向乡村社会渗透。在清末，国家也曾借助保甲制度来控制乡村社会，但是国家却并未把权力延伸到管理数十个村的乡保一级，乡保只能算是最基层的半公职人员，其工作开展也必须与村庄内在的领导合作。尽管乡保一职是国家权力与村落共同体之间的重要交接点，但其并非正式的官职。乡保既不是由县衙直接任命，也不是一个受薪的职位。清政府正式的官僚机构，实际上仍只到县衙门一级。统治者深知，县级以下的官方指派人员，缺乏操纵地方本身领导层的机关组织，不易任意执行职务……基于此，县政府从来不单方面指派乡保，而是让地方及村庄内在的领导人物提名，然后由县衙门正式批准。被提名的乡保若愿就职，才到县衙具文“认状”^[20]。因为始终无法将包括绅士在内的所有民众阶层都纳入编制，故保甲制并不能实现其初衷，即把高度分散居住于乡村的各个社会成员置于国家政权的直接监控之下。“事实上，老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮，诉讼两端”^[21]。除此而外，国家更多的只是一个远离普通老百姓的象征、符号，普通老百姓很少能感受到其真切的存在。

在传统社会，国家政权对乡村基层社会的关注只限于征收赋税和维持治安，而其他乡村事务则由非官方的控制系统来承担。费正清先生就曾指出:如果我们首先观察旧式地方政府结构，就会发现“县”是一个最关键的行政单位，它是封建官僚体制的最底等级和地方社会的结合点。由于体现帝国权力的县官高踞于地方社会之上，统治者便设计一些措施来诱导民众一定程度的“自我控制”，这种“自我控制”对于遵纪守法的平民百姓来说，它似乎就是一种“自治”。同时，中央政权还吸收地方上的绅士地主阶级或上层人物作为它在地方上的同盟者。中央官僚机构的统治浮于表面，使得那些拥有地方基础和影响网络的地方绅士能够管理地方民众^[22]。相比现代国家，中国传统国家对乡村社会的控制力和影响程度都是十分有限的。“虽然传统中国的政治体制是中央集权制，但是它充分允许了地方社区的自主性”^[23]。魏特夫也看到了中国古代集权国家管理上的局限性。他运用普遍性的行政效果递减原则，认为中国集权国家的管理程度虽然已经超过了效益的最高值，但仍只能实现所谓的“部分管理”;中国古代的集权国家的权力，也有国家鞭长莫及的领域，人民享有一定程度的自由^[24]。相对于强大的政治国家而言，传统中国的乡村的基层社会还是拥有一定程度的“自由”的，乡村社会大部分人的生活也远没有受到国家的完全控制。对此，著名社会学家费孝通先生曾做过精辟的阐释，他认为，从县衙门口到每户的家门口之间是国家管理的真空地带^[25]。

事实上，县以下的乡村基层社会，更多的都是由乡村权威在非制度层面上进行管理与控制。乡村权威一般由族长、地方绅士及其他具有较大影响的地方精英组成，他们承担并体现着国家对乡村社会的控制，以确保传统中国乡村社会日常生产、生活的有序运行。在传统社会，他们构成了乡村社会的非官方的控制系统，亦即民间的统治阶级。孙立平先生曾指出:传统中国的国家、民间统治阶级和民众三层结构形成两个相互分立的系统。一是由皇帝、职业官僚组成的政治系统，一是由民间统治阶级和民众构成的社会系统。两个系统在结构和功能上的分化是相当清楚的，特别是在日常生活中，往往互不干涉。皇权和职业官僚系统并不鼓励甚至限制其下层官员介入乡里的日常生活，这就使基层社会享有相当程度的自治性^[26]。这也正是在周期性的改朝换代中，金銮宝殿上皇帝可以更替，但绅士与农民的结构关系依然可以保存下来，帝国体制可以周期性地得以恢复与重建的重要原因。中国的传统社会也因此而难以走出治乱兴衰、王朝更迭的历史周期率，“历史”似乎在周期性地被“重现”着。

中国是一个“早熟的国家”，它同其他东方社会一样，在比西方世界早得多的历史时期就拥有一个比较发达、成熟和集权的国家官僚体系。秦始皇统一中国后，就实行了“海内为郡县，法令由一统”，将过去处于孤立割据状态的诸侯国和领地由点到线联成整体，建立了一个中央集权的大一统帝国。从权力的集中和统一的角度看，传统中国就已具有某些现代民族国家的外壳，但是，它的治理结构却是传统的。尽管纵向的政治权力高度集中于中央，实行中央的绝对统治，但是，横向的实际统治乡村社会的权力，高度分散于各个村落共同体，构成上下分立、国家统治与乡村自治分治的治理体系。“皇权止于县政”，国家体制性的正式权力只到县一级为止，县以下主要依靠非体制性的权力进行治理，形成“县官治县，乡绅治乡”的“⊥”型权力格局。在这一格局下，农民与国家的联系主要是纳税服役。正如孙中山先生所说:“在清朝时代，每一省中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”除纳粮以外，农民与国家之间缺乏有机的联系，从而导致“一盘散沙”的离散状态。孙中山先生曾指出，正是这种“一盘散沙”的状态，是人口众多的中国在面对西方列强入侵时不堪一击的重要原因^[27]。

因此，要告别传统国家，建构一个现代国家，首先必须将大量分散的游离于政治之外的农民组织到国家体系中来，使他们成为政治上的现代国民。这就需要现代国家进行乡村整合，将乡村社会纳入国家的一体化，从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。