美国法院的征地难题：个人财产保护与征用权相争

征地：美国法院的难题

真的，中文是很有魅力的语言。比如，中文形容词用得比较多，特别适合用来表决心、献忠心。这类形容词还进了法律，像我国《宪法》第十二条，说是“社会主义公共财产神圣不可侵犯”。“神圣不可侵犯”，这就表明了坚强的决心。反观我国《宪法》第十三条，提到公民财产时只说“不受侵犯”，没有“神圣”二字。

不过“神圣”二字确实奇怪。我们的主流思想一直是无神论，何以宪法中会出现“神圣”两字？“神圣”是带有宗教色彩啊。按照《现代汉语词典》的解释，“神圣”指“极其崇高而庄严，不可亵渎”，例句和词组有“神圣的使命”以及“我国的神圣领土不容侵犯”。“使命”可以是“神圣”的，可以是“极其崇高而庄严的”。勉强一些，领土也可以是“神圣”的和“极其崇高而庄严的”。但财产就是财产，财产怎么可能是“神圣”的呢？怎么可能是“极其崇高而庄严的呢”？“神圣”这个形容词至少不是法言法语。

诗歌语言的特点之一就是铿锵有力、掷地有声，让人热血沸腾。比如“为有牺牲多壮志，敢教日月换新天”这两句。读这样的句子，刀山敢上，火海敢下，什么人间奇迹都敢于创造，更不用说闯股市了。中文还有一个特点，就是句子经常省略主语。中文是古老的语言，其他语言发展到后来，可能也要省去主语——英语中已经出现这种现象了。简略是诗歌语言的特点之一，留出空间给人想象。凡事重意会，轻言传。但法律不应该有太多的想象空间，否则就会引起歧义。

还有，诗化的语言比较夸张。古代臣子常对皇上说“臣罪该万死”。这是一种夸张的说法，也是一种虚伪的说法。大臣知道皇帝并没有杀机。如果皇帝真是动了杀机，大臣怕是不会如此从容自如，而是大声含冤，呼叫“皇上饶命！”诗化的夸张若是出现在法律之中，就会显得很不严肃。

一、什么是“公用目的”？

那么美国法律中是怎样的措辞呢？我们不妨看一看。按照美国的法律，政府征用私人土地或是授权开发商征用私人土地的权力叫做“国家征用权”。上文提到，我国的《宪法》要保护财产，首先是要保护公共财产，公共财产“神圣不可侵犯”。个人财产也是不可侵犯，但并非“神圣不可侵犯”。美国《宪法》则不同，美国《宪法》首先强调保护个人的财产。国家财产有军队、警察以及其他国家机器严防死守，现实中很少有人敢于侵犯国家财产，而且也难以侵犯国家财产。就像警民关系，相关法律应该强调警察保护公民，不应侵犯公民的权利。不错，警察也有权利，警察的权利也应该得到保护和尊重。但警察多的是权力，警察保护自己的权利不在话下。就警民关系而言，如果法律首先强调保护警察的权利，似乎逻辑上有些本末倒置。基于同样的逻辑，美国《宪法》首先保护个人财产不受侵犯，而且重中之重是保护个人财产不受国家侵犯——国家实在是太强大了。

那么，美国是怎样限制国家征收私人财产的呢？美国《宪法》第五修正案明确规定：“不给予公平补偿，私有财产不得被充作公用”。这条法则有两大要素，一是“公用”，二是“合理补偿”。中国《宪法》也有对应的一条，规定“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

就具体内容而言，美国的判例已经确定：修公路或建造军事基地是典型的“充作公用”征地。此外，出于“公共目的”，政府可以授权私有公司修建铁路、公共事业公司和体育场。除此之外，政府授权房地产开发商征地只限于两种情况：一、被征收的房地产已经威胁到公共安全或健康；二、打破业主对土地的垄断。

国家征用权是各方利益不断平衡的一个焦点，有关诉讼层出不穷，美国最高法院经常受理此案件，澄清或修正有关内容。2005年6月23日，美国最高法院通过判例凯龙诉新伦敦市⁽¹⁾（下称“新伦敦”），得出了新的论断，即：为了“经济开发”，政府授权开发商征用土地，也是出于公共目的，因此也是合法的。

新伦敦案的案情简要如下：自1990年以来，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，20世纪90年代末该市居民只有24000人，为历史最低。1998年，辉瑞制药公司在附近建了一家工厂。市政府决定，由开发商使用该地更好，可以创造就业，增加税收。新伦敦案共有9位原告，他们的15套住房将被开发公司征收。

按照美国最高法院的判例，征收私人财产给私人开发商，“不得为可确定的一批人谋取利益”。新伦敦案中的多数大法官认为，这里不是某一个开发商要做一个楼盘赚钱，而是事关招商引资的大问题，是经济发展整体规划的一部分。新伦敦市政府征地不是为了开发商或一小部分人，而是为了全市广大人民的根本利益而进行的。大法官们的逻辑推理可用下列等式表示：

宪法第五修正案=充作公用=用于公共目的=经济发展=创造就业和增加税收=开发商可以征收私人住宅

新伦敦案的表决结果是5比4，自由派大法官以微弱多数定案。该案中大法官投票按其政治倾向站队。大法官分别属于自由派与保守派两大营垒。自由派人士与民主党亲，保守派与共和党亲。美国政党是一个十分松散的组织，大法官还是以自己的信仰和个人利益为重，但许多案件中自由派与保守派的立场泾渭分明。新伦敦案站队时，大法官中的自由派与保守派各占一半。这样一来，游离于两派之间的肯尼迪大法官就有举足轻重的作用。肯尼迪大法官有点像中国民族资产阶级，具有很大的两面性，忽左忽右，有时随自由派，有时随保守派。布什、戈尔大选之争，就因为肯尼迪大法官倒向保守派，结果大法官以5票对4票判布什获胜。

对于自由派大法官的意见，保守派大法官坚决表示反对。奥康纳大法官在反对意见中旗帜鲜明地指出，以“经济发展”的名义征用土地是反宪法。奥康纳大法官在“公用目的”之后斩断了逻辑链。按照她的推论，逻辑链也应该改为：

宪法第五修正案=充作公用=用于公共目的=保护公共卫生或打破土地垄断≠开发商可以征收私人住宅

奥康纳大法官进一步指明了新伦敦案的危害性，说是此判例一出，“征用土地的幽灵笼罩着所有财产。无法阻止国家以卡尔顿大饭店取代一家汽车旅馆，以商业区取代住宅，以工厂取代农田。受益者很可能是包括大公司和开发商在内的特定公民，他们在政治过程中拥有更多的影响和权力。政府有了执照，可以将资源少的人的财产转给资源多的人”。另一位保守派大法官托马斯也明确表示，发展经济不能成为开发商征收房地产的理由。他更进一步指出，新伦敦征收土地的做法十分可疑，有可能是有益于辉瑞公司。

美国法院对立法机构有很大的牵制，可以审查立法机构所通过的法律，并宣布违反宪法的法律无效。按照美国最高法院的判例，各地立法机构可以授权开发商征地，但仅限于两种情况：一是改造危房（即，公共卫生安全已受到威胁）；二是打破业主在某地对土地的垄断。而新伦敦一案的判决案扩大了立法机构在这方面的权限，允许立法机构为了经济开发而授权开发商征地——或是说立法机构的这种授权并不违反宪法。而这一立场正是原告、该案中的少数意见（四位大法官）以及大多数法学教授所坚决反对的。

自由派大法官可能有点为天下劳苦大众求解放的思想，他们认为发展经济是硬道理——英文就是用的“发展经济”。他们在案情介绍中特别强调，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，征用土地搞开发可以创造就业，增加税收。自由派大法官的确很奇怪，在公民权利和政治权利方面，他们主张政府要后退再后退，而对于经济活动，他们主张政府向前再向前。自由派大法官的理念是，政府应该发挥更大的作用，以帮助弱势群体。但按照他们在新伦敦案的判法，吃亏的一般是中产阶级。(www.xing528.com)

在征用的问题上，权贵通常是不会吃亏的。开发商一般不会挤走富人，开发商也没有这么大的势力，同时他们还指望富人的居所可以抬高周边的房价。即便富人的房产真被征收，那也无损于他们的根本利益。富人完全可以换个好地方重新置业，反正他们有的是钱。而另一方面，对于社会的低层人员，美国政府也不敢轻易下手。比如在纽约市，政府就不敢对黑兄弟的房产有什么想法。别说是黑兄弟的房产，即便是政府的房产，只要是作为廉租房租给了黑兄弟，政府就不敢收回。黑兄弟的能量很大，纽约市政府的那些老爷们对黑兄弟避之唯恐不及，哪里敢去招惹他们？倒霉的大多是夹在中间的中产阶级，有点小地产，但没有足够的势力自保。

不过，即便有了新伦敦案，美国还没有以国家征用权征用农田的。欧美国家的政府非但不敢征用农田，反而要给农民大量补贴，结果挤压了发展中国家的农产品，弄的世界贸易组织内怨声载道。这是一种比较奇怪的现象，也不知道欧美国家的政客为什么这样怕他们的农民？有人说这是因为欧美国家的农民比较团结，用选票牵制了政客。可是这方面没有什么实证研究，见不到什么数据。会不会有什么阴谋，等我们农田不够，需要向他们买粮食的时候，欧美国家会拿我们一把？真的不好说。从历史上看，欧美国家什么事做不出来？从我们自己的历史看，我们自己也曾有过什么事做不出来的事例呢？40年前我们自己把孔子的墓给炸了，现在又摇头晃脑地学《论语》，不是什么事情都做得出来又是什么？那欧美国家就一定是善男信女？就一定会比我们好？

二、余波未了

不错，美国的国家征用权有两大先决条件，必须是“公用”，而且有“合理补偿”。但一旦政府可以征用，业主可以得到的保护已经十去五六了。“合理补偿”实在难以确定。新伦敦市案中业主凯龙的房子是景观房，1999年起她便拥有此房屋。要她搬走，金钱可能很难补偿她的损失。另一位业主威廉明娜·德1918年就出生在老宅内，而且一直住在这里。老人住了一辈子，房子对她有特殊的意义，似乎不是金钱可以换算的。补偿问题经常是说不清楚的，所以要死守第一道防线。业主就是要求法院严格画线，规定政府不得以发展经济的名义征用私人土地。

自新伦敦市判例以来，美国已有34个州制定法律或修改宪法，限制政府征用土地的权力。这样做并不违反美国最高法院的判例——美国最高法院的判例只是允许立法机构制定法律征用土地，但地方立法机构可以自我约束。新伦敦案的多数法官也指出，此案并不排除各州立法机构自己约束自己征地的权力。

该案原告凯龙也一举成名，成了像我们这里“百家论坛”讲演者似的风流人物。她还被请到美国国会作证，声讨新伦敦市案的种种弊端。在华夏这片古老的土地上，宣讲计谋的人可以红遍大江南北。我们喜欢计谋啊，有部走红的电视剧，片名就叫《暗算》。而在美国，主张权利的人则被民众衷心拥戴为英雄。我想，这也是中美两国的一大区别。从这个意义上说，美国式的财产诉讼不仅不适合中国，而且很不适合中国。

那么个人救济怎么办？如果换在中国，如果当事人不服，可能就会出现再审。当事人可以提出再审，人大代表也可以出来过问，子子孙孙没有穷尽——至少理论上如此。法律之外，诉讼之外，我们也经常反复。中国有这种传统，喜欢平反，喜欢翻案——平反、翻案是一种做法，两种说法。美国没有这种再审制度，但整个程序拖得很长。新伦敦市案中业主2000年11月接到征用通知，接着是告到法院。直到2005年6月23日，美国最高法院才做出终审裁决，长达五年时间。如果原告对补偿金额不满意，他们还可以重新起诉，再走一遍程序。拖上五六年应该不成问题。许多开发商怕是等不起这么久，只好知难而退了。如果是在中国，五六年下来，其间政府换届，征地之事很可能是不了了之。这就是程序的胜利。与行政决定相比，法律程序较为复杂，也较为公正——至少这是程序设计的目的。

业主通过诉讼死缠烂打有两大好处：一是可以遏制腐败，二是能够放慢经济增长速度。有了这样的大辩论，市领导从项目中得好处费的可能性就小而又小。新伦敦市案一出来，不仅美国人民都知道，而且全世界人民都知道。利用诉讼，可以延缓经济的增长速度。我们经常发愁，经济速度增长过快，苦于找不到放慢的好办法。微观看不到宏观，但宏观也经常左右不了微观，但诉讼就可以从微观牵制宏观。

如果确有一家钉子户，而其他业主均已同意拆迁，那确实是比较难办了。好在这种情况在美国还是比较少见的。其实不搬就不搬，为什么那么着急呢？从全球范围看，大部分地方不是发展太慢了，而是发展太快了。贫富差别产生社会矛盾，发展太快也产生社会矛盾。从历史上看，凡是出现问题，大多是发展太快了。但凡我们有重大失误，大多是因为我们跑得太快，大多是因为我们跃进了。如果我们慢了，了不起是少开私家车，少吃几道大菜，不会饿死人，不会出现大规模的污染。这是一个哲学命题，值得我们深思。

三、美国经验不宜推广

美国有比较好的法官——至少联邦法官是这样，还有长袖善舞的律师。但反过来说，美国需要这么多的律师，需要这么多的法官，就是因为许多人在偷奸耍滑，至少是有许多人企图偷奸耍滑。清凉世界、和谐社会，不需要那么多的法院、法官。

欧洲的法院不如美国法院强势，来诉讼的人也少得多。但这并不说明欧洲的法治比美国的差，也不说明欧洲的拆迁不讲规范，恰恰相反，欧洲许多国家的环保和拆迁状况远比美国的要好。比如，瑞士的苏黎世，其城市规划是全体市民公决后确定的，政府想改也难。苏黎世是一个保护很好的城市，也没有太多的拆迁争议。维也纳也有许多老房、旧房，但它们几乎不拆。维也纳联合国大楼附近有片旧房子，第二次世界大战前建的经济适用房。房子地段好，还有临水的“景观房”，可市政府并没有在这里搞开发，开发商也没有来这里搞拆迁。维也纳城内也没有什么新楼、高楼。不是维也纳建不成高楼，而是市民们不想建高楼。如果政府有心搞开发——不，只要政府管的稍稍松一些，国内外开发商就会蜂拥而至，维也纳城里的高楼就会遍地而起。可是没有高楼大厦，人民也照样安居乐业，而且可能反倒过得更好。相反，以廉价出售土地换来外来投资，实在是没有什么可以值得骄傲的。

追根溯源，欧洲征用土地少或许并不是因为那里的人重视保护公民的财产权，而是因为他们喜欢保留老房子，轻易不想破坏现有的存在方式。可能是因为他们那里好大喜功的人还比较少——不是没有，只是比较少，还没有占据主导地位。

那么中国的情况如何呢？中国的情况不好说。中国的法院远没有美国法院那么强势。这是否说明我们这里都是些谦谦君子、善男信女，没有穷凶极恶的拆迁？恐怕不能。中国的国情比较复杂，外国人弄不清楚，中国人自己也弄不太清楚。国情问题是个话语权的问题。比如春节放爆竹，我们就不怕火灾，不怕污染，不怕伤人，不怕危及人民的生命财产。这时候我们就要强调中国特色——其他国家没有像我们这样放爆竹的。发展私家汽车，城里养狗，我们就要与国际接轨，而且不是与温和的北欧国家接轨，而是与“穷击极恶”的美国接轨。

看上去我们的问题远不是法律的问题，远不是法院或法官的问题，甚至不是心诚与否的问题。我觉得，在许多大是大非的问题上，我们这个民族有时候像中了邪。你看啊，我们疯狂地发展私家汽车，春节我们疯狂地放爆竹，股市我们也非常疯狂。我们慌慌张张地把北京城墙基本扒掉，“文革”发展到扒孔子的墓，扒的速度太慢就用炸药爆破。明明是惶惶似丧家之犬，急急如漏网之鱼，但我们非要说自己是在乘风破浪、高歌猛进。

我觉得，我们还是思想上比较矛盾、似是而非、顾左右而言他，没有几个心诚的。比如，通过学习我们知道，小康社会是我们的既定发展目标。可书报上经常介绍，四菜一汤是很简朴的生活。这就比较奇怪了。四菜一汤还算是生活俭朴？小康生活不用四菜一汤，大国崛起也不用四菜一汤——欧美发达国家大多数人也只是两菜一汤，甚至是一菜一汤。我以为，如果是奔小康的话，不需要大兴土木；如果是大国崛起的话，可能需要大兴土木。我们到底是要小康社会还是要大国崛起？不过许多事情不能过于认真，想得太多只能使自己折寿。这就是中华民族的大智慧！

【注释】

(1)City of New London,545U.S.469（2005年）