中国政府在改革发展中发挥的作用

中国改革发展形势下的政府作用^[5]

市场经济条件下的政府作用和政府改革，一直是中国经济转轨进程中的一个重大课题。1997年，我来海口，参加由中国（海南）改革发展研究院（以下简称“中改院”）、国家计委宏观经济研究院、德国技术合作公司、联合国开发计划署和世界银行联合召开的“市场经济条件下的政府作用”国际研讨会。会议围绕政府与市场、政府与企业、中央政府与地方政府的关系等问题进行过深入研讨，给我留下了深刻的印象。会议情况也引起了我国高层决策者的关注。

七年后的今天，我再次出席由中改院和德国技术合作公司联合召开的“第50次中国改革国际论坛”，讨论政府转型与中国经济协调发展的关系问题。这次研讨会有两个全新的背景：中国共产党十六届三中全会提出了以人为本和经济社会协调的科学发展观；十六届四中全会通过了加强党的执政能力建设的决定。新形势需要新思路，如何给政府重新定位，更好地发挥政府作用，进一步提高执政能力，成为亟待研究的新课题。我认为，这次研讨会讨论的议题非常重要，希望经过与会国内外专家的集思广益，本次研讨会的成果，能够对推进新时期的中国政府改革提供有益的建议。下面，我讲三个问题。

一、执政党能力建设对政府转型提出了迫切要求

胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上提出，要加强党的执政能力建设，体现了我党对新的历史方位和历史使命的清醒认识和科学判断。我党历经革命、建设和改革，已经实现了两个根本性转变：从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。我认为，这两个根本性转变，既集中反映了我们党取得的巨大成就，也对执政党建设提出了许多新的课题。党的执政能力是需要通过其具体的执政实践来体现的。在共产党领导的多党合作制框架下，党的执政能力与政府行政能力直接相关。党的执政能力集中体现在政府驾驭市场经济的能力和管理社会公共事务的能力上。可以说，提高党的执政能力的许多问题，与政府改革滞后有关。在现阶段，政府转型是提高党的执政能力最具有实质性的步骤。我国经济社会发展遇到的失衡与挑战，对党的执政能力提出了新的任务，而完成这一任务，最终还是要落实到政府能力建设上。只有抓住政府转型这个问题，才能有针对性地解决我国改革和发展的全局性问题，从而务实地提高党的执政能力。

党的十六大报告提出，在本世纪头20年要建立完善的社会主义市场经济体制，这是一项复杂的系统工程。建立完善的社会主义市场经济体制，适应全面建设小康社会的新形势，必须树立科学发展观，实现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。我们正在逐步启动社会体制改革、文化体制改革、政治体制改革，使改革的关联性和复杂性空前增加。这些，都对政府转型提出了更为迫切的要求。从今年的宏观调控中反映的问题看，改革还有很长的路，政府改革是当前改革的重点。

20世纪80年代以来，由于技术进步和经济发展，经济全球化的进程显著加快，开放倒逼改革的格局已经形成。国际竞争进一步加剧，现在讲优势，更多的是指政府效率高、市场完善程度高。国际分工模式发生了变化，生产要素全球流动方式已经越来越普遍。跨国公司的作用日益突出，越来越多的国家被纳入了跨国公司的网络当中。国际组织、非政府组织的作用越来越大，经济全球化对政府作用提出了许多新的课题。中国参加世界贸易组织和与世界经济接轨，市场和产业开放、人民币汇率、建立和适应国际惯例等问题，都使我们认识到，需要研究国际上的执政普遍规律，加快政府转型步伐，提高执政能力。

二、认真研究中国经济社会转型时期的政府作用

中国已经成功地实行改革开放，经济保持了20多年的高速度增长。中国从计划经济转向社会主义市场经济，使得中国人民从中受惠，政府赢得了民心，并且为转轨国家贡献了丰富的转轨实践经验。在整个改革过程中，没有党和政府的强有力的领导，取得这样辉煌的成就是不可想象的。

政府主导改革开放在获取丰富收益的同时，也支付了巨大的成本。当前，政府既是改革的主导者，同时也是被改革的对象。如何重新清晰地界定政府的作用和政府的边界的问题，就成为改革进一步深化、完善的关键。如何使政府的职能不错位、不越位、不缺位？这里有三个问题需要我们认真研究：

一是研究政府转型与发展的关系。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。20多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。但同时也存在着将GDP增长简单地等同于发展的倾向。经历了20多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。如果政府的主要精力仍然停留在单纯地主导GDP增长上，忽视社会问题，特别是弱势群体的利益诉求，将会激化社会矛盾，产生怀疑和阻碍改革的力量，延缓改革的目标的实现。人类的历史进步表明，发展不只是经济发展，而且需要同步的社会、文化和其他方面的发展；经济发展并不等同于GDP增长，更要看经济增长的质量、效益和资源、环境代价；GDP增长不仅仅是工业和物质产品的增长，更包括服务业和劳务产品的增长。发展必须适应物质文明、精神文明和政治文明的全面需要。(www.xing528.com)

二是研究政府转型与经济社会协调发展的关系。从国际经验看，在人均GDP达到1　000美元之后，经济社会发展必须解决分配不公等社会问题。在未来10年到20年，中国经济的持续增长是可以预期的。但是，经济社会能否协调发展，却要有一个前提，那就是我们必须妥善地解决日益突出的社会矛盾。由于自然环境、人文历史和经济基础的差异，我国目前已经成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较大，在公共医疗和义务教育等公共服务方面问题比较突出的国家之一，还有比较严重的腐败问题。国际经验证明，发展和收入差距问题，经济社会协调发展问题，完全靠市场机制是不可能妥善解决的。这里需要政府的工作，需要有正确的政策引导和合理的调节机制。

三是研究政府必须管什么的问题。中国是一个有着13亿人口的发展中大国，如何向全体人民提供社会保障，是我们正在面对的一个重大课题。在市场经济条件下，建设各种基础设施和公用设施，发展教育、卫生、养老、体育等公共服务事业，政府的作用都是十分重要和不可替代的。在全面建设小康社会的过程中，如何从中国的基本国情出发，充分发挥政府在公共服务领域的重要作用，推进公共服务制度改革，提高社会保障覆盖率，建立与经济发展水平相适应的公共服务体系，是我们迫切需要解决的重大问题。

三、改革攻坚阶段政府如何领导和谋划改革

我国经济体制改革仍处于深化完善的阶段。在这个大背景下，政府如何站在时代前列，领导和谋划好改革，具有相当的重要性和紧迫性。

纵观改革开放26年的历史进程，每到经济社会发展的关键历史阶段，政府总是能够不失时机、坚决果断地推出一系列改革举措，不断为发展提供强大动力，推动现代化建设事业不断进步。发挥政府在改革中的作用，必须从全局出发，理性地计算改革的成本和收益，规划和设计改革方案。要让社会公平地分担改革成本，让广大老百姓都能够分享改革成果。在改革的组织方面，要尊重群众的首创精神，围绕改革的重点和难点，鼓励基层和企业大胆地探索。与此同时，政府要加强对各项改革事业的统一领导和协调，及时地总结推广和普及好的做法。

发挥政府在改革中的领导作用，必须妥善处理好改革过程中的利益关系调整问题。随着我国社会主义市场经济体制框架的逐步建立，各种独立的经济社会利益主体已经形成。无论哪个利益主体，都对政府有浓厚的“社会公平和正义”的期待。马克思曾经指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。而利益关系的调整不是社会的任何个人或利益主体自身所能够解决的。尤其是利益关系调整的原则和规范，只能由政府来解决。政府必须能够从具体的利益关系中超脱出来，承担公平裁判者角色，才能够保证公正地实现改革过程中的利益关系调整。

关于利益关系调整的原则，温家宝总理在今年的国庆讲话中提到，“要推进经济体制改革、政治体制改革和其他方面改革，调动一切积极因素，解放和发展生产力，更好地实现社会公平与正义，使所有的劳动者和建设者都能够分享经济发展与社会进步的成果”。温总理的话，对当前改革过程中暴露出来的问题有很强的针对性，解决了“改革到底是为了谁”的问题，为政府驾驭改革进程提出了现实的要求，道出了改革过程中的基本价值取向：改革不仅仅是让少数人先富裕起来，而是要让所有的劳动者和建设者都能分享经济发展和社会进步的成果。改革要反映多数人的要求，让多数人得到实惠，才能获得足够强大的动力支持。

发挥政府在改革中的领导作用，必须妥善处理改革发展与稳定之间的关系。这是我国26年渐进式改革取得巨大成效的基本经验，也是政府在下一步改革中把握全局的根本原则。现阶段改革发展与稳定关系的突破口在哪里？十六大报告指出：“把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。”我认为，第一，我国目前仍然处于社会主义初级阶段，社会的基本矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾，离开了这个现实，改革发展和稳定都失去了基础，无从谈起。第二，我们要建立的社会主义市场经济体制，出发点和归宿都是为了摆脱贫穷落后的局面，改善人民的生活。我们提出以人为本就反映了这个要求。第三，改革、发展、稳定这三件事情都离不开人民生活。抓住了人民生活这个问题，就等于抓住了三者关系的主流。

毫无疑问，执政党能力建设与政府转型需要研究和解决的问题还有很多，我这里只提出以上三个问题，希望能引起到会专家的关注。

祝这次研讨会取得圆满成功。