物业管理制度改革：房地产律师实务

第三节　物业管理制度改革

物业管理在国外有100多年的历史，而在中国只有短暂的20年时间。在七八年前，住宅小区作为城市的缩影成为集居住、服务、经济功能为一体的小社会。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，广大群众对物业管理的要求也越来越高。因此，物业管理也已成为我国的新兴行业、朝阳产业，其发展必然与人民群众日益增长的物质文化需求相适应。

市场经济下的物业管理具有重要的地位，它不再是仅仅涉及物业区域维修养护、安全防范、环境卫生、绿化美化、车辆管理等多方面公共服务，它还影响着市民工作生活的质量，更攸关现代化建设。由于物业管理牵涉多方面关系，包括房地产生产、流通、消费领域的众多参与者，既有业主、开发商、物业管理企业之间平等的民事关系，也有相关政府部门对物业管理企业监督参与的行政关系。而现代城市的发展的两个特征，也势必使我们的物业管理必须跟紧时代发展的脚步，不断发展、变化。城市发展的两个特征为：第一，为缓解土地住房紧张，多层建筑的出现；第二，城市功能区域化，使住宅小区等种类物业区域的出现。这些变化都将引起法律关系的变化。例如，相邻关系的变化。相邻关系是传统民法上的概念，指两个或者两个以上相互毗邻的不动产所有人或使用人，在行使不动产的所有权或者使用权时，因相邻各方应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。以往，人们居住的形式多以平房为主，涉及相邻关系，通常因土地、山岭、森林、草原自然资源、宅基地的使用、排水、排污、用水等而发生。相邻关系中的权利和义务主要表现为享有要求对方提供便利的权利，承担为对方提供便利的义务。不动产相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理相邻关系。

《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。”而由于社会的发展，多层建筑与物业区域的出现，产生了一种新型的不动产权利形态，即建筑物区分所有权。人与人在居住过程中不仅存在相邻法律关系，还出现了建筑物区分所有权法律关系。建筑物区分所有权是伴随现代城市的发展而产生一项重要不动产权利，指数人区分一建筑物而各专有一部分，就专有部分享有单独所有权；并就该建筑物及其附属物的共同部分，按其专有部分比例共有的建筑物所有权。传统的不动产所有权构成单一，仅仅指权利主体对不动产占有、使用、收益和处分；建筑物区分所有权则由专有部分所有权、共有部分持分权以及因共同关系所生的成员权三者复合而成。建筑物区分所有权是物权制度上的一次伟大革命。在传统物权法中有一物一权的原则。一物一权原则，即一个物上只能有一个权利，也就是物权特定。物权特定或者一物一权，现在的法律上没有规定理由何在：首先是一物一权反映的是早期的市场经济不发达的状态，即小生产经济状态。在那样的经济下，物权就是所有权。但城市化的结果使城市聚集了大量人口，一人一幢房屋做不到，这就产生了大量的高层建筑，其结果是在一幢建筑上有很多个所有权。那么我们所说的一个建筑物上只能有一个所有权已经行不通。例如，一栋20层的大楼上面有100多个买房人，即同时存在100多个所有权，在这种情况下违反了“一物一权”原则，这就是没有规定一物一权原则的理由。物业小区中的业主所有权实质就是区分所有权，而物业管理权是其中的一项权能。当前各国立法均肯定了区分所有权，甚至制定专门的区分所有权法。但如何有效维护保障业主享有的区分所有权，充分利用实现其物业管理权，协调众多业主的权利冲突，理顺业主与物业管理企业的关系，则是物业管理立法的任务。因为多层建筑以及物业小区中，人口密度集中，人际关系复杂，此事关系百姓的安居乐业。因此，这就需要我们的立法者不断根据社会发展，人民生活需求，不断研究，完善相关物业立法工作。虽然现在物业管理行业相关法规的出台正在逐步解决着一些矛盾，但我们不得不看到，物业管理作为日常生活中的重要部分，这一行业目前的状态离我们的需要还相差很远。

我国城镇住房制度改革的目标是：按照社会主义市场经济的要求，实现住房商品化，由此将形成住房产权多元化和管理社会化的新格局。这种新格局要求改革计划经济体制下的旧管理制度，建立适应市场经济的房屋管理制度，以新型的不动产管理模式取代行政性房屋管理模式。所以，市场化、专业化的现代物业管理是住房制度改革的一项重要内容和配套工程。市场经济的原理之一是：消费市场决定流通市场和生产市场。房地产活动由投资开发、流通营销和消费使用三个环节组成。物业管理作为房地产活动的最终环节——消费环节，对前级环节有强烈反弹和刺激作用。物业管理不仅使物业管理保值增值，更是消费者购置物业的重要因素，有提高房地产经营效益，完善房地产市场的功能。城市管理是现代政府的重要职责。物业小区是城市的缩影、城市的细胞，物业的容貌构成城市的整体形象，物业管理是城市管理工作系统的一个组成部分。物业管理企业开展的受托服务工作是政府市政管理工作的延伸补充，例如物业区域的环保、卫生、治安、交通等服务管理事项，实质上是政府市政管理在物业产权私有化的基础上实现“私营化”。因此，物业管理的成效影响一个城市的市政形象。随着经济的发展，人们对住宅面积数量的关注逐渐转向对居住环境质量的强调。物业管理不仅充分发挥维修养护物业，发挥物业最大功能，而且以物为媒，以人为本，物业管理与社区建设相得益彰，为业主创造安全、舒适、文明、和谐的生活工作环境。如此，群众安居乐业，社区安定团结。同时，物业管理作为服务行业，可以吸纳种类劳动力，提供就业机会，物业管理还能带动装饰维修业，家政服务业、园林绿化业等相关待业的发展，从而将有效推动第三产业及国民经济的发展。正是由于物业管理行业在国民生活中起到巨大的作用，物业管理问题涉及到社会生活的方方面面。同时，房产又是人民最重要的私有财产之一。因此，物业管理立法问题应当被赋予足够的重视。笔者认为，在构建物业管理制度立法时应当注意以下几个问题。

首先，确立适合中国国情的物业管理制度。

结合目前中国人均收入不高的国情，高昂的物业管理费用并非各家各户都能承受，因此，应当不断完善和创新物业管理模式。目前，在实践中物业管理的主要模式是“委托式物业管理”，即由业主通过物业管理合同委托物业公司进行管理。这种管理模式的最大优势是，由于物业公司是专门从事物业管理的企业，其可以对整个小区实行集中统一管理，专业化程度比较高，可以协调各个方面的关系。其主要弊端是：管理费用较高，很多中低收入居民承受不起。《北京市物业管理办法》首次提出了小区可以实现自管式经营。其中，第二十一条第二款规定：“未选聘物业服务企业的，业主可以共同决定将各专项服务委托给专业性服务企业或者个人。”但是，该规定过于原则，很多问题均没有得到落实。所谓业主自营式物业管理，就是住宅小区的物业管理，既不由房地产开发公司负责，也不聘请社会上专门的物业管理公司负责，而是由业主自己管理。虽然北京市首次规定业主可以共同决定将各专项服务委托给专业性服务企业或者个人，但是，这些事情总归需要人员来具体操作，那么，如何操作，各委托事项出现纠纷如何协调，这就给具体操作人员提出了很高的要求。因此，笔者认为，如果政府的文件中对于具体的操作方式不进行详细的规定，小区业主无法选择这种管理模式，就等于没有规定。

第二，建立物业管理监督机制。

监督机制包括两个方面：一是政府部门（对建设单位、物业管理企业、业主及使用人）的依法监督管理；二是消费者即业主对物业管理服务进行合法监督，具体的形式是全体业主召开业主大会，选举产生业主委员会，代表全体业主决策有关物业管理事项和监督物业管理企业的管理服务活动。业主委员会的组建和运作应当体现以下原则：①物业管理的委托权及监督权是公民财产权利的重要内容，应当从法律上予以体现和保障。②业主委员会是群众性民事权利组织，不注册为社团法人，不独立承担民事责任，其民事责任由全体业主共同承担。国外及香港的物业管理立法也体现了这一原则。但赋予其一定的民事权利，如签订合同的权利、参加诉讼的权利。③业主委员会与物业管理企业之间是平等的民事关系，双方依据法律法规政策和物业管理合同进行活动。④业主委员会不得从事具体的经营管理活动，其成员工作一般属义务性质。⑤政府应当加强对业主委员会的监督指导。(www.xing528.com)

第三，必须使物业管理实现完全市场化。

竞争是市场经济的基本特征，物业管理行业必须通过竞争机制提高管理服务质量。在初期的物业管理中，许多城市对物业项目实行谁开发谁管理，由建设单位指定物业管理企业，形成管理终身制。这种市场垄断行为，既剥夺了业主和使用人选择管理服务者的权利，也不利于管理服务水平的提高和行业的健康发展。实践中，很多物业管理企业是开发商的子公司，在开发商完成了项目开发后就把该项目的前期物业管理交给了物业管理企业。在这种情况下，如果业主发现购买的物业有问题，就会把责任推到物业管理企业的身上，并以此为理由拒交物业管理费，在一定程度上造成了物业管理企业经营困难、效益差。因此，应当切实落实《条例》规定的物业管理行业应当建立市场竞争机制，提倡开展在相应资质的基础上进行物业管理项目的招标投标活动。并且将该招投标进行的更加公开、透明，使每一个业主能够通过自己的投票，选择出适合自己的物业管理企业。

第四，通过立法使物业管理与政府相关部门的职责进行协调，以更好为居民服务。

由于物业管理的复杂性和特殊性，物业管理企业与公安部门、交通管理部门、城管部门、环卫部门、园林部门、公用事业单位（水、电、气）、街道、居委会等之间的职责范围问题，一直是物业管理的难题。例如，园区内的私搭乱建，应当由城管部门管理，还是由物业公司管理。没有明确的法律规定，就会使出现问题后都没有人管。物业管理有两个特征：一是社会化、市场化、专业化，向业主和使用人提供有偿服务；二是物业管理是企业行为，与政府职能是两个不同的范畴。因此，物业管理职能与政府部门、社会服务机构的职责应当予以明确划分。只有清楚的责任界限，才有业主权利的保护。

第五，制定制度，严格设定建设单位的义务。

为了创造开展物业管理工作的必备条件，加强物业的建设与管理的衔接，保障购房人享受物业管理消费的权益，《物业管理条例》第29、30、31条规定，在办理物业承接验收手续时，建设单位应当向物业管理企业移交下列资料：①竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料；②设施设备的安装、使用和维护保养等技术资料；③物业质量保修文件和物业使用说明文件；④物业管理所必需的其他资料。建设单位应当提供物业管理服务用房，并在物业销售（预售）前，选出物业管理企业承担物业管理服务。在业主入住之后，建设单位应当按照国家规定的保修期限和保修范围，承担物业的保修责任。笔者建议，在此基础上，进一步严格建设单位的义务，使建设单位在出售房产后，能够更多的与物业公司配合、衔接，不再有业主在使用房屋过程中出现问题却无人可找的情况发生。

笔者认为，针对以上重点问题，首先要不断完善《物业管理条例》的相关规定，并且各地方要出台与上位法统一的配套法规，使物业管理的规范落实到每个细节。其次，考虑在合适的时候，对《城市房地产管理法》进行修改，加入物业管理一章，专门调整物业管理中各种法律关系，使该行业的规范上升到“法律”层面。最后，要尽快完善物业管理行业协会体制，加强这一行业的自律管理。毕竟，发自内心的为业主服务理念，才是为业主更好服务意识产生的原动力。

物业行业在我国还是一个朝阳产业，随着时代的发展，现代化小区的数量还将呈上升趋势。另外，商用物业以及学校、机关、工厂等特种物业的待管理范围也不断扩大，越多越多的领域需要物业管理。要管好这一涉及社会多个方面的物业问题，首先从国家层面要完善物业行业相关立法。同时，物业公司要不断自我完善，苦练内功，提高服务水平和服务意识。第三要加强法制宣传，提高广大业主的法律意识，遇到纠纷时采取合理合法的应对措施。随着物业管理法律制度的完善及人们意识的改变，我国的物业管理行业将会步入一个健康、持续、快速发展的新时期。