公房制度介绍：直管和自管公房承租合同及变更

第一节　公房制度介绍

一、直管公房及自管公房

承租公房是20世纪人们获得住房的主要来源。在20世纪我国计划经济体制下，公有房屋的产生有两种途径：一种是在建国初期国家采用没收或赎买的方式将私人所有的房屋转变为公有房屋，然后再将这些房屋出租给没有住房的居民。这类房屋主要分布在城区内的平房区；另一种就是用国有资产建造的公有房屋，包括单位的平房以及后来建造的楼房。公有房屋作为国家财产，按管理主体不同分为两个类型，一种类型是由各级房管部门直接进行管理的公房，称为“直管公房”；另一种类型是由国家机关、社会团体、国有企事业单位出资建造，由该单位自行管理的公房，称为“自管公房”。直管公房的租赁一般由承租人提出申请，经房屋管理部门批准后按照国家政策进行分配并签署公房承租合同。自管公房一般由申请人提出申请，由申请人所在单位按照国家及单位制定的相应政策进行分配，双方签订公房承租合同。

二、现行公房制度的难点问题

由于居住是人们生活中最重要的问题，公房承租人的变更一直是公房纠纷的焦点问题也是难点问题。

公房承租人变更一般发生在原承租人死亡后。由于人们固有观念，认为分配给自己的房子就是自己的财产，很多老人想通过立遗嘱的方式将房子留给子女；也有的人在老人去世后争夺老人承租的公房。事实上，从法律上讲，作为国家及单位给予的福利待遇，公房不是个人的私有财产，首先个人不能通过立遗嘱的方式留给任何人。其次，公房的承租权也是不能继承的。根据《继承法》第三条的规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”，而公有住房的产权属于国家所有，不属于公民个人所有的财产，因此，不发生继承问题。公房制度中，虽然涉及到对公有住房承租居住的权利，但该项权利不同于普通的财产权利，承租人只享有自己居住的权利，而没有处分该房产的权利。因此，在原承租人死亡后，公房的承租权变更就是实践中的难点问题。

1994年3月23日，中华人民共和国建设部发布《城市公有房屋管理规定》，其中第二十八条规定：“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。”

根据该规定，可以认为与承租人共居两年以上的人可被确认为新的承租人。但是，在现实生活中，在办理公有住房承租人变更时，公房管理部门（房管所）通常要求原承租人的全部家庭成员到场协商一致，或者提供由全部人员签字同意的公证变更文件。该操作程序实际上是违背建设部的规定的。根据建设部的规定，只要与承租人共居两年以上的人就可以直接成为新的承租人，那么，其他家庭成员的意见就不应当影响该变更行为。但是，实践中还有几个问题需要解决，例如：如果与承租人共居的人不只一人，那么，在两共居人以上的情况下如何确定新的承租人呢？另外，如果需要征得家庭成员同意，家庭成员的范围是近亲属还是家庭所有成员？这些问题都是没有规定的。因此，在实践中很多情况是如果无法取得家庭全体成员协商一致的文件，原承租人死亡后公房的承租人一直无法变更，这也给之后的承租公房拆迁改造造成了麻烦，同时，这种无序的情况也引发了很多家庭的矛盾。(www.xing528.com)

笔者认为，首先，由于公房承租权不是“遗产”，不需要争得所谓家庭成员全体同意；其次，国家应当出台相关法律对新的承租人资格予以规定。例如，如果原承租人死亡，在满足以下条件的情况下，该人可以成为新的承租人：①与原承租人为同一户籍；②是原承租人的家庭成员；③与原承租人共同居住；④在本市没有其他住房；⑤在公示期内无人对上述情况的真实性提出异议。另外，对于没有满足上述条件的人的情况下，管理部门应当及时收回该房产，进行重新分配。

三、处理自管公房和直管公房纠纷的现行规定

自管公房和直管公房因为承租人变更等事宜发生纠纷的，法律规定以及法院的处理方式是不同的。《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》（京商法发［2003］350号）规定：“一、直管公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，由于双方法律地位平等，应作为民事案件立案受理。二、直管公房承租人、承租人的共同居住人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生的以下纠纷，由于涉及政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件立案受理：（一）直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服提起的诉讼；（二）直管公房承租人或承租人的共同居住人认为符合直管公房租赁变更条件，请求政府公房管理部门或直管公房经营管理单位变更直管公房租赁关系，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更产生纠纷提起的诉讼。以上因变更直管公房承租人或租赁关系问题引发纠纷提起行政诉讼的，应以政府公房管理部门或法律、法规、规章授权的组织为被告。”

对于单位自管公房纠纷，有的法院是不予受理的，例如北京市朝阳区人民法院；而其他法院即便是同意立案受理，在判决时，也往往会考虑单位的意见，一般以“单位为争议公房所有权人，具有相关权能，行使相关权利”为由，驳回原告的诉讼请求。原因在于自管公房的产权人为单位，而非行政机关，受合同法等相关法律法规调整。当事人无法通过行政诉讼要求解决该争议。单位只是一般的民事行为主体，有权决定将自管公房出租给谁，享有合同对方的选择权。即便当事人向法院起诉，也很难胜诉。

四、公房拆迁问题

随着城市化进程，很多在城区内的公房都面临着拆迁问题。那么，居住在这些公房内的承租人及共居人的补偿问题，是摆在政府面前必须解决的问题。首先应当确定的是，承租公房拆迁，被拆迁人应当是房屋的所有权人。也就是说，根据物权理论，国家对房屋进行征收应当对其所有权人进行补偿。但是，居住在公房内的居民作为承租人及共居人，他们的权利也应当得到保护。在实践中，有的公房管理机关在拆迁前与房屋承租人签订买卖合同，按照房改政策将房产出售给承租人。承租人支付了房款后，取得了房产的所有权。在拆迁时就成为了被拆迁人，这样，承租人成为产权人后作为被拆迁人获得拆迁补偿；如果没有出售所有权这一步，就需要准确认定公房承租人资格以确定拆迁的补偿对象，主要包括以下几方面：①原承租人仍健在的，一般不发生承租人的变更，补偿对象还是原承租人；②承租人依法变更，由变更后的承租人作为补偿对象；③原承租人去世后，一直未办理变更手续，通过以下方式确定：第一，根据承租公房的实际情况和缴纳房屋租金的状况来确定；第二，原承租人死亡或外迁后与其共同居住的家庭成员继续居住该房屋并向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位缴纳房租的，实际上是与政府公房管理部门形成了事实上的公房租赁关系，实际居住的家庭成员成为事实上的公房承租人。

公房拆迁款是给承租人的一种补偿及住房安置费用。如果公房承租人在获得拆迁补偿后死亡的，拆迁补偿款可以作为其个人财产按照遗嘱或者法定的继承规则分配给其继承人；如果拆迁补偿发生在公房承租人发生变更之后，则拆迁补偿款为变更后的公房承租人的个人财产，原公房承租人的其他继承人对此没有任何的请求权；如果拆迁补偿发生在公房承租人死亡之后，承租人变更之前，则该拆迁补偿款不能算做遗产应当归事实上的承租人所有，原公房承租人的其他继承人对此亦没有任何的请求权。