地方政府转型：找准位置，智慧指引

3.找准自己的位置——地方政府转型的智慧

地方政府转型的智慧之一，就是要定位好政府的角色，在社会大系统中找准自己的位置。

巴菲特的股市名言同样适用楼市：退潮之后，你才知道谁在裸泳。

有人推断，如果房价暴跌，第一个破产的将是地方政府。也就是说，地方政府将成为第一个裸泳者！

在各地GDP快速增长的鲜亮外衣后面，隐藏着一个可怕的数字——10万亿元地方债！改革开放以来，无论用于形形色色的政绩工程、面子工程，还是因为机制失灵，地方政府的执政者“借的越多政绩越大”心态膨胀，遇事就借债，随意支配，而到离任时一走了之，大笔债务留给下任。

据银监会主席刘明康介绍，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。2010年地方财政中，土地收入1.6万亿元，地方融资总量7.2万亿元。事实上，地方政府负债不仅包括7万亿元的银行贷款，还包括通过城投平台从股市等处得来的融资，还有一部分去年财政部代发的地方债。如果把这些都加起来，国家审计局审计长刘家义称，中国地方政府的债务总额已超过10万亿元。一些地方的政府性债务率已高达94%，个别县市债务率甚至已经超过400%。这些巨额债务，在各地方政府借新债还旧债的运作下，沦为一种债务恶性循环，甚至恶性透支了地方财富。很多地方为了还债，不得不依赖土地财政。地方政府为何甘冒天下之大不韪，热衷扮演“土地掮客”的不良角色？最主要的原因还是背后潜藏的利益关系驱动使然。有媒体报道，一些地方政府在“经营城市”的幌子下，土地出让金收入竟占到其当地财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。而这些收入恰恰变成了其盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。此外，借“地”生财还可令地方财政走出“赤字”困境，因此即便违法客串“土地掮客”，地方政府仍乐此不疲。清华大学管清友先生通过研究1989年～2010年《中国国土资源统计年鉴》《国土资源统计公报》《中国统计年鉴》等官方统计数据，得出中国土地价款增幅的结论：从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍，年均上升320.57倍。这样的天文数据，佐证了一些观察人士的推测：某些地方还因为自认有土地这座金山银山，因而对借债、举债毫无惧怕之意。而在这一轮楼市持续调控之下，政府土地出让捉襟见肘，地方财政面临空前压力。

更为重要的是，地方政府的大部分债务，是地方政府对民众的债务。具体表现为一些地方政府长期拖欠教师的工资，社保基金出现大量的亏损，等等。如果地方政府不能兑现补发工资、向企业职工发放退休工资和养老金的承诺，那么，教师、退休人员的集体上访，很可能因此一触即发，导致政府信誉破产。如果地方债务风险爆发，许多在建项目半途而废，地方政府融资链条面临断裂，地方经济发展很可能受影响而停滞不前。从全国一盘棋来看，地方债务极有可能成为中国经济中的一个最大的威胁。

“十二五”期间，我国GDP增长调控目标或在7%～7.5%之间，政府将更加注重经济质量的提高。在此大背景下，对于解决住房、土地财政问题，中央的态度是坚决的，要求是明确的，但具体落实还在地方政府。国土资源部明确规定，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。有新闻标题将之形象地概括为“国土部：政府不得直接插手土地拆迁”。然而，业内人士都知道，征地拆迁只是土地一级市场开发中的一个环节，其他环节还包括安置、补偿、项目规划、适当的市政配套设施建设，等等。

显而易见，仅仅要求土地储备机构不得从事土地开发，既不能完全斩断地方政府依赖土地的利益链，也免不了会发生按下葫芦浮起瓢，这一头刚刚按住土地储备机构，那一头却又出现新的“土地生财王”。地方政府作为房地产调控政策的执行者，肩负着重要职责。中央的政策措施能否“落地”“开花”，关键在于地方政府能否认清角色。

业内人士指出，如果不能从法律层面上明确界定政府在房地产开发过程中扮演的角色，如果不彻底纠正某些地方政府的经营意图和经营行为，任何宏观调控措施都将落不到实处。当一个地方的政府机构是以一种经营者的身份出现，并表现出明显的或暧昧的与民争利的经营行为时，你还能指望他有多大的决心和热忱，去维护市场的稳定和公民的利益？又如何保证能顾全大局，义无反顾地落实中央的宏观调控政策？

制定“游戏规则”——地方政府应主动退出房地产经管者、管理者角度

近年来，越来越多的人已经意识到，房地产完全绑架了中国经济，用“骑虎难下”来形容可谓十分贴切。虽然多数人都清楚，结束房地产泡沫游戏，实现结构转型和产业升级，对中国经济的强大十分重要。但是由于我们过度关心眼前一两年，甚至一两个月的经济下滑，没什么人愿意对房地产市场“刮骨疗毒”。

在房地产领域，我们看到的是不只资本者贪婪，各级地方政府和资本者一样贪婪，并且成为房地产问题的一部分。很多地方官员只有眼前利益，而无长远利益观，导致几届政府就可以耗尽地方土地资源。一些地方出现的“房价攀比风”，深究其背后的社会原因，一方面，是因为土地转让和房地产增值支撑着地方政府的“钱袋子”；另一方面，是因为一些领导干部错误地把“高房价”当做政绩，热衷于把自己城市的房价涨起来、抬起来，认为房价高就是人气高和繁荣，是城市竞争力的体现。在一些干部的潜意识里，哪里的房价高，哪里的领导脸上就有光彩，就是“经营城市”的高手。

问题已经充分暴露出来，就要寻找解决问题的方式。近年来，中央政府出台各种强有力的举措来“控制”房地产市场，尤其本轮调控可谓史上空前的严厉。但这仅仅是第一步。房地产市场的转型还需要其他一系列的规则和政策的支持。中国怎么做？国际和国内经验同样重要。我们来看日本的案例。

上世纪90年代之前，日本已经完成城市化进程，当下中国正与日本上世纪70、80年代情形相似，当时，日本城市化进程是在严厉的法规之下完成的，不允许各级地方政府从土地售让中渔利，而开发商只能赚取设计、建造费用，据《新住宅市街地开发法实施细则》，“住宅的售价及住宅的建设费用不得超过国土交通省法令制定的适正价格”。也就是说，日本在城市化高峰期的普通商品房，全部适用的是中国刚刚实行的保障房的土地和房价政策。

就住房来说，政府要建立两个房地产市场，即一个主要由政府规制的保障性房地产主体市场和一个主要由市场调节的商品房补充市场。然而很多年来，政府用心良苦地实施廉租房或者廉价房等政策，但基本上，这是一种帮助穷人的做法，市场非常小。从国外的经验看，保障性住房市场应是面向社会大多数的，而不是像现在的廉价房只针对穷人。这个市场主要是为了实现大多数社会成员的住房权。因此，地方政府要清楚认识到，住房事关民生大计，是任何社会国家建设的重要一部分，而不仅仅是GDP增长器。

长期以来，地方发展的政绩评估指标主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标，这种单一的考核体系，造成地方发展唯GDP的发展模式。相比之下，节能环保、就业、收入增长等更能反映民生问题的指标被忽视。“十二五”规划提出的新规意味着过去以GDP为主要考核指标的时代即将过去，从“十二五”开始，政绩考核将重点转向经济与社会的协调发展，尤其注重民生的改善。正如温家宝总理所说，对干部政绩的考核，不仅要看一个地区的经济总量，而且要看经济与社会发展的协调，社会事业的发展和社会的进步，公平正义和人民生活的改善。

“政绩＝GDP”过时了。(www.xing528.com)

地方政府转型的智慧之一，就是要定位好政府的角色，在社会大系统中找准自己的位置。曾经为了GDP而守房地产这棵“摇钱树”的地方政府，应顺应时代潮流，主动退出房地产经营者、管理者角度，将主要精力集中于满足社会公共需求，不断给企业、居民或生产者、消费者提供公共产品和公共服务，提供市场不能提供的公共产品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如公共安全、发展基础教育和终身教育、社会基础设施领域等公共项目的投入、就业、社会保障、环境保护、法制建设等。也就是说，把不该管、管不了、管不好的事情交还给企业或市场。政府的主要职能限于决策，确定社会公共目标、程序和标准，具体执行职能可交由社会非营利组织承担，政府只需要制定“游戏规则”，完善市场秩序，规范市场行为，加强市场监管，创造公平环境。换句话说，即由微观管理为主变为宏观管理为主，由直接管理为主变为监督管理为主。

产业结构与布局调整——从生产投资型政府向社会发展型政府转变

我国制造业在全球产业链环节中始终处于低端领域，附加值较低、环境和资源损耗大、人力资本投入不足等是其显著的特征。因此有人这样描述房地产之于经济的重要性——“房子是银行的摇钱树，是GDP的顶梁柱，是地方政府的‘财神爷’”。

本轮楼市调控以来，依然是“地王”迭出，势不可挡。根据《中国经济周刊》旗下的智囊机构中国经济研究院对内地28个省份的主要城市的地价进行深入调查统计并编制出的“中国‘地王’图”显示，2010年几乎全国所有省会城市都诞生了新“地王”，“地王”正逐步由一线城市向二三线城市蔓延。业内人士指出：“地王”频出，很多企业不惜在土地市场上一掷千金，最直接原因就是看好房地产投资。

进入2011年以后，“地王”的势头虽然大跌，但值得警惕的是，楼市调控下的地方政府转型，不可能一夜之间转变身份。地方经济去房地产支柱化之路的同时，必须找到过渡办法，比如逐步降低地方经济发展的增速，将工作重心转移到投资效率上来等，以期帮助地方政府华丽转身。我们来看北京和上海的案例。

北京　“十二五”期间将通过产业结构与布局调整，着力于提升软实力，包括文化创意产业、金融服务和科技创新等。2011年1月初，有90余年历史的首都钢铁厂厂房，作别最后一炉钢。留下的厂房，正在建设中国游戏动漫城。从硬的钢铁转向软的文化，首钢厂房只是北京经济转型的一个缩影。

上海　“十二五”期间将淡化规模总量指标，强化结构调整、民生改善、绿色发展等导向指标。产业结构上，上海将提升服务业在经济总量中的比重。按规划，未来五年，上海将形成以服务经济为主的产业结构，第三产业增加值占全市生产总值比重预期达65%左右。

此外，我国各地经济发展水平和人口分布差异大，同样受其影响，各区域事业的发展水平也大有不同，东部地区经济发展快速、建设资金足，人口多、收入水平高，而中西部受经济水平和人口规模局限，各种事业发展没有东部地区那么快，消费水平也保持相对较低水平。未来“十二五”期间，地方政府要认识到各地区事业发展差异，协调区域发展平衡，进而达到“社会共赢”——即使社会主体的利益得到平等实现、使公共利益最大化。

主动搭建服务平台——从“划桨”向“掌舵”转变

国际经验表明，快速发展中的国家，同时也是公共需求的扩张期和经济社会风险高发的一个非常重要的转折时期。面对公共需求的快速增长，能不能扩大政府公共服务供给，能不能有效解决利益博弈与利益分享的矛盾，实现以公共服务为目标的政府转型，这些都是考验。

政府是否有为，不在于建了多少楼，管得有多宽，而在于管理的范围和方式是否合理，管理的行为和结果是否有效。政府包揽一切，成了“无所不能、无所不管”的全能政府，管了许多不该管、管不了、管不好的事。势必造成政府公共权力高度集中、机构膨胀、管理方式单一、行政效率低下、服务不到位等弊端。转型过程中，地方政府应积极从“划桨”向“掌舵”、从“全能”向“有限”转变，从以计划和指令为核心的管制型政府向服务型政府转型。上世纪八九十年代，发达国家政府都在进行政府职能变革，政府再造、政府革新已成为世界性潮流。美国纽约大学隆瓦斯教授有一句名言：“政府的职责是掌舵而不是划桨。”即提倡政府在宏观经济发展中掌好舵，而不是去划桨，要鼓励和推动企业在市场中划桨的积极性，掌好舵、不划桨的政府才是明智的政府。

在中国的市场环境下，在房地产的巨大利益蛋糕面前，参与的博弈方太多，有地方政府、地产商、银行、消费者，等等。房地产行业投资规模大、拉动GDP速度快、带来的经济利益多，刺激地方政府为了短期的政绩参与博弈，导致土地大量无序开发的同时，也存在着土地严重浪费的现象。一些工业区和产业园区，地圈好之后，长期荒废，原来好好的农地都长上了野草，这本是亩产极高的良田啊，看了让人痛心。在土地出让转让方面，地方政府利用对城镇国有土地的管理权，从事经营，进行土地炒作，哄抬地价。在拆迁安置方面，未与动迁户协商，擅自制定不合理的拆迁计划和拆迁补偿。甚至采取暴力手段，摧毁居民房屋设施，强迫被拆迁居民就范，盲目扩大拆迁规模……这些现象虽然催生了房地产市场繁荣，但这是短期的繁荣，畸形的繁荣，而且为长远的经济发展埋下隐患。

现在，地方政府要做的，不仅是退出博弈，还要站在住房民生的高度回归理性，从“土地银行模式”向“服务模式”转型，“掌舵”市场正确、健康的方向。《经济半小时》栏目在网上展开了百万网友房价问卷调查，在问卷调查中有45.5%的人认为，不能单纯地只靠某一个政策，而是要靠调整土地政策、税收政策、货币政策等。以美国为例，我们看到美国土地市场的私有产权特征十分显著，对土地用途没有严格限制。靠近城市的土地很容易变成新的城区，土地增值的收益属于原土地的主人，而不是像中国这样被政府垄断。因此，开发商总能买到便宜的土地盖房子。这就是美国房价收入比仅为3到4，为世界最低的原因所在。而在新加坡，超过80%的居民居住在“政府组屋”中，这些“政府组屋”价廉物美，质量可能是世界上最好的，甚至比很多国家的私人住宅都好。

最后，建设服务型政府，是一个全方位的概念，它涉及的是国家（即政府）、社会、公民之间的关系问题。所谓服务型政府的实质内容，就是政府为社会服务、为公民服务，并逐步提高公共服务的覆盖范围，加快解决就业、社会保障和公共卫生等方面问题，让大多数人能分享到改革发展和社会进步的成果。

【注释】

(1)数据来自北京中原统计数据。