楼市大变局：应对地方政府以地生财的瘾

4.戒掉地方政府以地生财的“瘾”

每一次的房价上涨都伴随着土地价格的上涨，2001年～2010年的十年间，土地价格上涨的指数约为房价上涨指数的一倍多。

按北京现在的地价计算，如果把北京的土地全部卖掉，可以制造出超过美国一年的GDP的财富。在2009年全球GDP排名中，美国以14.26万亿美元位居第一，中国位居第二，日本以4.844万亿美元居第三，其后分别是德国3.818万亿美元、法国2.978万亿美元、英国2.787万亿美元。据此折算，除中国之外，2009年全球GDP前五名美国、日本、德国、法国、英国的GDP总量为28.7万亿美元，折合成人民币为189万亿元。以当前的价格进行换算，仅京、沪两地的土地市场之和就高达199万亿元。

现在，我们来自省房价涨得快的背后原因。毫无疑问，是土地价格的疯狂上涨。回顾历史，梳理土地有偿使用的脉络，不难发现，第一次的土地有偿使用来自于《三资法》；第一次的土地出让来自于深圳的试点；第一次全国的土地出让来自于1991年的55号令；第一次的土地增值税来自于1993年的调控；第一次的土地垄断来自于“土地招拍挂”；第一次的“价高者得”来自于“8.31”的限制令。而每一次的土地价格上涨都与土地制度的变化相关，每一次的房价上涨都伴随着土地价格的上涨，2001年～2010年的十年间，土地价格上涨的指数约为房价上涨指数的一倍多。

另据中国社会科学院金融研究所研究员尹中立介绍：1998年之前，土地是政府无偿划拨的，土地没有价格。因此，土地作为生产要素不参与社会财富的再分配。住房制度改革之后，土地作为生产要素开始参与社会财富的再分配。住房制度改革之后，我国的土地出让制度相应发生变化，政府可以通过出让土地获得越来越多的收入。在1999年之前，只有深圳等个别城市的政府通过出让土地使用权获得城市开发的资金来源，但1999年之后，政府在土地使用权出让的过程中获得的资金来源越来越多。1998年，全国土地出让收入仅68亿元，2000年土地出让收入为595亿元，2001年为1295亿元，2002年为2416亿元，2003年为5421亿元，2009年为1.5万亿元，2010年为2.7万亿。几乎是以每年一倍的速度在增长。

在这个寸地寸金、划地成金山的大潮中，地方经济爱土地就像老鼠爱大米成为不争的事实，地方GDP增长主要靠房地产带动，财政收入主要靠土地经营收入，银行收益和资产质量主要靠房地产抵押贷款，房地产业甚至已成为一些城市的经济命脉。据房地产研究机构中国指数研究院发布的数据看，2009年全国土地市场交易异常活跃，排在前20位的城市土地出让金总额高达8000多亿元，同比增加160%，许多城市土地出让收入成为城市建设的主要来源。即使是在中西部地区，土地出让对地方财政的贡献同样巨大。以内蒙古为例，2009年内蒙古自治区的地方财政收入为1378.1亿元，其中土地出让收入总额约为246亿元。

从中国内地房地产与土地供给制度的链条看，土地财政和土地金融是推高房价的两大重要推手。统计局数据显示，2010年全国土地出让总价款达2.7万亿元，较前一年增加69.4%。2010年全国土地出让收入，占地方本级财政收入的71%，比上一年增加22.2个百分点。很显然，地方政府是最大的受益方。在此背景下，中国各地“地王”频出。“地王”市场的狂热程度，真实地反映了中国楼市泡沫的危机程度。但中国楼市路在何方，一切仍要看“地王”，看过分依赖土地财政的地方政府的理性回归。(www.xing528.com)

对于决策层而言，推动地方政府从“土地财政”模式转向，不能把过多的注意力集中在房地产和土地上，可能还有另一重政治上的考虑：在土地资源十分有限、粮食安全不可忽视的情况下，解决13亿人的吃饭问题始终是我国政府的重要课题，18亿亩耕地红线不能突破，而经济建设和工业化、城市化对土地需求不断增长，土地资源面临使用压力，再将房地产作为支柱产业有所不妥。

近些年来土地闲置几乎就是囤地惜售的代名词，土地被大量囤积，形不成真正的供应，供不应求的假象得不到改变，房价继续上涨就几乎成为必然，所以说囤地是造成高房价的一个重要因素之一。如果这些被闲置的土地中的一半被清理，按规合法开发，房价比现在降一半也不是不可能。

如此大规模的土地闲置囤积，当然不是一朝一夕形成的，国土资源部颁布实施的《闲置土地处置办法》，自1999年4月26日通过至今12年来，针对土地市场的清理行动也有多次，但效果都不理想。

国土资源部部长徐绍史和副部长贠小苏在不同场合承认“在土地供应和土地供应效率上，做得不够好”。表示要“确保用地批准后项目及时落地开工。要下决心同地方政府一起，坚决杜绝未报即用和未批即用的违法行为”。

作为调控手段之一，帮地方政府戒掉以地生财成“瘾”的风暴，就从闲置土地“黑名单”开始。2009年2月国土资源部三次发文，要求各地国土部门紧急开展调查，提交下辖各城市土地储备制度建设的调查报告，全面清理、摸清底数，及时制订批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的处理意见和整改方案。一年半后的2010年8月，国土资源部拿出一份1457宗闲置土地“黑名单”交银监会做风险排查，并称其中80%可能被收回，并约谈地方政府领导人。SOHO中国董事长潘石屹在其博客中分析认为，闲置土地清理会起到“杀一儆百”的效果。即使只有8%、10%的闲置土地被收回，对市场都会造成很大的震撼。这对其余的闲置土地都会形成很大的压力，促进这些土地的开发，结果就是增加市场上住房的供应量。

中央释放地根紧缩加码的另一个信号是，除原规定需报国务院批准用地的84个城市外，自2011年起，国务院再次上收22个城市的建设用地审批权。22个新增城市名单为：秦皇岛、镇江、南通、扬州、泰州、嘉兴、绍兴、台州、温州、马鞍山、德州、东营、威海、南阳、江门、惠州、珠海、佛山、中山、东莞、桂林以及三亚。其中，广东新增江门、惠州、珠海、佛山、中山、东莞六市，加上原来四市，广东省须上报国务院批准建设用地的市达到十个；河北在原规定需报国务院批准用地的石家庄、张家口、唐山、保定、邯郸市之外，新增了秦皇岛市。依据《土地管理法》有关规定，土地利用总体规划确定的中心城区范围内农用地转用和土地征收，现在也需每年一次性报国务院批准。