中国城镇地价运行与政府作用

中国城镇地价的运行⁽¹⁾

一、政府在中国城镇地价运行中的作用

一般而言，在市场经济中，商品价格主要是在供求中自发地运行的，政府的价格管理仅仅起着辅助作用。不过，这只是对于一般商品而言，对于特殊商品则并非如此，而土地便是特殊商品中最为突出的一种。土地及其价格的特殊之处在于：第一，土地自然供给无弹性，在地少人多的，地区特别是在城镇中，更成为特别稀缺商品，其经济供给的弹性也甚小，从而对于其价格就不能不严加管理，以便避免价格的畸高畸低给土地的可持续利用带来不良后果。例如，在遭遇严重的土地投机的袭击时，地价会恶性膨胀，阻滞经济发展；在上级政府管制不严的情况下，城镇当局于短期内急功近利地向市场抛售本来并不充裕的土地时，则会带来土地的严重贬值，造成无法挽回的损失。第二，土地是非均质、非规格化商品，每一幅土地都在不同程度上区别于另一幅土地，因而土地价格的个别性强，已经发生交易的某一幅土地的价格一般难以简单地套用于另一幅土地。第三，土地交易的频度低，在特定的时段内难以形成足够数量的、可供直接参照的样本量。以上三点决定了政府必须对土地价格的运行进行必要的干预，以便弥补其先天不足，避免其弊端，从而使其更好地符合市场经济的需要。

政府对地价的运行进行的干预主要包括实行政府定价制、地价评估制、土地交易控制制、土地价格监控制。下面分别予以简介。

实行政府定价制是指，由市、县政府制定标准化地价，其中具体包括基准地价、标定地价等，为评定、审核实际交易地价等提供依据。与此相适应，还实行标准化地价“公示制”，即将基准地价、标定地价等公之于众，以便参考、遵循。

实行地价评估制是指，为了使地价比较合理，需要通过评估的方式确定标准化地价，并以标准化地价为基础，评定交易底价等等。而且，为了使评估地价比较科学、合理、规范，就要相应地实行地价评估机构资格审核、认证制度和评估地价审核制度等配套制度。

实行土地交易控制制是指，通过对土地交易的一定程度的控制，以达到控制地价的目的。例如，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。”在这里，通常以标定地价或基准地价作为市场价格的底线。又如，在日本实行“土地交易许可制”，规定土地投机活动集中地区为“限制地区”，并规定在该区内，超过一定面积的土地交易必须经过政府许可方能进行，否则该项交易不受法律保护。日本还实行“大规模土地交易申报劝告制”，要求超过一定面积的土地交易，应就交易价格等向政府提出申报。政府如认为交易价格过高，可提出降价劝告；若不听劝告，则将予以“公示”，意在渲染控价氛围。

实行地价监控制是指，由中央政府土地管理部门广泛采集、整理全国地价信息，进行地价分析、预测，提供地价咨询，以及在必要时（如地价可能暴涨、暴跌之前）提出地价警示，等等。各地方土地管理部门当然也要实行此种制度。中国国土资源部已自1999年起在全国建立地价监测体系。

二、中国城镇地价系列的构成

“地价系列构成”的提法表明，地价并不是单一的，而是由多种形式的地价组成的一个系列。对于中国城镇地价系列中的地价，尽管可按不同标准区分为实际地价与理论地价、原始地价与加工地价、宗地地价与区域地价等等，但是，从地价运行的政府干预的角度来说，着重是考察以下几种形式的地价。

1．基准地价（basis land price）。基准地价是按照一个城镇中各级土地或均质地区内的商业、住宅、工业等不同用地分别评估的某一时点单位面积土地使用权出让平均价格。其年期即各类用地的最高出让年期。其具体表现形式分别为某城镇一类土地中的商业用地平均价格、住宅用地平均价格、工业用地平均价格，二类土地中的商业用地平均价格、住宅用地平均价格，等等。

基准地价是由市县土地管理部门通过评估而取得的“官方”地价，按照有关的规定应定期公布和更新。之所以要评估基准地价，主要是由于很难单纯依靠通过实际成交地价的统计资料来掌握和判断各级、各类土地价格的一般状况及其动态。基准地价是反映各级、各类土地价格一般水平及其变动状况的主要指标，是对于地价及土地供求进行宏观调控的主要依据，是调节土地投资、开发的重要信息，又是制定标定地价的基础。因此，无论是对于进行土地管理，还是进行土地开发，基准地价都是至关重要的。

2．标定地价（standardized land price）。标定地价是在各级各类用地中，根据宗地本身状况（如大小、形状、地貌等等）、微观区位、容积率限制等条件，挑选出的若干块具有代表性的宗地，在基准地价的基础上进行调整而求出的宗地价格。简言之，标定地价即代表性宗地价格。

标定地价也是由市、县土地管理部门通过评估而取得的“官方”地价，也要按照规定定期公布和更新。它的重要性和基本作用，与基准地价相似。其具体作用有以下几点：（1）为确定土地出让价格提供基本依据；（2）为企业清产核资和土地作价入股提供地价标准；（3）为政府行使土地优先购买权提供地价标准（在这里，标定地价可代表“市场价格”）；（4）为核定土地增值、征收土地增值税提供地价标准；（5）为划拨土地使用权转让、出租、抵押时，补交土地出让金提供标准；（6）为土地投资者、使用者转让、出租、抵押土地使用权时提供参考地价。由以上六点可知，标定地价在整个地价系列中居于核心地位。

3．土地使用权出让底价（the minimum price of land‐use‐right granting）。土地使用权出让底价是政府根据正常市场情况下的地价水平，以标定地价或基准地价为基础而确定的出让土地的最低控制价格。这一底价，当然首先是对于协议出让土地使用权价格的绝对约束；同时，对于以拍卖、招标、挂牌等方式出让土地使用权来说，也是最低界限。当拍卖报价和投标、挂牌竞价低于这一底价时，不应成交。

4．土地使用权交易价格（the marketing price of land‐use‐right）。土地使用权交易价格是指在土地市场上实际成交的土地价格，其中包括以各种方式出让、转让土地使用权的价格。与以上几种土地价格相比较，前三者都是理论价格，而土地使用权交易价格则是实际价格。这种价格是分析土地市场中的地价走势的基本素材。

此外，还有土地课税价格——目前在中国，土地课税价格仅指课征土地增值税时的核定土地价格，这一价格即土地成交价格；土地抵押价格——通常是以基准地价或标定地价为基础而核定的价格，其数值略低于前二者。

三、城镇地价评估原则

地价评估是把关于地价的理论、原则、政策等落实到数字上的一项极其重要的环节，是与政府对地价运行加以干预紧密相关的举措，而并不仅仅是一个技术性问题。为了从这个层面上搞好地价评估，就需要掌握以下五条原则：

1．全面、客观的原则。指的是对于影响地价的各种各样的宏观、中观、微观的因素加以全面、客观的考虑，综合分析其作用，以便使地价能够评估得公平合理，不致畸高畸低。影响地价的主要因素有七，即土地位置、土地用途与收益、土地供求、基础设施、出让年期、经济政策以及容积率。其中包括“硬件”和“软件”，各有其作用，不可互相取代。

2．遵循地租规律的原则。普通商品价格的决定，遵循的是价值规律，而土地价格的决定，遵循的却是地租规律。这是由于，地价是地租的资本化。尤其是，城镇土地经济供给弹性是比较小的，因而其价格就主要取决于土地的自然供给。那么，由绝对地租的资本化所形成的绝对地价便是不可缺少的；而且，由级差地租Ⅰ的资本化所形成的级差地价Ⅰ便会在城镇地价中居于统治地位。

由这一原则派生出来的原则是：（1）不同用途分别定价的原则。因土地的用途不同，取得的收益不同，从而提供地租的水平不同。若根据需要与可能，尽量按照收益最佳的用途来利用土地，则可获得最佳地价。（2）供求决定原则。在土地供求平衡、供不应求、供过于求的不同情况下，其价格差别甚大。因此，土地供求状况往往是土地价格的决定性因素。（3）价格预期原则。由于城市土地供求关系日趋紧张、向土地的投资日益增加以及土地收益日益增加，都会使地价趋于上升，在估价土地时，就不能不预计未来地价变动的趋势和水平，并在现值中有所反映。

3．充分比较的原则。这里所说的“充分比较”，是指在确定某一地带或宗地的现行地价时，要同历史上存在的地价、相邻土地的地价、其他城市的地价、其他用途的地价等等，进行广泛、详尽的比较，分析各自的影响因素及其具体作用，考虑相似、相异之处，然后定案。其主要原因是，土地不同于工业品，不是标准化的商品，彼此千差万别，只有通过充分比较，才有可能对于影响地价的诸因素的作用具有深刻具体的认识。这样评定的地价，才是根据充分的、可靠的。在某种意义上可以说：地价是比较的产物；没有比较就没有地价。

由这一原则派生出来的原则是：（1）重视实际地价的原则。这里所说的“实际地价”是指过去和现在、本地和外地、用途相同的土地和用途不同的土地等等的市场实际成交价。这些价格不是理论上的，而是土地市场运行的反映。尽管“存在的并不都是合理的”，但是剔除其中的扭曲因素之后，便会取得其精华。这是待估土地价格的极其重要的参考值，不应不给予充分重视。（2）同等土地同等价格原则（简称“同地同价”原则）。具有大体同等条件和同等使用价值的土地，从原则上来说应当具有大体相同的价格，否则就是不合理的。（3）个别估价原则。土地是千差万别的，“没有两块完全相同的土地”，这是土地估价工作中公认的朴素真理。遵循此理的最典型的表现就是，将大面积的土地划分成较小的地段，进行个别估价，以便充分反映不同地段价格的微观差别。

4．二元构成分别考察、统一定价的原则。在评估地价时，只要有可能，就应当对土地的两个组成部分——自然土地（即“土地物质”）和人工土地（即“土地资本”）——的价格分别进行考察，然后制定统一的地价。这样做就会更加科学、更加可靠。有的学者主张分别制定素地（未经投资开发的荒地）价格和改良地（经过开发、改良的土地）价格。这种主张是很有道理的。⁽²⁾

与此相类似的是房价与地价的关系问题。房价与地价固然可以“合二为一”，但是对于其中的地价一定要单独估算，不能使之完全融于房价之中，否则极易造成土地收益的流失。

5．多种估价方法并用的原则。常用的土地估价方法有多种，包括地租资本化法、比较法、剩余法、成本法等等。这些方法各有长短，在实际工作中若能多采用几种方法，分别求出不同的地价，然后通过分析，相互印证、相互补充，最后确定的地价可能就更切合实际。

目前，对于土地估价的成本法存在着两种根本对立的观点和态度。一种认为“土地无成本”，在土地估价中根本不宜采用成本法；另一种则对它十分欣赏，认为它简便易行，切合实际。在这里，有必要对此予以分析。

“土地无成本”，这是地价理论中的一种片面观点，它与实际的经济生活是不相符的。农地的征用、由农地变为市地的开发等，都必然要支出一定的费用，把这些费用视为市地的开发成本，有何不妥？土地出让金与土地的成本价格并不相符，这是事实。但是，这只能说明不应忽视土地的位差地价等，而不能证明土地无成本。

但是，也要避免另一种片面的看法和做法，即把土地的成本价格与普通商品的成本同等看待。其主要的表现之一是，盲目地认为，在土地市场中土地的成本价格一定会实现，于是大搞非农用地开发、出让，造成供过于求而难以脱手或只能以低价出让而造成得不偿失。其主要的表现之二是，错误地认为，土地出让“保本即足，超本即赚”，从根本上忽视了土地位差地价的存在，造成不应有的损失。更有甚者，有些人认为荒地是无成本的，以任何价格出让都是白赚。事实上，正是诸如此类的糊涂观念（至于对有意识的损公活动的剖析，则已不属于土地经济学范畴），造成了国有土地收益的大量流失，而使一些房地产开发商和土地投机者攫取暴利。

在这里顺便举一个关于地价的极端突出的例子，用以反映极少数官员在地价决定上的无知和不正常心态：河北某寸土寸金之地的基层领导在城市建设座谈会上宣布：“要给最具实力、最有潜力的开发商最优惠的政策”，决定按“一元钱一亩地”的标准出让土地使用权。这种令人瞠目结舌之举，至少说明少数人对于土地的价值和价格还缺乏起码的常识；而且对于经营性用地应当依法通过招标、拍卖、挂牌方式出让予以蔑视。此事引起人们的深思和警觉，是理所当然的。⁽³⁾

四、城镇理论地价的量化

本部分从中国城镇地价的理论构成谈起，联系与地价相关的实际费用，进行定性与定量的分析，以便探索城镇地价量化的途径。这是现阶段中国城镇地价管理中面临的问题之一。

（一）城镇地价构成的质态分析

在本部分中，论述对地价理论构成与相关实际费用进行对比分析问题，即论述如何尽可能利用与地价相关的实际费用资料，以使地价的理论构成具有实感，使实际费用构成在理论上得到审视和取舍的问题。

地价是地租的资本化，而地租的理论构成为绝对地租、级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ和垄断地租，那么与之相对应的地价的理论构成便应是绝对地价、级差地价Ⅰ、级差地价Ⅱ和垄断地价。进一步，若从土地构成的二元性来看，地价又可分解为自然土地价格和人工土地价格。其中，自然土地价格与劳动耗费无关，仅仅包含由于国家对土地所有权的垄断而产生的绝对地价、级差地价Ⅰ和垄断地价；人工土地所要求的地价，则包含对土地进行开发所形成的级差地价Ⅱ。

然而，在实际的经济生活中，在某些人心目中的地价构成却往往与上述理论构成在不同程度上相脱节，具有相当大的随意性；各地对此认识不一，自行其是。例如，一些人认为，基准地价由土地出让金、农地征用费、土地开发费、城市建设配套费四个部分所组成，而人们往往又对这四个部分的具体构成认识不一致，而且对于其数值大小的认定相去甚远，从而出现基准地价混乱的局面：有的大城市的基准地价低于中等城市，有的边远、落后地区城市的地价却高于沿海、发达地区。这样就使得基准地价在不同程度上失去真实性，无法发挥其应有的作用。⁽⁴⁾实际上，基准地价的实质就是土地出让金，在土地出让金之上再加上其他成分而形成所谓的“基准地价”，无论从理论上或实际上来看，都是混乱、不可思议的。(www.xing528.com)

那么，究竟应当如何把地价的理论构成与现实生活中发生的与地价有关的费用相联系并进行定性分析呢？下面对其基本项目分别加以考察。

1．关于绝对地价及其相关实际费用。绝对地价在地价的基本理论构成项目中居于基础地位；任何一块土地，最低限度应当具有绝对地价。那么，在与城镇地价相关的实际费用中，哪一项能够与绝对地价相对应呢？这就非“农地征用费”莫属了。农地征用费是征用农地所发生的全部费用（包括补偿费、安置费、税金、管理费等等），可视为农地的完全价格，而且可进一步视为“农转非”的市地最低价格，即城镇边缘地区的土地所要求的最低界限。当然，其中还存在着值得进一步分析的问题，即在农地完全价格中已经包含了一部分人工土地的价格在内，而这部分价格与城市绝对地价的性质是不相符的。不过，由于农地中的人工土地部分，一般而言对于市地并不具有使用价值，而且其所占比重也并不会太大，所以对于这一部分加以忽略是无关大局的。

2．关于级差地价Ⅱ及其相关实际费用。在这里，首先分析级差地价Ⅱ而不是级差地价Ⅰ，是由于前者的费用的发生在先。从理论上来说，级差地价Ⅱ是人工土地的价格，即凝聚在市地中的土地资本的价格。那么，在实际生活中所发生的“土地开发费”便可归入此类。而且，如果把城市建设项目视为城镇土地开发配套项目，而把其投资的一部分也视为级差地价Ⅱ的组成部分，在理论上并无不妥。之所以只把其中的一部分作为级差地价Ⅱ，则是由于相当大部分的市政建设项目形成了独立的固定资产（如立交桥、高速公路、广场等等），进行独立运行而并非土地资本的组成部分。从本质上来看，这实际上是将土地“农转非”后所产生的用途变换性增值数量化；此法尽管不太确切，但不失为简便易行的权宜之计。

为了对以上两项加以区别，在这里把土地开发费命名为级差地价Ⅱa，而把计入地价的部分城市建设配套费命名为级差地价Ⅱb。

3．关于级差地价Ⅰ及其评估。市地的级差地价Ⅰ与土地质量无关而仅与土地的位置有关。而且，因土地位置较优而发生的级差地价Ⅰ，并不像绝对地价和级差地价Ⅱ那样，可与相应的费用支出相对应，从而就只能通过评估而确定了。至于与此相类似的垄断地价，也是如此。地价的这一组成部分，不妨称之为“位差地价要素（折算额）”（“位差”即位置差别）。

根据以上所述，便可列出下面两个互相关联的等式：上例等式以地价理论构成为基础，对照了相关实际费用构成。在上述构成中，农地征用费、土地开发费、城市建设配套费三项的共同特点是直接发生费用支出，在实际上成为“成本地价要素”。这样，“城镇地价相关费用构成”便是“成本地价要素”与“位差地价要素（折算额）”之和。这种构成及其对照，对于分析基准地价、标定地价或土地出让金都具有参考价值。这表明，城镇地价的理论构成可通过相关的实际费用的构成而落实——这是地价由虚到实的途径之一。

（二）城镇地价构成的量态分析

在分析了城镇地价及其相关要素的质态构成之后，就要进一步进行其量态分析，具体地说便是对于基准地价、标定地价等标准化地价的构成项目进行数量界限方面的分析。其基本目的在于校正可能进入地价的实际发生的费用，为在地价评估时正确地利用实际费用资料提供理论支撑。

1．要明确地价的最高数量界限。任何一项标准化地价的最高额，都只能是相应的土地可能获得的全部超额利润中的一部分。这意味着地价是有“底”的，不应当盲目高评。

2．要明确成本地价要素的各个组成部分的量化标准：（1）农地征用费。既然此项费用已经被当做绝对地价看待，则在一个城市、一定时期中，作为基准地价、标定地价的组成部分时，其数量就只能是经过校正而确定的“农地征用费”或在此基础上经过评估而确定的“农地市价”，否则就意味着人为地抬高或降低绝对地价。（2）土地开发费。通常是指“七通一平”的耗费。其数量只能是遵循“项目相同，价格相同”的原则来校正并确定——这在实质上意味着，社会只能承认平均社会必要劳动所创造的价值。（3）城市建设配套费。一块土地应摊的此项费用，应当是因项目而异，并且是因受益状况而异的。

在城镇实际地价要素的构成中，有一些特殊问题需要加以分析。例如，在旧城改造中并不发生“农地征用费”，那么，在计算地价时此项是否空缺呢？回答是否定的。其理由是，任何地价无不包括绝对地价，而不论其费用在何时发生。又如，在旧城改造中所发生的拆迁安置费，是否是地价的组成部分呢？回答是，此项费用是形成土地的使用价值所不可缺少的，其性质应属于土地开发费，理应是地价的组成部分。否则，此项费用将与地价脱钩而无法弥补。

3．要明确位差地价要素（折算额）的特性。土地价格要素的这一部分的量值，完全取决于土地位置的优劣所决定的供求状况——在一般情况下，位置优越者往往因需求旺盛而价高，位置偏僻者则往往因需求疲软甚至无人问津而价低甚至无价可言。

4．要明确成本地价要素和位差地价要素（折算额）在整个地价要素中的地位和作用。除了移山填海之类的特例之外，成本地价要素的几个组成部分都是相对固定的而且其数量是有限的，而位差地价要素（折算额）则随土地位置、供求的差异而发生大幅度的变化，从而在整个地价要素中往往起到决定性作用。

（三）城镇地价各个要素的实现与补偿

在上述地价要素的量态分析的基础上，将相关要素相加可取得一种数量化的地价，不妨称之为“组合地价”，即由经过校正的成本地价要素与经过评估的位差地价要素组合而成的一种理论地价。此种组合地价的实现状况如何，影响其实现状况的原因如何，都是值得进一步分析的。下表对此作了概括。

地价实现状况及其原因

组合地价的原额、超额、欠额实现，取决于定值是否准确、投资额及投资效益是否变动，以及供求关系是否变化。在分别分析每一种原因的作用时，假定其他两种原因不变。因定值欠准确而造成地价实现状况的差异，一般并无实质性意义，应当防止的主要是定值过低而原额甚至欠额实现，造成国家土地收益的无端流失。预计投资状况的变化会引起地价实现状况的变化，它要求人们预计到此点并据此事先调整组合地价。

影响地价实现的最主要的原因是土地的供求额，而且会具体地影响到组合地价每一项目的实现状况。

下图形象地表明了在不同供求情况下地价的实现情况。由该图可看出，若定值时预计土地需求量为Da，土地供应量为Qa，则定值地价为Pa即Od，其中包括农地征用费Oa，土地开发费ab，城市建设配套费bc及位差地价cd，而其实现状况就完全取决于土地供求状况了。当需求旺盛、价位较高时，地价的各个项目均可得到实现，而在需求疲软、价位较低时甚至连成本价格都不可能完全实现。

土地供求与地价实现状况

图中：Oa——农地征用费（绝对地价）

ab——土地开发费（级差地价Ⅱa）

bc——城市建设配套费（级差地价Ⅱb）

cd——位差地价

S——土地供应量曲线

D ^a，D¹，D ²，D ³——不同的土地需求量曲线

E ^a，E ¹，E ²，E³——不同的土地供求均衡点

P ^a，P ¹，P ²，P ³——不同供求状况下的地价

具体地说，若土地供求在Ea点上实现平衡，即意味着实现了预计的供求平衡，则Pa可完全实现。若土地供求在低价位上实现平衡，则意味着相对于预计而言，形成了供过于求的局面，则Pa就不可能完全实现。例如，若在E ₁点上实现供求平衡，就只能实现部分成本地价；若在E ₂点上实现供求平衡，即能实现全部成本地价，但位差地价却不能实现。反之，若土地供不应求，则会在高价位上（如图中的E ₃点）实现供求平衡，而使地价达到P ₃，即超过定值价格。

在图中，土地供应曲线的斜率＜∞，意味着尚有后备土地资源可投入供应，故供求关系还不是决定地价的唯一的、绝对的因素；若土地供应曲线为垂直线即斜率为∞，即土地供应量完全固定，则地价完全取决于需求量之高低。

地价的实现状况决定着其补偿状况。一般而言，上述组合地价的补偿顺序依次为：农地征用费、土地开发费、城市建设配套费、土地位差价格。其理由是，从经济核算的角度来看，自然要先补偿成本地价。当地价按原额实现时，对成本地价的补偿，自然意味着成本地价的各个项目的出资者各自保本得利（在这里认定，成本价格的各个项目都由C＋V＋M所组成）。此时，如果成本地价的数额定值正确，则土地位差价格必然会按原额实现；如果地价欠额实现，则必然要按位差地价→城市建设配套费→土地开发费→农地征用费的顺序依次抵减。

【注释】

(1)本文是在作者《土地经济学原理》（北京，商务印书馆，2003）一书的第19章的基础上略加修改而成的。

(2)参见许文昌：《土地经济学概要》，11、46页，台北，文笙书局，1991。

(3)参见《北京晚报》第13版报道，2002-01-26；《中国国土资源报》第2版署名为大原的文章，2002-03-01。

(4)参见《中国土地科学》，1996（4），12～13页。