我国农地使用制现阶段研究成果

论现阶段我国农地使用制⁽¹⁾

一、我国农地使用制建设的前提

（一）我国农村集体经济土地使用制建设的制度性前提

所谓“制度性前提”是指农村集体经济的土地使用制度，作为整个农村土地制度的组成部分，必然首先要受到农村土地的集体所有制的制约，只能在这一所有制的框架内运行，而不能脱离、违背这一制度框架。

农村土地集体所有制，既是社会主义公有制的低级形式，又具有共有制的特征，这就使得它既具有公有的因素又具有私有的因素。从而，土地使用制就必须符合这种二元性。具体地说，农村集体经济的成员拥有平等地占有一份土地使用权的权利，就是基于全体成员对土地拥有按份共有权，它不能不在土地使用制上有所体现。但是，农村集体经济的土地又具有不可分割性，除非改变为土地私有制或国有制，这些土地必须世代相传，为生于斯、长于斯的社区农民所共同拥有。从这个意义上来说，农村集体经济的土地就又具有其公有特征。如果我们设计的土地使用制不符合这种二元性的要求，就意味着出现了偏差，即从本质上来说使得农村土地所有制发生异变。当然，制度设计也可有意识地有所倾斜——现阶段既可向土地国有制倾斜，也可向土地私有制倾斜。具体而言，每一个农村基层社区的土地集体所有制，究竟向哪一个方向倾斜，应当完全由当地多数农民群众的愿望和具体的情况而定，而不应当由他人越俎代庖。

（二）我国农村集体经济土地使用制建设的理论性前提——公平与效率兼顾

涉及农地制度的一些基本理论，如土地制度属性理论、土地制度功能理论、土地产权理论、地租理论等等，其集中表现之一就是公平与效率兼顾。而就农村集体经济而言，这一理论又集中表现为经济上的公平，即经济公平原则。

在农村集体经济中的公平，是符合集体经济基本属性的，而不是泛泛而言的公平。换言之，在土地国有制条件下和土地私有制条件下的公平，各自有其特定的内容。例如，在土地私有制条件下的公平地租（fair rent），从本质上来讲就是维护土地私有制的一种公平。在土地公有制条件下，则具有维护土地公有制所要求的公平。

在农村集体经济中的土地使用制所要维护的公平，应是符合农村集体经济成员拥有土地平等使用权这一基本要求的。实现了这一经济公平的要求，就会调动广大集体经济成员的积极性，从而成为取得经济效率的基础。进而，还可在此基础上对体现经济公平的措施加以改善，使之产生更大的经济效率。往往会出现这样的情况：在一定程度上偏离（牺牲）公平原则而取得明显的经济效率，然后再以提高经济效率所取得的成果去补偿因偏离经济公平原则而造成的缺失。例如，不妨设想在集体经济中，对老弱病残可不分配承包田甚至口粮田，然后通过正常的农业劳动力经营土地后增加上交的收入（上交比例不变，绝对量增加），来保障和改善老弱病残的生活。

（三）农用土地特殊属性的物质前提

在研究农地使用制时，绝不能脱离农用土地这一特殊物质的特殊属性这一“物质性”前提。

农用土地的基础是土地物质，即不经过人类劳动的加工开发而由大自然的运动所形成的自然土地。自然土地所具有的稀缺性、不可取代性等基本属性，决定了它与普通商品有根本性的差别；土地对人类的极端重要性，决定了保护和利用土地的相应的重要性和特殊性。

那么，这些大道理与农村土地使用制度何干？回答是，土地的特殊性决定了它不可能商品化到同人类劳动创造的普通商品相同的程度，从而很难设想会把土地的使用权彻底商品化，投入整个社会的大商品市场之中，令其配置完全由市场来调节。即使抛开农村土地使用的制度性约束，仅就土地资源的合理利用而言，也不允许作这样的安排。把一般商品经济、市场经济的理论简单地移植到土地使用制（权）的领域中来，就难免会出现削足适履的现象，其后果可想而知。

农用土地的特殊性，还决定了“农地农用”必然成为农村集体经济土地使用制的基本准则之一。它有两方面的含义，一是农地优先用于农业生产，以满足全国人民对农产品的需求，而不得任意转为非农使用；二是农地应尽可能由专业农业劳动者来使用，并力求由“种田能手”来使用，以便提高农用土地的经济效率。

二、现阶段我国农地使用制的一般特征

现阶段我国农村集体经济的土地使用制或使用权所具有的一般特征，主要包括以下四点：

（一）它是一种限制使用者资格的使用制或使用权

尽管在个别地区、个别单位出现了把农村集体经济的农用土地承包给非本单位成员的现象，但那只能算是例外的、局部的。一般而言，农村集体经济所有制的性质以及集体经济单位的社区性质，决定了它必然要对农用土地使用者的资格加以限制。确切地说，只有农村集体经济的成员及其在农村的被抚养人，才能够平等地拥有土地承包的权利。虽然目前农村集体经济的组织不够严密，不像过去那样明确“社员”的身份，但约定俗成的成员资格还是存在的。不仅如此，只要农村集体经济持续存在下去，则其成员就必然世代接续。一般而言，在承包期内，以家庭为单位实行“增人增地”（出生、嫁入、入赘等，每人相应地新增一份承包地）、“减人不减地”的原则。例如，《中华人民共和国农村土地承包法》规定：承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权流转；但是全家迁入设区的市，转为非农户口的，则必须交回承包地——后者意味着该农户的彻底消失。《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：集体经济组织依法预留的机动地，各级人民政府组织实施开发和集体经济组织通过依法开垦、复垦等方式增加的；承包方依法、自愿交回的，发包方依法收回的。在承包期内，发包方不得因为承包方家庭成员有以下情况而收回其原承包地：考入大中专学校、外出务工、应征入伍的，服刑的，死亡、失踪的。

（二）它以家庭承包制作为土地使用制的基本形式

理论和实践都表明，按家庭人口计算承包土地面积，以家庭作为承包单位，既符合农业生产的特点、农村家庭的特点，又符合农村集体经济的成员是以农户为单位存在和活动的特点。当然，乡镇企业的发展以及外出打工人员的增加，使得不少农村家庭的成员在就业上发生了分化，同一户中务工、务农成员同时并存，而且往往是家庭中文化高、体力强的成员外出务工，其余的人被迫务农。这样的已分化了的农户，就不能成为农业的主力军了，把承包土地、发展农业生产的任务放在他们的肩上，显然是不能胜任的。这就需要基层政府和集体经济单位注意培训专业农户——主要劳动力以农为主的农户。

（三）它是有限期的承包制而不是无限期的承包制

过去规定承包期15年不变，到期后又规定30年不变。尽管30年很长，但它总是有限期的。如果30年到期后，再宣布在原有基础上继续延长30年不变，如此不断延续，永无穷期，那么本质上就同永佃制相差无几了。不过，这样做当然是有利于“稳定农心”，持续地发展农业生产的。

（四）它是承包制而不是雇佣制、租佃制

承包制不是雇佣制，是明显的。只有集体经济短期或长期雇佣外单位人员从事农业生产时，才出现雇佣制。农村集体经济内部的承包制，本质上是集体经济单位内部的经济制度。承包制是集体经济单位把生产任务包给自身的成员，在完成任务时付给一定的报酬。目前农村实行的承包制已简化为“大包干”，意味着承包者向集体以及国家承担了有限而简化的义务——成员向集体单位交纳承包费，但其本质并不是地租。这是由于，在每个成员所使用的土地中，就有其本身拥有的一个份额——他本身就是集体经济单位的主人之一，从而天然地拥有土地承包经营权。严格地讲，只有其使用的土地面积超过了其应有的份额时，才存在成员向集体经济单位交纳地租的问题。

承包制不是租佃制。租佃制是土地所有者把土地租给佃耕者、收取地租的制度。在农村集体经济的条件下，由于其成员都是主人，都平等地拥有一份土地承包权，因而集体经济与其成员之间不存在主佃关系。集体经济单位当然也可把土地用于对外实行租佃制，但一般而言只能是其中的一小部分。

然而，承包制也会在实质上演化为租佃制。当长期承包制进行若干年后，每个社区成员实际占有的土地，就会脱离“人人均等地占有一份土地”的典型状况，从而也就意味着均等承包制的消失而代之以实质上的租佃制。此时，从实质上来看，土地的社区集体所有制也就在某种程度上蜕变为村民委员会所有制。

三、对“按人均包”的分析

目前农村实行的土地承包制即“按人均包”制。普遍地实行“按人均包”制的根本原因在于，在农村社区集体经济内部实行土地公有制的条件下，每个集体经济的成员及其在农村的抚养人口都对土地拥有一份均等的权利。其具体体现是，在集体经济实行土地统一经营时，每个人都拥有获得等额自留地的权利，以及平等地参加劳动并按劳取酬的权利。而在实行家庭承包制时，其顺理成章的体现就是实行“按人均包”制。

就上述特点而言，在农村集体经济内部实行的土地公有制，与土地国有制这种公有制相比较，就有很明显的差异，即前者具有土地共有制的特征。农村集体经济成员之所以主张或接受土地的“按人均包”制，正是基于对土地集体所有制本质的朴素认识。由此可见，实行“按人均包”制，是具有客观基础和客观必然性的。如果简单地把它视为农民群众的平均主义思想的表现而加以贬损的话，显然是不恰当的。

实行土地的“按人均包”制，利弊兼而有之。其“利”主要是：它符合一般农民群众的愿望，有利于理顺农户之间的关系，避免矛盾；可使广大农民群众获得谋生的基本生产要素，获得最基本的生活保障。简言之，它能够保障农民群众的基本利益，调动农民的生产积极性。其“弊”主要是：（1）土地分散到各家各户进行经营，形成“超小型农户经营”，根本谈不到规模经济；（2）农户经营的土地，是按人口平均分配的，而且“生增死不减”往往与每户的实际经营能力（如劳动力的数量、质量和投资力量等）不完全相适应，随着时间的推移而日益突出。例如，对于新生儿、幼儿而言，其分得的承包地只是维生资料而非劳动资料；对于已经死亡者而言，仍然保留其原来分得的承包地，便成了其他家庭成员的“福利地”。这样，就难以形成生产要素的最佳配置。这意味着在公平与效率两方面都存在着相当明显的矛盾，需要加以认真研究和解决。如果实行“增人增地，减人减地”的原则，也许更加公平合理；同时，认真推动土地承包权的合理流动，使土地与劳动力更好地结合，也甚为重要。

四、对“承包期”的分析

目前我们所使用的“承包期”一词，实际上有两个含义。其一是“经营期”，即“预定实际经营期限”，具体是指出包者与承包者通过所签订的合同约定的一个期限。在此期限中，出包者提供土地使用权并承担不任意收回等义务；承包者按期交纳承包费并承担正常经营农田、不抛荒、不任意转作他用等义务。其二是“占有期”，即“享有占有权期限”，是指承包者即农村集体经济成员在该期限内享有集体土地的占有权。在占有期满以前，出包者即集体经济不得提前收回；承包者除承担按年交纳承包费、不任意转作他用等义务外，拥有自行经营及出让、转让、出租、入股、赠送、遗赠等土地承包权流转的权利。

目前我们所说的“承包期××年不变”，实际上都是指集体经济成员按人均包的承包权即土地占有权在××年内不变。这种在若干年内不变的占有权，不妨称之为“长期占有权”。这样做就意味着实行“长包制”。

这种长包制的权利内涵，包括以下两个方面：（1）集体经济的现有成员，分得集体经济的全部或大部分土地（留有一部分机动田），拥有长期承包权；在整个承包期限内垄断地占有且可传给继承人，意味着在此期间绝对排斥其他任何人的占有。（2）“增人必增地，减人不减地”是这种长包制的题中应有之义；若因农村集体经济内部各个家庭成员数量增加而不相应地调整承包地，就意味着在土地数量上不能满足家庭成员生活的基本需要，从而使得此种承包制本身所具有的对于农民生活进行基础性保障的缺失。

那么，赋予集体经济现有成员以土地的长期占有权即实行“长包制”，其利弊如何呢？(www.xing528.com)

其“利”主要有以下两方面：（1）当土地占有者坚持务农时，有利于稳定农心，有利于克服短期观念和短期行为，有利于促使农民对土地进行投资，改良土壤和进行农田基本建设。（2）当土地占有者脱离农业或基本脱离农业而以务工、务商为主时，可使其仍享有基本生活保障，无后顾之忧；而且，可促使他们通过出租、转让、入股等形式把经营权出让给他人，取得地租收入，从而有利于土地经营权的流动和集中。

其“弊”则主要有以下两方面：（1）一部分农转非户和人口明显减少户，其承包的土地会出现明显剩余，从而出现了因大量出租土地而形成的新型食租农户。此种状况随着时间的推移，必然日益明显。这自然是明显有悖于公平原则的。（2）通过余地户出让经营权来促使土地流转以及规模经营的逐步形成，其效率恐怕是难以尽如人意的。目前离农户比重较大的发达地区，农地撂荒、半撂荒的现象已经普遍和突出（往往达到耕地面积的5%甚至10%），就是证明。对于控制生育而言，其负面效果也相当明显。对于那些离农户来说，土地富余无疑会鼓励生育；对于那些留农户来说，如果能够通过租入的方式扩大经营面积，则缺地也难以成为控制生育的强有力的杠杆。简而言之，从贯彻效率原则方面来看，土地长期占有制也存在着明显的不足之处。

综上所述，实行“长包制”是利弊参半的，需要在实践中不断摸索、不断改善并有所突破。“两田制”（“口粮田”按人口分配，“责任田”按劳动力分配）曾经是一些地方采用过的改善承包制的重大举措，但因土地调整频繁而产生负面作用，而且为一些干部营私舞弊提供可能等，因而也并不理想。各地采取的其他措施有：尽可能安排少地农民在非农岗位劳动；组织多地与少地农户之间的互助；通过股份合作制吸引撂荒土地入社以促进土地的合理流动和集中，等等。

五、对从“长包制”过渡到“永包制”思路的分析

完善我国农村土地承包制的一种思路是，由“长包制”逐步过渡到“永包制”。这一思路认为，实行“长包制”有利于“稳定农村土地承包关系，巩固家庭承包制”。这里所说的“稳定”、“巩固”，都是指在承包期“××年不变”的开始时所确定的按户承包关系。这一思路还认为，只有在坚持以上所述的“稳定”、“巩固”的前提下，允许承包人出让、出租、入股等等，才能够形成土地承包经营权的流转机制，而“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”⁽²⁾。

概括而言，这一思路的核心是把农村集体经济现有成员的土地占有权在长期内固定下来，并促使其投入市场进行流转，以便进而促进规模经营的形成。概括成一个模型就是：“占有权固定化—流转商品化—经营规模化”。

按照这一思路，克服按人均包的弊端，关键在于实行现有占有权固定化；按照这一思路，实质上是尽量发挥“长包制”的一切优越性，而对其弊端则略而不计（或不通过土地制度而是通过其他途径加以解决）。⁽³⁾或者说，这一思路是企图以牺牲公平来换取效率，而不要求两者兼顾。

有些人认为，实行“长包制”，还不够彻底，还应进一步过渡到“永包制”。他们认为：“稳定和完善以家庭承包经营为主的责任制，原定15年承包期到期后再延长30年，承包期内不再因人口变动而调整承包关系，允许有偿转包。我们认为，这种政策界定虽较以前有所进步，但仍不能达到随着工业化程度的提高而促进农地的流转与集中的目标。”他们主张：将“农地所有权分割为田底权和田面权，田底权归社区集体所有，田面权归社区成员个人所有；农地经营权永久性地归社区成员个人所有”⁽⁴⁾。这当然意味着实行“永包制”。

主张从“长包制”过渡到“永包制”，说明了什么呢？它说明，如果从理论上肯定实行“长包制”利大于弊，或可不顾其弊而求其利，那么，其合乎逻辑的发展就必然是过渡到“永包制”。这乃是由于，人们在主张“长包制”时所提出的理由，所预期的优越性，就必然会在“永包制”身上得到深化和强化。“长包制”的优势来源于集体经济成员长期享有土地的占有权，那么，若将这种享权期限进一步延长到无限期，就必然使其优势更加显化。据此，如果人们说，与其实行“长包制”不如实行“永包制”，那就是顺理成章的。

从另一角度看，实行“长包制”的一切弊端，也必然在实行“永包制”的条件下更加显化，这也是确定无疑的。这主要意味着，在实行“长包制”时所存在的不公正现象，必然在实行“永包制”时更加突出。

还有人认为，“能够让农民有稳定感的最低条件看来是给予农民永久使用权，并允许继承”，而且，在农村土地制度改革上，不要“给今后把所有权转给农民带来更大的困难”，相反，应是“有助于今后所有权向农户身上转移”⁽⁵⁾。由这种观点，不难推导出的结论是：“长包制”不如“永包制”，“永包制”不如私有制。因为，只有把土地所有权交给农民，才能够一劳永逸地解决“稳定感”的问题。

在这里，合乎逻辑的推论必然是，从保障现有农民的土地权利的角度来看，实行“长包制”不如实行“永包制”，实行“永包制”不如实行私有制。换句话说，在此三种制度中，后者依次分别是前者的必然趋向。

然而，如果从在中国农村坚持走社会主义道路的角度来看，在土地制度上就应当始终坚定不移地维护、巩固和发展集体所有制，而不宜逐步走向土地私有制；只有坚持农村土地的集体所有制，才能够在此基础上落实公平与效率相结合的原则。换言之，本文所说的制度性前提，是不可背离的大前提。

六、结束语

从以上的分析可以看出，究竟循着什么思路去完善农村土地承包制，是大有值得探讨之处的。它涉及两个原则性问题：一是公平与效率兼顾问题，二是巩固和发展农村集体所有制问题。

就前者而言，其中的“公平”问题，涉及兼顾现在与将来、务工与务农、家庭人口趋减与家庭人口趋增等不同的集体经济成员之间的利益；其中的“效率”问题则包括最大限度地保障“农地农用”（指用于农业生产）和最大限度地提高农地利用的效率（含用养结合、规模经济）等问题。就后者而言，则主要是指，坚持并逐步完善土地集体所有制，并进而逐步创设条件在将来向土地国有制过渡。

总而言之，在土地公有制的条件下实现公平与效率的最佳结合，就是完善我国农村土地承包制的根本宗旨。

【参考文献】

1．中华人民共和国农业部．关于稳定和完善土地承包关系的意见，1994-12-30

2．中华人民共和国农村土地承包法，2002-08-29

3．云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，2006-07-28

4．蔡家成．中国农村土地使用—经营制的建立与完善．“建设有中国特色社会主义土地制度研究”课题报告之六，1995

5．吴清晓主编．百万农民的伟大创举——平度土地建设理论探讨与成功实践．北京：红旗出版社，1993

6．李百冠．农地高效配置与福利功能的矛盾和对策．94’海峡两岸土地学术交流研讨会论文

7．中国农地制度课题组编著．中国农村土地制度的变革．北京：北京大学出版社，1993

8．谭向勇，辛贤主编．农业经济学．第2版．太原：山西经济出版社，2005

9．王贵宸．中国农村合作经济．太原：山西经济出版社，2006

10．周诚．土地经济学原理．北京：商务印书馆，2003

【注释】

(1)本文是在作者撰写的《“建设有中国特色的社会主义农村土地制度研究”课题总报告》（1995）的第五部分以及《论完善我国农村土地承包制》（载《不动产纵横》，1995（3））一文的基础上改写而成的。

(2)《人民日报》，1995-04-29，2版。

(3)指开辟新的就业门路，参见《人民日报》，1995-04-29，2版。

(4)《中国农村经济》，29页，1995（2）。

(5)《中国农村经济》，41、44页，1995（3）。