井田制、均田制、永佃制：中华土地制度的古老珍宝

均田制、永佃制探析⁽¹⁾

中华五千年文明史也是五千年土地制度史，给我们留下了丰富的史实和思想，是一份宝贵的遗产。其中有些内容，甚至对于研究现阶段我国的农地制度仍然具有借鉴意义。本文探析的主要对象是均田制和永佃制。但是均田制又以井田制为嚆矢，故首先要从井田制谈起。

一、关于井田制和均田制的土地分配及其分析

井田制和均田制都是“土地公有、农民使用”制，从形式上来看，与现阶段我国农村中实行的土地制度属同一类型，故可进行对比并可有所借鉴。本文的重点是土地对农民分配的优化，故关于井田制、均田制的其他方面，或略而不叙或仅简要提及。

（一）井田制的土地分配

我国古代典籍中最早论及井田制的是《孟子》，其中指出：“方里而井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事。”这里谈到了地制上的“公”、“私”关系。那么，当时土地所有制的性质如何呢？实际上，井田制是一种跨越原始社会和奴隶社会的土地制度。在前者，是原始社会的土地公有制；在后者，则是奴隶社会的土地国有制。在由原始社会向奴隶社会过渡后，农业公社并未解体而是性质发生了变化。至于当时为什么实行土地国有制，通常认为是在中国古代文明的发祥地——黄河流域，不兴修大规模的水利灌溉工程就无法从事农业生产。“因此在古代，从夏禹王以来，各朝政府都经营水利。……正因为水流由国家管理，因此土地也属于国家。”⁽²⁾

在土地国有制的条件下进行农业生产，一般而言就只能是土地所有权与使用权相分离，把土地分配给农业劳动者去使用。而农业劳动者又是以户为单位而存在的，所以实际上是：土地分配到户，实行按户经营。在实行井田制时，“一夫一妇受田百亩，以养父母妻子，五口为一家”；“多于五口，名曰余夫，余夫以率受田二十五亩”（《公羊传》何休注）。另有“民年二十受田，六十归田”（《后汉书·食货志》）的规定。而且，“男六十，女五十，无子者官衣食之（由官方提供衣食）”（《公羊传》何休注）。

同时，授田的实际面积，还因土地的肥瘠而异。据《周礼·地官·大司徒》记载：“不易之地家百亩，一易之地家二百亩，再易之地家三百亩。”所谓“不易之地”是指可连年耕作不必休耕的上等地，“一易之地”是指隔一年休耕一次的中等地，“再易之地”是指耕种一年后休耕二年的下等地。不仅如此，为了使“肥饶（肥沃土地，意指上等地使用者）不得独乐，埆（贫瘠土地，意指下等地使用者）不得独苦，故三年一换土易居，财均力平”（《公羊传》何休注）。这就是说，每隔三年，分别耕种上、中、下三等地的农民，就要轮换耕种另一等级的土地，9年中完成一轮，使苦乐均等。

由于劳动力的及龄和超龄是经常不断出现的，所以每户分配的土地面积的及时调整，就是不可避免的。《大戴礼记·夏小正》所记载的“正月……农率均田”，即指在夏代每年正月都要重新调整各户的土地面积；《周礼·地官·遂人》记载的“以岁时稽其人民而授之田野”，则是指在西周按时清查户口，重新分配土地。

概括地说，井田制下的土地分配制度就是：计口（按劳）授田，有授有还，因地而异，定期调整。

（二）均田制的土地分配

随着封建土地私有制的建立，井田制逐步瓦解。但在战国时期，在保留的部分封建国有土地上还实行过“授田制”。战国之后，授田制日渐式微。到后来，封建土地国有制有所恢复，面积扩大，又出现了“均田制”。均田制是自北魏孝文帝太和九年（公元485年）开始实施的，历经北齐、北周、隋、唐五个朝代，持续近三百年。

北魏开始实行均田制的动因是，当时饱经战乱，农民破产、流亡，社会动荡不安，影响政府税收，因而确有解决土地问题的必要。北魏推行均田制的客观社会条件则是在长期战乱之后，不仅大量土地荒芜，形成地广人稀的局面，而且往往田地无主或田主不明，这就使得政府能够对荒闲无主土地实行国有化，然后对农民实行均田制。此外，过去实行的井田制、授田制等具有深远的影响，以及政府的强有力的中央集权制，也为全国统一地自上而下地推行均田制创造了条件。

从土地分配方面来看，据《魏书·食货志》所载的田令，其主要内容如下（在本部分中，凡未注明出处的引文，均出自《魏书·食货志》）：

1．授田标准。

（1）桑土之乡：“男夫十五以上，受露田（即谷田，主要用于种植粮食）四十亩，妇人二十亩”。同时根据土地的肥瘠，分别按所授露田面积的1～2倍加授“倍田”，主要用于休耕。此外，男夫授桑田二十亩，主要用于植桑、枣、榆等树木；夫妇授宅基地一亩。

（2）麻土之乡：男夫除授予露田四十亩及相应的倍田外，“别给麻田四十亩”，妇女授露田二十亩及相应的倍田以及麻田五亩；宅基地的标准同上。

（3）其他：“丁牛一头，受田三十亩，限四牛。”“举户老小癃残无授田者，年十一以上及癃者（因病丧失劳动能力者）各授以半夫田。”“寡妇守志者，虽免课（免征赋税），亦授妇田。”此外，还有“奴婢依良”的规定，即对奴婢按其主人的标准授田；“土广民稀之处，随力所及，官借民种莳”。

2．受田人的权利和义务。

（1）露田、倍田、麻田的使用和还受。这几类田，后称“口分田”即按劳动力数分配的田，农民只有使用权而无所有权，且不得转让、出租、出卖、遗赠等。“老免（老满七十，免交纳租税）及身没则还田”（《通典》卷一《田制上》）——把土地退还给国家。

（2）永业田——不还受之田。如“桑田不在还受之限”，且可买卖，但买进和卖出都不得超过计口授田的标准；病残之家中受“半夫田”的人，“年逾七十者不还所受”（《通典》卷一《田制上》）。

3．土地按年调整。

“还受民田，恒以正月。若始受田而身亡，及卖买奴婢牛者，皆至明年正月乃得还受”。后来改为每年十月调整农田，即“每年十月，普令转授，成丁而授，丁老而退，不听卖易”（《通典》卷二《田制下》）。

自北魏至唐代，共颁布过11次有关均田的命令，使均田制的具体内容有所变化。例如，成丁和入老的年龄分别提高和降低，到后来已分别为25岁和56岁并取消妇女授田，这主要是由于人口增加，土地相对不足；实行对僧、道、工商业者授田，其主要目的是限制他们广占、兼并土地；永业田的品种增加（麻田改为永业田），比重也有所扩大，而且放宽了允许买卖的范围。不过，所有这些变化，均不影响本文的主题——对均田制土地分配的研究，故仅仅是提到为止，不予展开。

（三）对井田制、均田制土地分配的分析

中国古代的井田制、均田制的基本共同点是土地公有、农民使用，即实行“公有农用”制。其中，井田制是土地公有农用制的滥觞即初始形态，而均田制则是井田制的继承和发展，是其高级形态。本文对中国古代土地公有农用制的分析以均田制为主要对象。

对于中国古代土地公有农用制的基本特征可作如下概括：土地公有，计口授田，家庭经营，有授有还。下面，对此略加分析。

1．土地公有农用制的基础是“土地公有”。中国古代实行井田制、均田制的实践证明，在土地公有的条件下，把使用权交给农民实行分散经营是切实可行的。它能够兼顾国家的利益和农民的利益——使国家比较稳定地获得租税而使农民获得温饱；它能够有效地避免豪强兼并土地之弊，可获得耕者有其田之利。这些都表明，土地公有农用制是具有灵活性和生命力的。

2．中国古代土地公有农用制的土地分配办法，若加以概括就可形成这样一条原则：“计口授田，因人而异，因地而异。”“计口授田”的主要内容是“按劳授田”，即实行有劳动能力者的长期租佃制。在劳动年龄内，只要受田者健在并务农，则按标准分配给他的土地面积是始终不变的。这样当然就会促使农民尽心务农。“因人而异”是指男女有别及对老弱病残户的一些人“授半夫田”等等。这也是“按劳授田”的体现——妇女、病残者的体力比壮年男子差，就相应地少授田。“奴婢依良”自然也是符合“按劳授田”原则的。至于“丁牛授田”，应当算是“按劳授田”的引申——劳动者役牛务田，其效率自然会大大提高，因而相应地按牛的头数增加授田的面积。每户最高“限四牛”的规定，并非限养四头，而是增加的授田面积最多按所养的四头丁牛计算，否则就难以做到役牛务田而会形成牛夺人田。“因地而异”则是指，“倍田”面积因土地的肥瘠而异；地广人稀之处，农民可力借种官田；后来对宽乡（人少地多）、狭乡（人多地少）土地分配的差别规定，等等。

3．“家庭经营”是中国古代实行土地公有农用制时的经营形式。这是符合农业生产特点和农民家庭特点的，此处不多费笔墨。

4．“有授有还”与“按劳授田”是一致的，是其题中应有之义。对于一个劳动力来说，使用土地不是终身制，而只限定于按年龄计算的有劳期间内，死亡、入老都要还田。这就意味着计口授田制本身就排斥着永佃制，否则就会难以为继。在一个家庭中，每年都可能发生劳动力的成丁、死亡、入老，据此而调整每户所分配的农地面积是不可避免的。因此，“有授有还，按年调整”就是一种正常状态。

以上是中国古代土地公有农用制的基本特征和主要内容。对此作进一步分析则不难发现，此种制度体现了中国古典的公平与效率相结合的精神，它的重要表现又是农劳与农地相结合。

关于均田的理论被称为“均田论”。均田论的主要内容就是中国古典的公平与效率结合论。北魏大臣李安世的《均田疏》是关于均田论的一篇重要著作。该《疏》指出：“井税之兴（实行井田制），其来日久，田莱之数（分配地亩），制之以限，盖欲使土不旷（缺）功，民罔（无）游力。雄擅（富豪）之家，不独膏腴之美，单陋（贫弱）之夫，亦有顷亩之分。……今虽桑井难复，宜更均量，审其经术（地界），令分艺（分配种植面积）有准，力业相称。细民获资生之利，豪右（豪门）靡（无）余地之盈。则无私（公平）之泽，乃播均于兆庶，如阜如山，可有积于比户矣。”（《魏书·李考伯传附李安世传》）李安世在这个《疏》中强调要按照一定的标准分配土地，使劳力与负担相符，以便实现地尽其力，人尽其才。实际上就是主张，通过公平合理地分配土地，使劳动力与土地相结合，以便提高生产效率——其中包含着“公平产生效率”的思想。

北魏孝文帝在接受李安世的建议后发布的推行均田制的诏书，也是关于均田论的一份重要文献。该诏书指出：“富强者并兼山泽，贫弱者望绝一廛（无栖息之地），致令地有遗利，民无余财。……今遣使者……均给天下之田……劝课农桑，兴富民之本。”（《魏书·高祖记》）这个诏书也认为，土地的不合理占有造成土地不能充分利用，人民贫困，而均分土地则是富民之本。这些论点与李安世的论点是完全一致的。

需要说明的是，从北魏到唐朝，在实行均田制时，都并不是把全国的土地都收归国有，然后按规定的标准全部分配给农民。而是，保留原来大地产者的土地，在国有的荒闲土地上实行均田制，而且全国各地推行的广度也大不相同。同时，对各级官员另行分给永业田、职分田。正如范文澜所指出的：“封建朝代的制度，在行施上只能看做大致如此，其中一定有出入甚至有很大的出入，均田法就是有很大出入的一个制度。”⁽³⁾如在唐代，“一般地看来，均田法实行的程度，关东地区最高，关中地区最低，长江流域居中。”⁽⁴⁾尽管如此，这些都并不影响我们对其实行时的土地分配及其效果进行分析。

对于实行均田制所产生的效果，史学界、经济学界都给予了肯定的评价。例如，范文澜指出，“隋唐经济比两汉、南北朝有进一步的发展，魏孝文帝的均田制是起着积极影响的。”⁽⁵⁾台湾学者赵淑德指出：“自北魏以迄盛唐，其所以能够久享太平盛世，与其施行均田土地制度之成功，关系至为密切。”⁽⁶⁾

至于实行均田制为什么能取得良好的效果，有关学者也给出了答案：北魏推行均田制，旨在“使个体小农与国有荒闲土地相结合，达到‘人无遗力，地无遗利’”⁽⁷⁾，“它在一定程度上限制了大土地所有制的发展，延缓了土地兼并；同时，使流亡、无地的农民与土地相结合，缓和了社会阶级矛盾，有利于经济恢复与发展。”⁽⁸⁾“空荒地多，按劳动力分配土地，无论是属于富户或是平民，生产发展的速度比较自流式的经营来得快些，这就是隋唐初期富庶稳定的根据。”⁽⁹⁾

二、关于永佃制及其分析

在中国历史上曾经长期存在过的另外一种土地使用制是永佃制。与井田制、均田制不同，它不是由官方制定并推行的，而是在民间自发形成的。它在宋代即见端倪，明清两代盛行于江西、安徽、浙江、福建、河北等十余个省，一直延续到新中国成立之前。

永佃制的主要特征是土地所有权与土地使用权的彻底、永久的分离，分别归地主和佃户所有，即地主拥有田底权，佃户拥有田面权。地主仍向佃户收租，但租金明显低于一般水平，也可将田底出卖、赠送、遗赠；佃户则有权出租、出卖、赠送、遗赠、典当田面。只有经佃户同意，地主方可从佃户手中购回田面；只有当佃户欠租金额已超过田面权价格时，地主方可另行出租田面。

产生永佃制的主导性原因是农民从地主手中争得永佃权，而地主则被迫出让田面权。其中包括：经过战争、灾荒之后，劳力缺乏，土地荒芜，地主为招徕农民租地，不得不予农民以永佃权；农民对土地进行了永久性改良，据此从地主手中换取了永佃权；农民向地主交付押租而地主无力偿还时，被迫以永佃权相抵；农民通过反对地主夺佃、占田的斗争，迫使地主允许农民保有永佃权。产生永佃制的非主导性原因是，一些贫苦农民，被迫出让田底，只保留田面。

我国经济学界对永佃制的评价是比较一致的，下面摘引有代表性的两段：“永佃制的形成和发展，表明佃农独立的个体经济的增长以及封建人身依附关系的进一步松弛。它反映了地主对土地垄断权的动摇。”⁽¹⁰⁾“永佃制是一种于租佃土地的人有利，于地主较为不利的制度。它以定量地租为代价使田主脱离生产过程和对土地的实际支配权，从而使佃农有可能提高自己的经济地位。”⁽¹¹⁾

三、古为今用的思考

本文的这部分是一个大胆的尝试。笔者认为，旧中国的均田制、永佃制，或者从正面，或者从反面，总会使我们有所借鉴。

（一）对井田制、均田制的古为今用的思考

我国农村现阶段所实行的承包责任制，与井田制、均田制相比较，既有相同之处，又有相异之处。其相同之处主要是：（1）都是在土地所有权公有的前提下实行所有权与使用权分离制；（2）都是由土地所有者向土地使用者分配土地，土地使用者要对土地所有者承担一定的义务；（3）都是以家庭为单位进行农业经营。(www.xing528.com)

其相异之处主要是：（1）分配土地的依据不同：无论是井田制还是均田制（以下在必要时简称“古制”）都是按照农业劳动力，区别其中的男、女、弱，在分配土地面积上有所差别，简言之即“以劳为准”；而现阶段我国农村中所实行的家庭承包制（以下在必要时简称“今制”），则大部分是按人口分配土地，简言之即“以人为准”。（2）土地占有或使用的期限不同：“古制”是以农民的正常劳动年龄为限（如15～70岁、25～55岁等），成丁者授田，死亡、入老者还授，简言之也是“以劳（龄）为准”；而“今制”则主要是在以现有人口为准平均分配土地的前提下，提倡在30年内不变，允许至少在5年内不变。

对“古”“今”两制在上述两方面的差别加以对比和分析，是不无兴味的。

“古制”在土地分配依据上的“以劳为准”，至少具有以下两方面的道理：其一，在土地公有的条件下，农民对土地只能是取得使用权而根本不存在索取所有权的问题，从而不可能产生人人要求一份土地权利的问题。其二，在地多人少的古代，以劳为准而分配到的土地面积，自然就包括了解决劳动者本人及其抚养人口口粮的土地。

“今制”在分配土地上之所以主要“以人为准”，其原因也至少有两个方面：其一，这与农村集体经济土地所有制的性质有密切关系。这种土地所有制尽管也属公有制范畴，但却具有共有制的特征。在这种制度条件下，集体经济的每一个成员，都天然地、平等地拥有一份土地权利的观念深入人心，它必然要求在土地使用权的分配上得到实现。其二，分得土地不仅仅是实现劳动权利的保障，而更重要的是获得食物之源的保障，因而在土地相对不足、收入水平不高的条件下，“以人为准”分配土地就无可厚非。

国务院发展研究中心中国农地制度课题组对全国253个村的问卷调查表明，按人口分田的占69﹒4%，按劳力分田的仅占4﹒37%，其余的则大体上按人劳各半分田。调查资料还表明，人均收入水平与承包时采用的分配土地的标准有着相当密切的关系。按人口分地的，在人均年收入低于300元的村中约占85%，而在人均收入高于900元的村中就只占约53%；相反，按劳力分地的村，在人均低于450元的村中为零，且主要发生在人均收入高于651元的村中。⁽¹²⁾这说明，人均收入水平与人们对土地的依赖程度是成反相关的。

在占有或使用期限上，“古制”坚持“以劳为准”，显然是符合农劳与农地相结合的精神的，毋庸赘述。而“今制”则要求并期望在较长的时期内，每户占有或使用的土地面积固定不变，其主要的目的或可能达到的效益如何呢？大体而言，有以下三个方面：

1．当农民坚持务农时，则土地面积在一定时期内不变，地块自然一般地也不予变动，则在长期间内，农民既可安心务农，又可放心对土地进行投资，即有利于克服短期行为。

2．当农民脱离农业而改务他业时，可使其无后顾之忧，且可通过多种形式出让土地使用权，获得土地收益，并可使需要扩大土地面积的农户获得土地来源，实现经济规模的扩大。

3．对于以务农为主的农户来说，如果现有土地已感不足，而多增加人口又不多分配土地，就有可能约束他们的生育行为。

凡此种种，都意味着这种期限的安排，有可能大大提高经济效率。

当然，这种安排也有其值得推敲之处：

1．它只保障了分田（即承包）初期人口的利益，而无视其后新增人口的利益。其结果，就可能出现土地占有的两极分化现象，即出现缺地农户和余地农户，前者就可能变为新型佃耕农户，而后者则可能变为新型食租农户。而且，延续的时间愈长，则积弊愈深。这种状况显然是有悖于社会主义的公平原则的。

2．仅仅通过余地农户自愿有偿出让的形式来实现土地的合理流动和集中，往往也是难如人意的。目前我国离农劳动力比重较大的发达地区，农地撂荒、半撂荒现象的普遍存在，可从侧面证明此点。至于通过它来控制生育，其效果也难以作过高估计。因为，对于离农户而言，只能鼓励其超生；对于务农而缺地农户而言，则可通过租进等形式来解决土地不足的问题。由此看来，“今制”在“公平”与“效率”两方面，都既有所得，又有所失，还存在着加以改善的余地。

据国务院发展研究中心中国农地制度课题组对全国253个村的问卷调查，对调整土地有规定的占69﹒25%。其中规定随人口的增减而随时调整承包地面积的占30%；每3～5年调整一次的约占42﹒3%；一次分定，不随人口的变动而调整的占27﹒7%。⁽¹³⁾可见，多数村是根据人口的变动而调整承包地的。

此外，为了在全村人口、劳动力增加时使原承包户的土地面积不致缩减，即保持农户承包土地的相对稳定性，有些农村集体经济保留一部分机动地。根据上述调查，在全部样本村中有约38%的村留有机动地。这些机动地，平时由集体统一耕种或承包给种田能手耕种，在必要时，用于满足新增人口、劳动力对土地的需要。不过，不断调整土地及预留机动地，往往也会付出相当高的制度成本，诸如对农民养地产生负面影响，为干部营私提供可乘之机，等等。

（二）对永佃制的古为今用的思考

如果说，井田制、均田制的现实意义并未受到人们应有重视的话，永佃制则不然，它已经被一些人视为解决我国农村土地制度问题的一种有效制度而受到了重视。

有人主张实行农村土地的国有永佃制，即将农村集体所有的土地收归国有，然后对农民实行永佃制。持此种观点者认为，实行土地国有永佃制，农民“会得到长久的，有法律保证的，并且也是比较完全的土地使用权”，“可使农民从自身利益出发关心土地，培养地力，进行土地投资，不断提高集约化水平，也是防止土地荒芜、滥占耕地的根本办法”⁽¹⁴⁾。

还有人主张实行土地集体所有永佃制，认为只有把“农地所有权分割为田底权和田面权，田底权归社区集体所有，田面权归社区成员个人所有；农地经营权永久性地归社区成员个人所有”，“才能够达到随着工业化程度的提高而促进农地的流转与集中的目标”⁽¹⁵⁾。

然而，在社会主义条件下，除了国家征用土地以外，土地所有权通常是不流动的；无论是否采取商品化、市场化的方式，在经济生活中实际进行流转的土地权利是土地使用权。如果实行永佃制，实质上就是实行土地使用权私有制。于是，在土地使用权的流转、集中等方面，就会出现几乎同实行土地私有制相类似的种种弊端。例如，我国的整体情况是人多地少，在东南部地区尤甚。而国内外的情况早已证明，在人多地少、土地弥珍的条件下，农民的恋土思想浓厚，使得土地所有权、使用权的流动和集中都难以顺畅。同时，当土地使用权有所流动时，又会伴生土地使用权占有的两极分化现象——一些农户变为新型租佃户，而另一些农户则变为新型食租户。这就意味着在贯彻“公平与效率相结合”的原则方面，面临新的挑战，从而会引发新的土地制度危机。

由此看来，实行永佃制，可以看成是农民取得全部土地权利的一个阶梯。如果我们的目标是实行农村土地私有化，当然不妨从实行永佃制做起；与此相反，如果我们要坚持土地集体所有制并在将来向土地国有制过渡，自然就不宜实行永佃制。

简言之，永佃制是土地使用者从土地所有者手中“夺”权的一种手段。在中国历史上，此种制度从未在土地公有制的条件下发生过。在实行并坚持土地公有制的今天，实行土地永佃制究竟是利大于弊还是弊大于利，还是值得认真推敲的。当然，如果实行永佃制而将土地使用权的流转仅仅限于农用，未尝不可进行进一步探讨；而且诸如此类的问题，都存在着进一步探讨的余地。

【参考文献】

1．范文澜．中国通史简编（修订本）．第二编，第三编第一册．北京：人民出版社，1964—1965

2．陈守实．中国古代土地关系史稿．上海：上海人民出版社，1984

3．林甘泉主编．中国封建土地制度史．第1卷．北京：中国社会科学出版社，1990

4．乌廷玉．中国历代土地制度史纲．长春：吉林大学出版社，1987

5．武建国．均田制研究．昆明：云南人民出版社，1990

6．尚晓原．试论清代乾隆时期永佃制所反映的农村经济关系．农村问题论坛，第137期

【注释】

(1)本文原名《均田制、永佃制探新》，是在作者所撰写的《“建设有中国特色社会主义农村土地制度研究”课题报告之三》（1995）的基础上改写而成的，刊载于《不动产纵横》，1996（2）。此次收入本书有所删改。

(2)乌廷玉：《中国历代土地制度史纲》，37页，长春，吉林大学出版社，1987。

(3)范文澜：《中国通史简编》（修订本），第三编第一册，202页，北京，人民出版社，1965。

(4)同上书，204页。

(5)范文澜：《中国通史简编》（修订本），第二编，500页，北京，人民出版社，1964。

(6)赵淑德：《中国土地制度史》，99～100页，台北，三民书局，1988。

(7)武建国：《均田制研究》，73页，昆明，云南人民出版社，1992。

(8)同上书，206页。

(9)陈守实：《中国古代土地关系史稿》，44页，上海，上海人民出版社，1984。

(10)岳琛主编：《中国农业经济史》，224页，北京，中国人民大学出版社，1989。

(11)尚晓原：《试论清代乾隆时期永佃制所反映的农村经济关系》，载《农村问题论坛》，第137期。

(12)参见中国农地制度课题组编著：《中国农村土地制度的变革》，33～34页，北京，北京大学出版社，1993。

(13)参见上书，36页。

(14)国务院农研中心编：《产权·流转·规模》，132～133页，1998。

(15)《中国农村经济》，29页，1995（2）。