全面开放我国土地市场的重要性

关于全面开放我国土地市场问题⁽¹⁾

拙文《健全我国农地产权制度的思考》（载《中国经济时报》，20020217）发表后，有读者来电话、来函认为该文一些地方较抽象，并就相关问题进行咨询。的确，该文主要从基本理论层面上阐述土地产权问题，而未对由此产生的相关的具体问题给出必要的说明，从而不利于对拙文的某些观点的理解。本文从全面开放我国土地市场的角度作必要补充。

一、全面开放土地市场是社会主义市场经济发展的需要

本文所说的全面开放我国土地市场即全面建设有中国特色社会主义土地市场。其内容主要包括：严控国家征地；农村集体经济组织（简称“集体经济”、“集体”）和农民的土地产权可直接投入土地市场；一切拥有土地产权的单位和个人，都可进入土地市场进行交易；政府相应地加强对土地市场的管理和调控。其核心内容是，显著扩大土地的市场交易范围，强化土地市场的开放程度。其目的在于进一步适应我国社会主义市场经济深入发展的需要。

全面开放土地市场，是否意味着实行土地的多元所有制，即国有、集体所有制与私有制并存？对此的回答是否定的。在土地所有权方面，显然应当继续坚持国有制和农村集体所有制。其基本理由无非是，中国特色社会主义毕竟不同于资本主义；土地公有制较之私有制，更适合我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性的状况。换言之，在土地国有制、集体所有制不变的条件下，完全能够全面开放土地市场。其具体情况是：国家通过征用、国有土地公司通过收购，可把集体所有的土地变为国有；国有土地使用权可通过批租、零租的形式（即出售土地使用权）进入土地一级市场；一级市场的土地使用权，可进一步通过抵押、转租等形式，进入土地二级市场。在土地二级市场中，各种用地者、营地者便都有用武之地了。

二、严格控制国家征地，全面开放农地入市

要扩大市场交易范围，必然要严控国家征地，即把国家征地严格限制在“最狭义公益需要”的范围内。具体而言，主要包括国防、政府办公、防止自然灾害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生态环境（如造林、扩大湿地等）、非营业性休闲用地（如公园、绿地、广场等）之类；至于工业、商业、交通、住宅等用地，都可通过经营而收回成本并获利，显然均不在此列。只有这样，方能从根本上解决“国家征地，与民争利”的问题。

开放农地入市意味着，农村集体经济向土地市场提供土地的长期使用权（与国有土地批租相仿，也包括入股分红制等）和短期使用权；农民向土地市场提供承包期以内的土地使用权。

三、农民的土地使用权将进入土地市场

在全面开放的土地市场中，农民的土地使用权进入土地市场（即农民向土地市场提供作为商品的土地使用权）是名正言顺的。应当允许在承包期内，土地使用权可普遍进入农村集体经济以内、以外，农业、非农业的一切领域。但是，土地使用权无论如何流动，土地的集体所有制不变，农民对于国家和社区集体经济应尽的义务（如农业税、承包费等等）不变。而且，由于在非农用地使用权市场中，对于较短年期的土地使用权的需求是有限的，加之政府还要进行必要的调控，因而，担心农民的承包地大量转为非农用地而影响农业生产，是不必要的。

四、政府在土地市场中的地位更加重要(www.xing528.com)

强化土地市场开放程度，当然意味着更充分地发挥“无形之手”的作用，调节土地价格和供求，但是，同时也意味着“有形之手”的作用，也要相应地加强，以便完善市场秩序，抑制土地投机等。只有“两只手”紧密配合，方能收相得益彰之效。

为了避免单纯的“无形之手”所不可避免的盲目性，政府作为“有形之手”的作用，在土地这一极端重要而又极端稀缺资源的配置中，自然承担着重任。无论是土地用途的规划和控制（特别是农地转为非农地），还是土地价格的调节以及土地税的征收，在全面开放的土地市场中，都具有更大作用而不可掉以轻心。换言之，对于全面开放的土地市场，必然要大力加强政府管理和调控的力度。

五、在全面开放的土地市场中，将会涌现新的市场主体

在日趋开放的土地市场中，预计会涌现新型的市场组织，包括国有、私有、股份制的土地经营公司。这些公司的主要职能是收购农地产权（所有权、使用权）和各方面富余的非农用地产权，然后向非农建设用地的需求者提供土地使用权。同时，土地金融组织（如土地银行、土地信用合作社等）的活跃，也是必然的。它们可进行资金融通，促进土地交易，也可经政府有关部门批准后发行土地债券，吸收各方面资金，投入土地交易。

在这些新型组织中，国有公司发挥主导作用，是可预期的。而且，为了保持土地的“城市国有—农村集体所有”的基本格局不变，国有土地经营公司以外的单位，自然无权收购土地所有权。

六、合理分配“农地转非”中的土地“自然增值”

有观点认为，农地所有者应当拥有“非农开发权”；农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“非农开发权价格”（即“非农地价格”），只有如此方称公正。其实，这一涉及土地“自然增值”（即“非投资开发性增值”）归属的话题是十分古老的，“开发权说”只是表达方式的变换。英国经济学家约翰·穆勒、美国经济学家亨利·乔治、中国民主革命先驱孙中山、日本经济学家河田嗣郎、台湾经济学家苏志超及林英彦等等，都已多有论述。其基本观点曾被粗略地概括成一句话：“涨价归公”，即土地的“自然增值”归公。经过反复推敲之后笔者认为，关于农地“自然增值”分配的基本原则应当重新概括为“合理补偿，剩余归公，支援全国”，方更为确切和公正。

在市场交易中，“农地转非”会产生“用途转换性增值”（土地“自然增值”的一种具体表现形式）。其分配，首先应当考虑对于农村集体经济和农民的合理补偿，其剩余部分则通过征收土地增值税的形式收归国有，用于全社会（其中也包括支援全国农村）。具体而言，对集体经济土地所有权的最低补偿，应当保障其今后每亩每年所获得的纯收入不低于过去的平均水平；对于全部失地的农民，补偿金及配套举措应当确保其在生产、生活上无任何后顾之忧；对于部分失地者，相应酌减，但也应确保其无任何后顾之忧。概括而言，对于农地与农民的补偿应当做到：“集体纯收入不减；农民无后顾之忧”。所有这些，都是政府在调控土地价格和征收土地增值税时，应予注意的。国家征地时亦然。

【注释】

(1)原载《中国经济时报》，2004-03-08。