土地资源的供需与可持续利用-周诚自选集

论土地资源的供给、需求与可持续利用⁽¹⁾

本文着重从宏观上论述作为物质资源、生产力具体要素的土地的供应、需求及其平衡问题。土地资源的供求平衡问题的实质是“地人平衡”问题，因为所谓的土地资源“供与求”，归根到底是土地资源如何满足人口需求的问题——其中包含了土地与劳动力这两大生产要素的相互关系问题；土地资源的可持续利用问题，无非是其如何持续地满足人类社会的需求的问题；土地的人口承载力问题，则是“地人平衡”问题的具体化。

一、土地资源的供给

（一）土地资源的自然供给与经济供给

土地资源的供给问题含自然供给和经济供给两大部分。自然供给是指地球即大自然提供给人类可资利用的土地资源总量；经济供给则是在现有条件下人类可实际投入利用的各种土地资源量，只是自然供给中的一部分。

大自然提供给人类可资利用的土地资源总量，就其面积而言实际上就是由土地的定义所界定的土地的总量。例如，若按“地球表面的陆地部分”这一通常采用的定义计算，则全球土地资源的自然供给总量为1﹒49亿平方公里，我国土地资源的总供给量为960万平方公里（96 000万公顷）；若按“整个地球表面”这一广义土地定义计算，则全球土地资源自然供给总量即为5﹒1亿平方公里——这是可供人类利用的土地资源的极限量。

土地资源的自然供给［the natural（physical）supply of land resource］是固定不变的、无弹性的，尽管移山填海的壮举会使陆地面积有所增加，但除个别特例（如荷兰、香港的围海、填海造地）在当地具有重要意义之外，一般而言是微不足道的或可略而不计的。对于土地资源的自然供给，还可按土地种类（如平原、山地、丘陵等等）、自然区划、行政区划以及用途等进行划分，分别反映不同范围内的供给量。土地资源的利用，主要是在目前可利用的自然供给总面积范围内安排，然后再考虑对于后备资源的开发。土地资源的可利用状况，主要是由土壤、气候、地势、地质、水、生物、风景等的具体状况所决定的。

土地资源的经济供给（the economic supply of land re‐source）仅指土地资源自然供给中的人类实际利用部分。土地资源的经济供给与自然供给的关系是：以自然供给量为基础和最大范围，在此范围内发生增减；自然供给是静态的、无弹性的，而经济供给是动态的、有弹性的。而且，不同用途的土地，其经济供给的弹性不同，如农地受制于自然条件较大，而经济供给的弹性较小，市地则反之。

影响土地资源经济供给的因素包括自然因素、经济因素、技术因素、制度因素。

影响土地资源经济供给的自然因素即土地的自然条件。各地的自然条件不同，各种自然资源分布不均，很难在地形、位置、土质、气候等方面完全符合人们的各种需求。就农地而言，它主要受土壤、地形、气候、灌溉等条件的限制。例如，全球土地中仅有46%有优良土壤覆盖；仅有34%的土地有充足的降水；仅有20%的陆地的温度、水分等条件适合于种植小麦，而其中的36%因崎岖不平而无法实现。⁽²⁾就市地而言，它所受的限制较小，主要是位置、可及性、水源、地基等四大因素。旅游用地主要受景观、可及性两大因素的限制，而且最主要的是在自然景观上是否具有独特、奇异、优美、险峻之处。

影响土地资源经济供给的经济因素主要是：（1）投入土地开发、利用的经济力量的强弱。它直接决定着土地经济供给的多寡。（2）在市场经济条件下，不同用途土地利用方向或项目的盈利状况。趋利而动，是市场经济中土地开发、利用的投资取向的基本特征。具体而言，当市场上对于短缺产品的需求显著增加而使其价格显著、持续上扬时，则对于与该产品相关的土地的需求必然增加，土地的经济供给也必然随之相应增加。

在影响土地经济供给的因素中，还有技术因素。土地的经济供给与人类利用土地的能力有关，而技术又在很大程度上决定着这一能力。例如，改造盐碱地的技术成果的应用，扩大了种植水稻土地的供给；现代建筑技术成果，使得城镇向高空、深层地下的开发日益扩展，即扩大了立体土地的供给。制度因素也影响着土地的经济供给。例如，某些政策限制某些土地的供给（如保护耕地的政策，限制林、牧、副、渔用地及市地的供给），某些政策则扩大某些土地的供给（如鼓励、补贴政策扩大了林地、绿地的供给）。

增加土地经济供给的主要举措包括：保护并合理利用现有土地，做到地尽其用；提高土地利用集约度，在内涵上增加用地；合理开发土地，改造不毛之地，在外延上增加用地；合理增加土地产品的代用品，节约用地，等等。

（二）土地开发与土地调整

土地开发（land development）是土地资源经济供给的一个组成部分。广义的土地资源开发包括：（1）将“生地”开发为“熟地”，即将从来未利用过的土地加以开发，投入农业、非农业利用；（2）将利用之后又被弃置、荒芜的土地，通过再开发重新投入利用，例如对撂荒土地进行再开发而重新投入耕作，对于采矿塌陷地进行复垦之类；（3）对于已经投入利用的土地进行再开发以提高其利用的集约度，如旧城改造、低产田改造等；（4）将农地开发为非农建设用地。

从土地资源供求关系来看，土地开发的实质是：（1）将未利用的土地投入利用，在广度上增加土地的经济供给；（2）由低集约度利用过渡到高集约度利用，在深度上增加土地的经济供给；（3）改变已利用土地的用途，调剂土地的经济供给。由此可见，土地开发在土地的经济供给中居于重要地位。其中，在深度上增加土地的供给，对于解决土地供不应求的普遍矛盾具有日益重要的作用。

就农地而言，可垦荒地总是有限的，现有农地又免不了不断地转为非农用地，那么，把中低产田改造为高产田，从长远来看就是增加农地供给的主要途径了。实际上，农地的面积，不应当只是按其“自然面积”（即测量面积，如平方米、亩等）计算，而应当也按“标准面积”计算，即按代表土地肥力的常年亩产计算。例如，假定以常年亩产500公斤粮食作为1标准亩，则常年亩产600公斤的土地可折合为1﹒2标准亩，而常年亩产300公斤的土地便只能折合为0﹒6标准亩。从而，提高土地的常年产量，就意味着增加土地的标准亩的经济供给。

就市地而言，为增加其经济供给量，一方面需要把农地、荒地开发为市地；另一方面还要不断地进行现有市地的挖潜，即通过市地的再开发，由低集约度利用转为高集约度利用，在深度上增加土地的经济供给。对于旧村庄、旧城镇的改造，其核心内容也是如此。

“成片土地开发”是在中国通用的进行大面积土地开发的称谓，而且往往是针对把大面积农地、荒地开发为非农建设用地而言的。具体而言，这种“成片土地开发”是指对大面积土地进行统一开发，进行大规模基础设施建设，实现“七通一平”，为后续建设提供熟地。我国的经济技术开发区如著名的北京经济技术开发区、大连统一技术开发区、苏州工业园区、上海浦东金桥出口加工区、海南洋浦经济开发区等均属此类。成片土地开发的基本特征是：规模大——少则几平方公里，多则几十平方公里；总期限长——短则几年，长则十几年；功能全——各项基础设施配套成龙，而且往往还包括与土地开发相配套的辅助设施如银行、医院、学校的建设；投产快——尽管其总开发期限较长，但是其中某些后续建设项目在土地开发基本完成之后即可进行建设并可先期投产；效益高——土地成片开发区别于宗地开发和单项开发的最突出之处在于具有十分明显的规模经济。⁽³⁾

成片土地开发在中国受到青睐，并不仅仅是由于它具有明显的规模经济，而更是由于它会给地方政府带来丰厚的土地使用权出让收益。这就是中国在20世纪90年代初出现“开发区热”的基本原因。据统计，到1996年底，全国各类开发区共1 200多个，占地达2 322平方公里，其中耕地1 283平方公里，已开发利用土地1 852平方公里，闲置土地407平方公里，其中耕地215平方公里。这表明，趋利盲动而大搞土地成片开发，超过了客观的实际需求，造成了极大的浪费，应当引以为戒。⁽⁴⁾

土地调整（land readjustment）也是土地开发的一种形式。它既针对农地，又针对市地，也针对由农地转为市地的土地。土地调整往往是由政府或社会团体进行，也可由地权单位联合进行。土地调整的主要对象是，土地产权属于多个所有者，土地利用状况畸形、细碎而不经济的一个较大的区域。调整的经费由土地产权所有者按其土地面积的比例分担，以其部分土地折价的形式支付。调整的结果是，各个土地产权所有者基本上按原位置获得土地；其土地面积虽然有所减少，但因调整后土地环境全面改善而使土地增值，因而土地总值仍然与过去相当甚至有所增加。因此，实行土地调整是一件公私两利、皆大欢喜的举措。

城市土地调整于1865年始于法国。第二次世界大战后，法国曾大量采用此举以重建城市，大约有2万公顷、20万块土地经过调整。德国于1869年、日本于1889年出现有关土地调整的法规，第二次世界大战后也都曾大规模采用此举以进行城市重建。我国台湾地区的城市土地调整，始于日据时期的1937年，当时称为“土地区域整理”；台湾光复后改称“土地重划”，而且在“市地重划”方面取得长足进展。改革开放以来，我国大陆的“旧城改造”有如雨后春笋，成效显著。不过，它所涉及的是土地使用权的调整，并且使土地有偿使用制度得以落实或进一步落实，从而，既解决了“旧城改造”所需的资金问题，又改善了厂商的经济环境而使其增加收益。

农地调整，着重是针对丘块不整、面积过小，不便于机械耕作，农地不直接临路、临渠，不便于运输和排灌，从而不利于提高农地利用的经济效率而进行的相应的土地调整。在我国台湾地区称为“农地重划”，而且有所实践。在中国大陆，这类调整也多有所见，但往往将其列入“土地整理”范围。

二、土地资源的供求平衡与可持续利用

（一）土地资源的供求平衡

土地资源供求平衡的实质是，在一个国家或地区的范围内最大限度地满足一定时期的人口对土地的需求，解决人类的生存与发展对土地的需求与土地资源供应不足的矛盾。在土地供求矛盾的双方中，其主导方面是人口数量。换言之，这是以有限的土地满足人类对于生存资料与享受资料的无限需求的问题，或者是以固定的土地自然资源满足日益增长的人口需求的问题。与此相适应，考察土地供求关系的主要指标便是“人地比”，即单位面积土地所承载的人口数量。在其他条件不变时，“人地比”愈低则土地的人口负担愈低，土地的供求愈易平衡。至于“劳地比”则包含于其中了。

人们对于不同种类的土地的需求的迫切性不同，应当注意优先解决对土地最基本需求的供求平衡问题。一般而言，解决不同种类土地需求的供求平衡问题，要依据“农业优先”的原则，优先满足农业对于土地的基本需求，然后再考虑其他需求，即其他方面的土地需求只能在“农业剩余土地”中解决。依据这一基本精神，下面具体列出各项需求：（1）全国人口对基本农产品的需求（主要是对粮食的需求），这一需求在温饱、小康和富裕阶段是不相同的。（2）城市居民对起码的生活空间的需求，其中包括人均居住、道路、绿化面积等等（农村居住相对分散，对于生活空间的需求，通常并不是一个问题）。（3）全国工业、商业、交通运输业等行业对于土地的需求。（4）农业劳动者对于生产用地的需求——这是他们对于谋生手段的最基本的需求。只要农业劳动者还没有转为非农业劳动者，就应当力求使每个农业劳动者拥有足够面积的土地。当然，由于过去生育失控而造成农业劳动力过剩，形成“人浮于地”的现象，只能假以时日求得解决。（5）全部人口对于良性生态环境的需求。（6）全部人口对于休闲用地的需求。不过，这是一种伸缩性很大的需求，尽管客观存在，却无须多虑。

无论何时、何地，都存在着土地供求平衡的客观局面，只是其质量却往往大相径庭，有高中低之分。就远景而言，严控人口数量，充分而合理地利用土地，力求土地供求的高质量平衡，是我们要达到的目标。

除了人口和土地数量以外，影响土地供求平衡的因素还包括：（1）土地的质量。影响土地供求平衡的土地质量，一般而言仅指农业用地。如前所述，不同质量的土地可折合为不同数量的“标准亩”，从而，农用土地的供求平衡实际上是“标准亩”土地的供求平衡。（2）土地利用集约度。不论农地、市地，提高土地利用集约度，都意味着扩大土地面积。当然土地利用的集约度只能是适度的。（3）科技因素。科技进步，不仅可提高土地利用的效率（提高农作物单产，提高建筑用地容积率），而且可扩大土地利用的范围（可使不毛之地变为绿洲等等）。（4）外部因素。如进口农产品，意味着以外国的土地弥补本国土地的不足。此外，在国外租用土地从事农业生产以弥补国内土地的不足，也并非是不可设想的。

下面是国土资源部于2006年4月14日发布的《2005年中国国土资源公报》中披露的2005年中国主要地类面积：全国耕地12 208﹒27万公顷（18﹒31亿亩）；园地1 154﹒90万公顷（1﹒73亿亩）；林地23 574﹒11万公顷（35﹒36亿亩）；牧草地26 214﹒38万公顷（39﹒32亿亩）；其他农用地2 553﹒09万公顷（3﹒83亿亩）；居民点及独立工矿用地2 601﹒51万公顷（3﹒90亿亩）；交通运输用地230﹒85万公顷（0﹒35亿亩）；水利设施用地359﹒87万公顷（0﹒54亿亩）；其余为未利用地。这就是中国土地资源利用的基本现状。

（二）土地资源的可持续利用

土地资源的可持续利用首先是属于经济、社会的可持续发展范畴的。“可持续发展”（sustainable development），作为一种全新的经济、社会发展战略和理论，其思想萌芽于20世纪60年代。当时，经济发展中的生态问题和资源支撑问题已经开始引起人们的关注。1972年，罗马俱乐部发表了关于人类所面临的困境问题的研究报告——《增长的极限》（The Lim‐its to Growth），提出了著名的“零增长模式”（即人口和经济增长均维持原规模以避免困境的模式）。其维持现状的保守、悲观的论点引起人们的反对，也发人深省。同年，联合国召开了“人类环境会议”，通过了划时代的文件——《人类环境宣言》，提出了“只有一个地球”的口号，揭开了人类保护环境、拯救地球的序幕。1989年，联合国环境规划署第15届理事会通过的文件对“可持续发展”作出了经典性的界定：“可持续发展系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。”实行可持续发展战略，必然意味着合理地、持续地利用一切自然资源，保持良好的环境以及保持生态平衡。

土地资源的可持续利用（sustained utilization of land re‐source），是经济、社会可持续发展的题中应有之义，甚至可以说，土地资源的可持续利用是整个经济、社会可持续发展的基础。这是由于，土地是人类社会生产、生活不可或缺的空间和物质财富的源泉。就中国而言，人口众多，土地资源有限，人均土地资源十分稀缺，更使得土地资源成为经济、社会可持续发展的基础性要素。

那么，究竟什么是土地资源的可持续利用呢？根据可持续发展的基本原理，不妨认为，一个国家的全部土地资源，既要满足全国人民当前的需求，又要满足今后世世代代日益提高的需求；既要满足人们对于食品的需求，又要满足整个经济、社会持续发展的需求——这便是土地资源的可持续利用。从土地资源供求的角度来看，土地资源的可持续利用即土地供求的高质量平衡，是一个具有长远意义、全局意义的战略问题。从而，在“供”与“求”的两个方面，都必须具有长远观点和全局观点，尤其是长远观点更为重要。

如何从长远观点来看待土地资源的供给问题？尽管土地的经济供给是有弹性的，但是从长远来看，它最终要受到无弹性的自然供给的硬性约束，从而归根到底是无弹性的。显然，我们只能在土地自然供给的极限之内做文章。为此，需要从不同的方面对这一问题进行综合观察并挖掘土地资源可持续利用的潜力。现分叙如下：

1．对于已开发利用的土地和未开发利用的土地的可持续利用潜力的考察。

（1）对于已开发利用土地的考察。其中包括：1）土地数量的保持——尽量防止滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地面裂缝、海水入侵等地质灾害所造成的土地面积减少或功能降低。2）土地质量的保持与提高——对于利用土地养育功能的农地，要通过采取物理、化学、生物措施保持与提高其肥力。3）土地良性生态环境的维持和改善——这是一个与土地质量有密切关系的问题，城乡皆然。要避免因三废污染、水土流失等而降低其肥力；要注意保护地下水环境，注意保护水位和水质，避免水污染。⁽⁵⁾4）土地利用集约度的提高——这也是城乡概莫能外的普遍性问题。

（2）对于尚未利用土地的考察。除了同样存在上述问题之外，其自身的独特问题是如何逐步加以开发、利用以弥补前者的不足。对于因地处偏僻而无法利用的土地，可通过改善交通条件来加以利用，例如，在沙漠地带发展独具特色的沙漠旅游业等等。对于因降水不足而难以利用的土地则可通过南水北调、强化就地保水和蓄水、种植特别耐旱植物之类的举措进行开发。因科技跟不上而尚未利用的土地，例如在不毛之地，可采用现代化的抗旱保苗举措来发展林草业。

2．对于已开发利用的不同用途土地的可持续利用潜力的考察。

（1）对于现有耕地的考察。它也包括数量、质量的保持与提高，生态环境的保持与改善等问题。耕地的数量是基础，耕地的质量是保障；既要保持一定的数量，又要在此基础上保持并力求提高质量。

1）耕地面积的保持——耕地被农业内部的林、牧、副、渔业及非农建设占用，在相当长的历史时期内是不可避免的，在耕地减少中往往占很大的比重，这是国民经济现代化的需要，是社会进步的需要。为了满足人们对于农产品的需求，在相当长的历史时期内——在人口对耕地的压力未减轻之前，在现代科技未能从根本上提高农业有机体的生产力之前，在人工合成营养素和食品未能根本取代天然食品之前——在不同程度上补充被占耕地是必要的。

2）耕地质量的提高——在中国的耕地中，大约40%为高产地，其余的60%为中低产地。提高中低产地的质量，还是大有潜力的。提高中低产地的质量，便意味着“标准耕地”面积的增加。

3）耕地利用集约度的提高——包括合理提高种植密度、复种指数、投资水平，适当实行土地的立体利用、间作、套种等。这也意味着增加“标准耕地”的面积。

（2）对于现有城镇用地的考察。除了不存在土地质量的保持与提高问题外，依然存在着土地数量的保持（如避免塌陷、水毁等等）、土地生态环境的保持与改善、土地利用集约度的提高等问题。

1）提高城镇土地利用集约度——主要表现是适度向空中与地下发展，提高容积率，做到市地由“基本平面利用”过渡到“基本立体利用”，把一平方米土地当做几平方米土地来用。

2）合理降低人均占有市地面积——目前存在的问题是：城市与村镇人均占地普遍过高，尤其是村镇、小城市更为明显；有关部门曾经明确规定了各级城市与村镇的人均占地控制指标，但是并未得到认真落实。因此，适当降低并严格控制城镇人均占地面积，至关重要。它意味着以较少的市地容纳较多的人口，促进市地的可持续利用。

三、土地资源的人口承载力

（一）关于“地人平衡”的理论

土地资源的人口承载力问题，是土地资源供求平衡中的核心问题，既具有现实意义，又具有长远意义。考察土地的人口承载力问题，意味着从“虚”到“实”地解决“地人平衡”矛盾的问题。尽管人们对于土地的需求是多种多样的，但最终要落实在土地资源的供给总量与总人口对于土地需求的平衡上。土地的可持续利用，最终也体现在这一点上。

对于“地人平衡”问题，可从两方面进行考察：一是从土地方面来考察其人口承载力，二是从人口方面来考察其对土地的需求量。二者的角度虽然不同，却是殊途同归的。

首先，从土地方面来考察其人口承载力。从长远来看，土地面积最终是一个定数，而全国人口则是可增可减的。那么，二者的平衡，归根结底是“以地定人”。它包括两方面的含义：其一，人口数量要与土地数量相适应——由土地状况决定人口数量；其二，合理安排土地的经济供给，满足人口对土地的多种多样的具体需求——由土地状况决定人口需求满足状况。换言之，从土地方面来考察其人口承载力，进行“以地定人”，这是实现“地人平衡”的基本思路之一。具体而言，由于人口对土地提供的食品等生活资料的需求量，可区别为低（温饱）、中（小康）、高（富裕）的不同标准，因而土地的人口承载力也有高、中、低的差别。如果一个国家的现有土地，无论如何也无法满足现有人口对于生活资料的最低限度的需求，即处于“地人不平衡”状态，那么就只能是：求助于进口农产品；进行人口和劳动力的输出；大力提高土地产出量；进一步大力控制人口。只有通过这些战略性调整举措，才能够在今后实现“地人平衡”。

其次，从人口方面来考察其对于土地的需求量。这实际上是考察如何“以人定地”以实现“地人平衡”的问题，这是关于这一问题的另一基本思路。那么，在何种条件下需要采取这一思路，其基本内容如何呢？其条件主要是：（1）现有土地基本可满足现有人口对农产品的低标准或中标准的需求；（2）随着人口的逐步增加，农业用地与非农业用地的矛盾日益尖锐。“以人定地”的主要内容是：（1）在严控人口数量的条件下，优先安排好农业用地的面积，以便使人口对于农产品的需求继续得到满足并有所改善；（2）非农用地的扩展，以不妨碍上述对于农产品的需求为前提；（3）在越过人口高峰之后，再进一步扩展非农用地。简言之，所谓“以人定地”的实质在于，在土地与人口的矛盾处于“相持阶段”之际，更要认真落实“农业优先”的原则，确保对农地之需。现阶段中国的情况即基本如此。

具体地说，土地资源的人口承载力是指，在一定时期内，以当时的技术、经济能力为支撑，以相应的生活水平为标准，一个国家或地区的土地资源能够供养的人口总量。对于土地资源人口承载力的计算，其着眼点是人口总量达到高峰时的“地人平衡”；其主要目的是控制人口总量并使耕地保有量与之相适应。

落实土地资源的人口承载力，有两条思路。思路之一是确定土地资源提供的“大农业”即农、林、牧、副、渔各业产品的人口承载力。其理由是，农、林、牧、副、渔各业都提供人的生存、发展所不可或缺的生物性产品。按照这一思路，落实土地资源的人口承载力的大体步骤是：

（1）以全国现有人口总量为基数，以现行的计划生育政策为依据，通过计算人口的出生率、净增率等，预测全国人口高峰值及其到达年度、持续年限等。

（2）根据人口高峰值及该时期的经济、社会状况，概算人均农、林、牧、副、渔产品的年消耗量及其由国内解决的比重，并据此求出每年全国应提供的各种产品总量。

（3）在上述产品总量中扣除由海洋、江河、湖泊、草原提供的渔牧产品总量之后，求出农、林、牧、副、渔各业所需土地总面积。(www.xing528.com)

思路之二是确定土地资源所提供的粮食的人口承载力。其理由是，尽管林、牧、副、渔业产品也关系到土地的人口承载力，但是，人的生存和发展，毕竟主要依靠粮食，而且人均占有粮食水平的高低会在很大程度上决定林、牧、副、渔业的产量，因而单纯考察粮食问题即可。落实这一思路的大体步骤与前一思路相仿，毋庸赘述。其结果是求出保障人口需要的粮食作物的耕地总面积（含饲料粮面积）。

据全国粮食需要量求出粮食作物所需耕地总面积，也是一项相当复杂的系统工程。它涉及各类土地的构成、粮食作物种类与构成、作物倒茬制度、复种指数、农业技术措施、各种作物单产等因素和参数。正是这些因素和参数综合决定了粮食作物的耕地面积、平均单产及总产。

（二）中国的“地人平衡”问题

中国目前的形势是，人口基数大，人口惯性增长势头强劲。在坚持现行的计划生育政策的条件下，预计到2030年全国人口将达到16亿的人口高峰，然后逐渐回落。那么，从现在起直到2030年，中国就不得不为人口由13亿逐步增加到16亿而供应相应的土地及其产品，即在人口不断增加的条件下，被动地实现“地人平衡”这一艰巨任务。相比之下，加拿大、澳大利亚、俄罗斯、美国这些“人地比”相当低而且有进一步降低趋势的国家，就可从容不迫地循“以地定人”之路而进，以其充裕的土地更好地满足人口的需求。

下面举出关于中国人口高峰时期的粮食与耕地面积的有关数例，以供说明“地人平衡”问题。

数例之一：陈百明主编：《中国土地资源生产能力及人口承载量研究》⁽⁶⁾提供的研究成果如下：在粮食作物、经济作物和其他作物协调发展的情况下，以粮食作物播种面积21﹒21亿亩、占总播种面积的73﹒1%计算，经过科学测算，全国总计粮食作物平均播种面积产量为442﹒5公斤／亩，粮食理想生产量为93 870万吨。经过土地质量订正后并除去油用豆，全国纯粮最大可能生产量为83 000万吨。若分别按人均占有粮食600公斤、550公斤、500公斤计算，则在实现粮食最大可能生产量后，中国土地资源的人口承载量分别为13﹒8亿、15﹒1亿和16﹒6亿。

若2030年的粮食作物复种指数按150%计（1985年为145%），则21﹒21亿亩播种面积相当于14﹒14亿亩粮食耕地；若粮食耕地面积占全部耕地的73%，则全部耕地面积应为19﹒37亿亩。而据国土资源部2001年国土资源公报，当年全国耕地保有量仅为19﹒14亿亩，那么，在今后29年内就不得不努力开辟耕地来源了。

数例之二：苗复春、唐忠：《国以“食”为天》⁽⁷⁾提供的研究成果如下：一般认为，到2030年中国人口将接近或达到16亿左右，此后可能实现人口的零增长或负增长。预计到2030年中国粮食播种面积可维持10 800亿公顷（1995年为10 987亿公顷），粮食总产量将达到7 300亿公斤，人均占有450公斤。同样按复种指数为150%，粮食耕地面积占全部耕地面积的73%计算，则需耕地总面积为14﹒79亿亩。按此标准与2001年全国耕地保有量相比较，则“剩余耕地”可达到4﹒35亿亩。

向读者提供中国“地人平衡”的具体、准确的数据，并不是本文的任务。以上所举，只不过是说明关于“地人平衡”问题的研究，既要在基本理论上给出方向，又要在具体数据上求出比较准确的答案。对这一问题的进一步思考，又涉及我国自行提供的人均粮食数量及从国际市场上购进的数量的关系，以及国际农产品市场的潜力等错综复杂的问题，并非三言两语可说清。⁽⁸⁾

2006年4月14日新华社报道：到2005年10月31日止，全国耕地保有量为18﹒31亿亩，全年净减少542﹒4万亩；人均保有耕地1﹒4亩，仅相当于全世界平均水平的40%。这表明，全国耕地保有量日趋减少是难以避免的，必须认真对待。

在保障“地人平衡”的耕地面积确定之后所剩余的土地面积，就是“剩余土地”，即可用于林、牧、副、渔业及非农业部门的土地。在“剩余土地”的范围之内，也存在一个供求平衡的问题。前者可称为土地供求的“一级平衡”，而后者则可称为土地供求的“二级平衡”，二者都是不可或缺的。

四、现阶段中国土地资源管理的基本政策与耕地占补平衡制度

（一）现阶段中国土地资源管理的基本政策

中国虽然地大物博，但因人口众多，土地资源供求矛盾极其突出，可持续利用的任务十分艰巨。面对这一严峻的客观情况，如何提出一个全面而系统的、有针对性的政策以指导实际，便具有极其关键性的意义。1998年全国人大常委会修订的《中华人民共和国土地管理法》，对于这一问题给出了全面、深刻的回答。下面根据笔者对于该法主要相关条文及其他相关文献的理解，对于现阶段中国土地资源管理的基本政策略加阐述。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是中国的基本国策。这一基本国策就是现阶段保障中国土地资源供求平衡与可持续利用的基本政策，亦即现阶段中国土地资源管理的基本政策。为了落实这一基本政策设计了三大基本制度，即土地用途管制制度、占用耕地补偿制度和基本农田保护制度。其中的土地用途管制制度是指，将全国土地按其基本用途划分为农用地、建设用地和未利用地三大类；对于农用地严格加以保护，严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量；对于建设用地供应，区别利弊、轻重、缓急，分别予以保证、限制、禁止。其中的占用耕地补偿制度是指，根据严格控制耕地转为非耕地的精神，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。其中的基本农田保护制度是指，将全部耕地中的80%以上的部分（含粮、棉、油、蔬菜生产基地，农业教学、科研实验田，具有良好的水利与水土保持设施的耕地，等等）划入基本农田保护区，不经国务院批准不得征用作为建设用地。

落实三大基本制度的基本手段是土地利用总体规划，这是各级人民政府都必须编制的。通过各级土地利用总体规划，可把严格控制建设用地总量、严格限制农地转用等方面的政策化为可操作的举措，可把关于土地用途管制、耕地占补平衡、基本农田保护等方面的要求，在时间、空间、数量、质量等方面加以落实。在土地利用总体规划中，最主要的限制性指标是建设用地总量——地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划中的控制量；最主要的保障性指标是耕地保有总量——不得低于相应的控制量。

为了使土地利用总体规划得以落实，还需要相关的规划与之相配合和衔接，其中最主要的是城市总体规划、村庄和集镇规划，否则土地利用总体规划很可能被架空或冲淡。关键是，城市、村庄、集镇规划中的建设用地规模，不得突破土地利用总体规划为之确定的控制量。

土地利用总体规划属于长期计划（5～10年），其指标的落实还必须依靠逐年编制和执行的土地利用年度计划。在编制土地利用年度计划时，除了以土地利用总体规划为依据以外，还要符合国民经济和社会发展计划、国家产业政策以及建设用地和土地利用的实际情况。

由以上所述可知，现阶段中国土地资源管理的基本政策的结构大体如下：基本国策——三大基本制度——落实基本制度的基本手段（土地利用总体规划）——主要控制指标（建设用地总量、耕地保有总量）——土地利用总体规划的逐年落实（土地利用年度计划）。这样，便形成了一个抽象与具体、一般与个别、长期与短期相结合的、完整而系统的中国土地资源管理的政策体系。这一体系是经过十多年的艰辛探索，汲取了正反两方面的经验和教训，进行了千锤百炼之后而形成的具有中国特色的行为规范之一，来之不易，弥足珍贵！

（二）现阶段中国耕地占补平衡制度⁽⁹⁾

如上所述，占用耕地补偿制度是落实土地资源管理基本政策的三大基本制度之一，而这一制度的核心内容即耕地占补平衡；换言之，占用耕地补偿制度具体表现为耕地占补平衡制度。

中国政府推行耕地占补平衡制度，完全是从中国的实际情况出发的，应当得到人们的充分重视。这一制度的基本含义包括两个方面，一方面是中国耕地资源不足，占用耕地必须精打细算、力求节约；另一方面是，一旦占用之后，就应当按质、按量补足，做到占补平衡。从总体上来看，只有做到了占补平衡，到2030年中国人口达到最高峰之时，耕地总量方可保障16亿人对于农产品的基本需要，从而，推行耕地占补平衡制度是具有重大战略意义的。

耕地占补平衡制度的基本内容和基本要求如下：

1．要强化占补结合思想，力争占补挂钩。一方面，要严格执行土地用途管制制度，依据土地利用规划和计划，严格控制新增建设用地，尽可能不占或少占耕地；另一方面，特别要进行反向思考，即在占用耕地之前，首先要考虑到其补充的来源，以便做到以补定占。为此，要推行耕地储备制度，建立耕地储备库，力争做到先补后占；暂时无力建立耕地储备库之地，则应从土地开发整理复垦项目库中选取可落实的项目与新增建设项目挂钩。

2．要注意农村建设、小城镇建设用地的节约，改善全国耕地占补平衡的资源条件。主要包括：鼓励和引导农民居住向中心村、小城镇集中，农村工业向工业园区集中，并将其原占土地复垦为耕地；可按各地自筹资金进行农用土地整理而净增的耕地面积的一定百分比计算，增加其建设用地指标以资鼓励；对国家和省级试点的小城镇，可单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标，并要求小城镇拆旧建新之后所复垦的耕地面积大于其占用的耕地面积。

3．改善耕地占补平衡的管理工作，保障优质高效运转。其中主要包括：采取有力措施，保障新补耕地质量（如采用“客土法”将原耕地表土用于改良新增耕地等等）；严格监管耕地的异地补充，不使落空；强化补充耕地费用的征集、保管和使用，做到专款专用、避免流失、精打细算、提高实效。

2001年，我国的耕地面积为19﹒143亿亩，到2004年已降低到18﹒37亿亩，净减7 730万亩，从而表明“占补平衡”制度的执行状况不够理想。于是，国土资源部于2006年6月16日发布了《耕地占补平衡考核办法》，要求自同年8月1日起施行。

本办法所称耕地占补平衡考核，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。占补平衡考核，以建设用地项目为单位进行，主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。补充的耕地数量不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量。实施补充耕地的土地开发整理项目，应当与被占用的耕地等级相同或者高于被占用耕地的等级；确实难以保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并按照等级折算方法增加补充耕地面积。此外，还规定了层层考核、落实的举措，并要求对于徇私舞弊、弄虚作假者予以惩罚。

2005年3月21日，商务部、国土资源部、建设部联合颁发了《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》，指出经过二十多年的艰苦创业，国家级经济技术开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，同时，也存在着总体发展不平衡、片面追求园区规模和引资数量等问题。为促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平，系统地提出了如下整改意见：坚持“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”的发展方针；国家级经济技术开发区的发展要纳入土地利用总体规划和城市总体规划并实行统一管理；建设用地必须以现代制造业、高新技术产业和承接服务外包业为主，不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发；坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，集约、高效开发利用土地；要加强对国家级经济技术开发区经济增长、土地利用等方面的考核，建立土地利用和规划实施的考核制度；严格执行土地利用年度计划，按照法律规定的程序审批和供应土地；涉及农用地转用和土地征收，依法需报国务院批准的，国家级经济技术开发区可按城市分批次用地形式单独组织报批，经所在地县级以上地方人民政府逐级审核同意后，报国务院审批；在土地利用总体规划范围内，不改变土地使用用途且符合国家产业政策的建设项目用地，有关部门应依法、及时办理相关手续。

【参考文献】

1．［美］R﹒巴洛维．土地资源经济学．北京：北京农业大学出版社，1989

2．［美］R﹒R﹒雷纳．土地经济学．台北：“中国地政研究所”，台湾土地银行研究处印行，1961

3．［加］M﹒哥德伯戈等．城市土地经济学．北京：中国人民大学出版社，1990

4．张德粹．土地经济学．台北：正中书局印行，1963

5．林英彦．土地经济学通论．台北：文笙书局，1999

6．刘书楷主编．土地经济学．北京：中国矿业大学出版社，1993

7．［韩］朱奉圭．土地经济学．北京：法律出版社，1991

8．陈百明主编．中国土地资源生产能力及人口承载量研究．北京：中国人民大学出版社，1992

9．朱国宏．人地关系论．上海：复旦大学出版社，1996

10．苗复春，唐忠．国以“食”为天．桂林：广西师范大学出版社，1998

11．杨云彦主编．人口、资源与环境经济学．北京：中国经济出版社，1999

12．刘运梓．比较农业经济概论．北京：中国农业出版社，2006

13．周诚主编．土地经济学．北京：农业出版社，1989

14．周诚．略论土地的可持续利用．中国土地，1996（3）

15．周诚．土地经济学原理．北京：商务印书馆，2003

【注释】

(1)参见［美］R﹒巴洛维：《土地资源经济学》，16页，北京，北京农业大学出版社，1989。

(2)参见丰雷：《我国成片土地开发经济效率研究》（中国人民大学博士学位论文），2000年3月。

(3)参见李红：《我国开发区布局及土地利用现状分析与研究》，载《中国土地科学》，1998（3）。

(4)本部分的主要依据是中华人民共和国国土资源部的两个文件：《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（2000-12-27）、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（2001-11-28），但在写作时有所取舍、有所发挥。

(5)参见《中华人民共和国地质灾害防治管理办法》，载《中国地质环境公报》（2006）。

(6)参见陈百明主编：《中国土地资源生产能力及人口承载量研究》，76～78页，北京，中国人民大学出版社，1992。

(7)参见苗复春、唐忠：《国以“食”为天》，第二章，桂林，广西师范大学出版社，1998。

(8)推荐读者参阅刘运梓教授新著《比较农业经济概论》的第一篇（以第3章为重点）（见下文“参考文献”）。

(9)本文是在作者《土地经济学原理》一书（北京，商务印书馆，2003）第四章的基础上修订而成的。