农民收入问题与解决措施

农民收入面面观⁽¹⁾

当前，关于农民增收问题，无论是在理论上、政策上还是在实践上，都还存在着一些值得深入探讨和认识的问题。这些问题可从多个角度进行归纳，主要包括：如何看待农民增收的“农外”方面和“农内”方面，以及在解决农民增收问题时，如何正确处理当前与长远的关系？如何通过在农村内部发展二三产业和城镇化转移农村剩余劳动力和农村人口以便增加留农劳动力和人口的收入？如何减轻农民以税费为主的各种经济负担？本文将对于这些问题的主要方面，分别加以简要探索。

一、关于解决农民增收问题的“农内”与“农外”方面

这一问题要从“农业的根本出路在农外”的提法谈起。⁽²⁾这种“农外论”认为，解决中国的三农问题的功夫不在农内而在农外。如果我们仍然重复过去“打补丁”的做法，已经没有任何意义。城乡二元结构这个基本体制矛盾若没有突破，任何调节微观机制的政策都很难发挥作用。持“农外论”的学者认为，创造农村发展的外部环境，首先，要加快城镇化，尽可能吸纳农村剩余人口；其次，在战略上以新的资源开发带动农村剩余人口的转移——例如在西部开发中，动员大量农村过剩劳动力从事水利建设，实行人海战术，以工代赈，以工授地，安置东部剩余农民；还要在金融、保险、流通、批发等非农领域中发展农民专业合作组织，让农民有利可图。

如何认识这一问题呢？应当指出，以上所列的“农外”富农之途都是无可挑剔的，甚至是应当进一步深入阐述的，而且也是需要大大加以扩展的。但是，认为目前在“农内”进行增收活动“已经没有任何意义”，却是难以令人信服的。实际上，现阶段在我国广大农村开展增收活动，还是大有可为的。下面仅举出几个存在不同程度争议的“农内”增收项目的例子，并略加分析。

1．关于农业结构调整问题。目前我国农业的结构不合理，其主要表现是：农业区域结构雷同的情况相当突出，难以发挥比较优势；高质量的农产品比重较小，不能适应市场需要；农产品的加工程度低，影响销路的扩大。因此，进行农业结构调整，便是农民增收的基本功。但是，有一种观点认为，目前我国的农业结构调整陷入了“低水平重复建设陷阱”，即在农业结构调整中不可避免地会产生“趋同效应”，从而产生了新的农产品销售难的问题，并使得农民很难依靠此种举措来增收。应当承认，这种“趋同效应”的确是客观存在的，从一定意义上来说也是不可避免的。不过也应当看到，农业产业结构调整是一个不断发展、不断提高的过程，在这一过程中不断进行新陈代谢是很正常的。我们不应当由此得出“农业结构调整无用”的悲观结论。

2．关于“农业产业化”问题（其实质为“农工商产业一体化”问题）。在发达国家，农业中的产前、产中、产后等三类相互联系、相互衔接的产业群体以农业为核心的“一体化”，早已是行之有年而且成效卓著的，我国仿效而行，其预期是显效的。自20世纪90年代初期在我国东部一些地区开始实践并被命名为“农业产业化”以来，也确实收到了明显的效果。现在，人们对此有所质疑的是：在这种“产业化”中起关键作用的“龙头企业”，究竟如何才能够深入到内地广大农村中去？它们是外生的还是内生的？如果不能切实解决这一问题，那么在我国的广大农村中，“产业化”问题便是一句空话。这一问题也的确是客观存在的。这一问题当然只能是逐步解决，而且要靠国家的大力引导和扶持。不过，这一符合农业发展客观规律的、利国利农的事，只要放手发挥市场经济的作用，而不是乱加干预，肯定会取得显著的成果却是不必怀疑的。换言之，在利益的驱动下，“龙头企业”深入到内地是不成问题的，需要的只是引导和支持。

3．关于农地使用权流转和规模经营问题。对于这一问题，人们已多有所论，而且在认识上一直存在着相当大的分歧，值得加以分析。对于这一举措基本持否定态度的观点是：在目前中国农村劳动力大量过剩的情况下，通过农地使用权流转和规模经营来提高农民收入，既不具有代表性，也不具备可操作性，只能是在农村剩余劳动力已经大量转移到二三产业的一些发达地区才能实现；规模经营也只能是农业剩余劳动力转移出去之后农民自发选择的结果，政府不能越俎代庖。然而，问题的关键在于我们对此要持渐进观点和长远观点。所谓“渐进观点”是指，农村剩余劳动力的离农和留农劳动力平均耕地面积的增加，都是渐进的。所谓“长远观点”是指，通过逐步积累，从较长的时间段来看，农村的规模经营的效果是会日益显著的。我们不能因为它目前的效果并不显著，就从根本上对其予以否定。而且，只要劳动力平均耕地面积有所扩大，就意味着相对的“规模经营”的形成，至于其具体的形式，则是另一回事。⁽³⁾

4．关于土地产权制度改革与农村社区集体经济组织建设问题。挖掘农村内部潜力，促进农民增收，还有一个重要方面，就是农村内部的制度性改革与建设问题，主要是土地产权制度改革与农村社区集体经济组织健全问题。先就农村土地产权制度改革而言。目前，农村中一般实行的是按人平均分配承包地、“增人不增地，减人不减地”的制度，从而使得土地与人口凝固结合，大大不利于土地使用权的合理流动和集中，而且其负面作用正在逐步显现。而目前在一些地方开始实行的土地股份制，便是针对上述弊端而进行的土地产权制度改革的形式之一。有的地方明确提出的“让农民变股民”，则是对于这一土地产权制度变革的简明概括。与此相类似的是农村社区集体经济组织的健全问题。这是针对目前我国农村社区集体经济组织不规范、不健全、不稳定的状况而言的。有的人提出要建立真正的农户合作社；有的人则提出要依托民选的村委会建立稳定而健全的农村集体经济组织。其目的都在于，与土地集体所有制相适应，健全社区农户之间的协作组织，以发挥产、供、销方面的协作优势，以利于农民的减负增收。此外，还有人提出要在中国农村实现“农业企业化”，认为这是中国农村改革的第二次飞跃。有一种观点，担心实行土地产权制度改革会使土地集中于少数人之手，“不利于体现社会公平”。其实，土地产权制度改革所要改变的是土地使用上的无效率的平均主义，要实现的是有效率的公平——通过土地使用权的合理流动和集中实现农业的高效率；通过土地股权的合理付酬而体现分配上的公平。持此观点者还担心实行土地产权制度改革后“不利于农村管理”。那么，搞好农村社区集体经济组织建设，就正是解除这方面顾虑的有效举措之一。⁽⁴⁾

从以上所列的很不完全的方面来看，现阶段挖掘农村和农业内部的潜力以使农民增收，还是大有可为的。仅就其中某一项而言，可能会显得单薄无力，但是综合起来看其效果却不可忽视。何况，我们不可能由于目前可行的增收单项举措实效不大就完全放弃而一味坐等将来吧？

二、关于农村劳动力与农村人口非农化问题

众所公认，农民收入提高缓慢的根本原因是农村劳动力过剩和农村人口过剩，而其主要标志是农村劳动力过剩。据估算，目前我国农村劳动力过剩约1﹒5亿，相应的农村人口过剩2﹒5亿～3亿，形成“两个人的饭三个人吃”的局面。因而，提高农民收入的根本性举措在于农村劳动力和农村人口非农化。在农村劳动力与农村人口非农化中，前者是主导方面，后者是从属方面，只有农村劳动力非农化才能够带动农村人口非农化。那么，就应当千方百计地促进农村劳动力的非农化。农村劳动力非农化的途径，不外是农村内部非农化和农村外部非农化两大方面。农业劳动力的农村内部非农化，是指农业劳动力进入为农用生产和农民生活服务的农村二三产业，其中包括个体企业、私营企业、乡镇企业等，通常是“离土不离乡”。农村劳动力的农村外部非农化，则是指农业劳动力进入大中小城镇的二三产业，形成“离土也离乡”。对于“离土不离乡”这一途径，长期以来一直是提倡的，认为这样可做到农业与非农业兼顾。但是现在一些人认为它不利于农村人口的非农化而对其予以否定。与此同时，目前一些人认为我国的城镇化严重滞后于国民经济的发展，是造成农村劳动力过剩和农村人口过剩的根本原因，从而应当大力推进城镇化，甚至应当努力发展大城市，以便更有效、更迅速地吸收农村劳动力和农村人口。

如何看待农村劳动力和农村人口非农化的不同途径呢？

首先，对于“离土不离乡”的途径，不必予以排斥。就农村人口非农化而言，“离土不离乡”的途径自然大大逊色于“离土也离乡”的途径，但是，农村中为农业生产和农民生活服务的二三产业的发展，肯定是符合客观需要的，而且一般而言，其中的劳动力只能是“离土不离乡”的。因此，对于这种途径的发展，也应当予以肯定。劳动社会保障部自1997年起在河北行唐、甘肃定西、江西宜春等地进行试点，通过支持建立健全乡镇劳动服务站、创办农村小企业等途径，吸纳农村剩余劳动力“就地就近转移”，取得显著成效，直接帮助约3万人实现了充分就业，并计划在全国全面推广，在未来5年内解决4 000万人的就业问题。⁽⁵⁾对于这一做法应当予以肯定和重视。

其次，对于发展小城镇，确实应当予以提倡和支持。目前，大力发展小城镇的呼声甚高，应当如何评价呢？小城镇确实有其局限性，主要是规模小，效益相对低，占地相对多，吸纳农村人口和农村劳动力相对少。然而，现阶段发展小城镇的最现实的途径是把“遍地开花”的乡镇企业集中起来形成小城镇。这样不仅可取得规模经济，而且大大有利于农村劳动力和农村人口的非农化。更为重要的是，通过这种形式发展小城镇，基本上是依靠乡镇企业和农民自行投资，不可能不量力而行。政府只要予以适当的支持，即可收到事半功倍之效。这一点已经为我国东部发达地区的实践所证明。

再次，对于发展大中城市，不宜片面加以强调。据建设部资料，1997年底全国居民平均占地，特大城市75平方米，小城市143平方米，建制镇154平方米，农村居民点170平方米。此外，大城市还具有吸收二三产业劳动力比重大等优势。据此，在推进城市化以推动农村居民非农化过程中，加快发展大城市的呼声也就相当高。笔者认为，发展大城市固然具有其高效益的方面，但是也具有投资规模大之类的局限方面，从而也不必过于强调。

最后，我国的城市化只能是量力而为。目前，有一种观点认为，我国的城镇化严重滞后于国民经济的发展。其根据是，以1997年我国城镇化水平和当年人均GDP与我国相当的其他国家相比较，明显滞后约11个百分点；当年我国第三产业从业人员占全社会从业人员的比重，也相应地低11个百分点，大约损失了将近8 000万个就业岗位。笔者认为，这种对比所得出的结论恐怕是值得推敲的。在国民经济的运行中，在一定时期内全社会可用于基本建设的资本金是一个定量；如果未发生普遍的天灾人祸，则这些资本金的使用非此即彼——即使未直接用在城镇化方面，也会用在其他方面而增加就业机会。据估算，在“十五”期间，如果每年城镇化率提高1个百分点，即每年新增1 400万城市人口，所需基建投资大约3 000亿元，接近全社会固定资产投资的10%，是一笔相当庞大的投资。所以，加快城镇化的步伐，要以经济实力为基础，只能是量力而为。⁽⁶⁾

三、关于减轻以税费为代表的农民经济负担问题

减轻农民税费之类负担，对于农民增收而言，较之农内增收、农业劳动力与农村人口转移，更具有现实性而且更为重要。这一问题的实质是农民的税费等负担过重，它是涉及在经济收益分配上大幅度调整城乡关系、国家与农民关系的一个重大问题，值得予以充分重视。(www.xing528.com)

开门见山地说，农民税费等经济负担过重，是与城市居民相比较而言的。因而，解决这一问题的关键在于把农民承受的大大超过市民的沉重的税费等负担切实加以减轻，使农民与市民居于平等的地位，这也是这一问题的实质所在。与市民相比较，农民的过重的税费等经济负担的表现如何？下面分别加以叙述。

第一，农民的“暗税”负担沉重。农民出售农产品、购买工业品，长期以来而且至今仍然承受着沉重的价格“剪刀差”的负担，俗称为“暗税”。据测算，1979—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差的形式从农民手中提取了大约15 000亿元的“暗税”，年均约938亿元，同期农业税总额1 755亿元，年均109﹒7亿元，前者相当于后者的8﹒5倍。农民的“暗税”负担之重，令人吃惊。

第二，农民的农业税负担偏重。缴纳农业税是农民对于国家应尽的义务，是“明税”、“正税”。但是，若与个体工商业户所纳的所得税相比较，仍然偏重。目前，个体工商业户年所得不超过5 000元者，适用税率为5%，而农民人均年纯收入也远低于5 000元，所以可用5%的税率作为农民负担轻重的参照。1994年的一项分析表明，按农民每日劳动报酬10元计算，⁽⁷⁾农产品税收占利润的百分比为：6种粮食平均——6﹒62%，其中，稻谷——5﹒35%，玉米——5﹒56%，大豆——9﹒31%，小麦——18﹒42%，都高于5%。

第三，农民的“三提五统”（指村级的三项提留费和乡级的五项统筹费）负担欠妥。其中村级的“三提留”本来应当是农村集体经济向农民提取的公积金、公益金、管理费。作为农村集体经济的成员，从集体经济承包土地，对集体经济承担一定的经济义务，是理所当然的，从性质上来看并不属于不合理负担。而且，只要在实际用途上确实符合公积金、公益金、管理费的开支范围，也就不属于农民的不合理负担。然而，实际上却并非完全如此——按照规定，“三提留”中的50%要上缴给乡镇，转变为并扩大了“乡统筹”。其中乡级的“五统筹”是指由乡镇政府向农民征收的相当于税收的“费用”，按规定用于全乡的农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、交通等方面的开支。这些开支项目的性质无一不属于社会公共事业，由中央和地方两级财政负担是理所当然的，而且政府的财政收入也只能是来之于民而后用之于民的。但是相比而言，市民并不承担上述五项费用中的任何一项或类似的费用而仅仅让农民承担，就显然不妥了。

第四，农民承受的分外负担之一——“三乱”。在“三提五统”这种合法的、有明文规定的负担之外，农民还要承受以乱集资、乱收费、乱摊派为代表的简称为“三乱”的额外负担（实际上还包括乱罚款、乱举债等）。其项目少则十几个，多则上百。其中最为突出的是涉及农村中小学及学生的乱收费、乱集资，包括学校向学生乱收费、教育行政部门向学校和学生乱收费、地方政府及学校乱收建校费，以及有关部门向学校和学生摊派修路费、电网改造费等等。“三乱”使得农民苦不堪言，是不言自明的。中央规定，每年“三提五统”的金额不得超过上一年度农民人均纯收入的5%，但是由于“三乱”的随意性很大，这一限制往往很难生效。

第五，农民承受的分外负担之二——“两工”。除了货币形态和实物形态的税费等负担之外，农民还要承受简称为“两工”即义务工和积累工的额外劳务负担，一般每年少则十几个，多则二十几个。

由以上所述可得出的结论是十分明显的：现阶段要显著提高农民的收入，一定要切实重视减负，一定要狠抓落实。

为了落实对农民的减负，还需要从理论上对于这一问题加深认识。这里不妨借用中外税收理论中所强调的公平原则，对于农民的减负问题作简略的理论分析。对于农民负担而言，落实公平原则体现在两大方面，即公平负担和公平受益。就公平负担而言，税收理论指明：纳税比率或纳税量应与纳税人的经济能力相适应——经济能力或纳税能力相同的人应缴纳相同的税额；反之则不同。就此而言，城乡居民的税收及其他强制性经济负担，就应当与其各自的经济能力相适应——农民的平均经济能力大大低于市民，其强制性负担量就应当显著低于后者而不应当是恰恰相反。就公平受益而言，税收理论指明：纳税量与享用政府提供的公益服务的份额成正比——多纳多享、少纳少享，或者是多享多纳、少享少纳。据此，目前农民实际上所处的“多纳少享”境地，就是不可思议的，是应当切实加以改变的。

当然，减轻农民的负担涉及的方面很多，难度很大，并不是在短期内能够完全奏效的，只能逐步落实。例如，农民所承受的“暗税”的数额巨大，按说应尽早全部取消，但是这一问题涉及整个价格体系的调整，需要一个相当长的过程；又如，取消农民承受的“三乱”和“两工”负担，按理说应当比较容易，但是，它涉及乡镇机构改革、广大基层干部素质的提高等复杂问题，从而也并非易事。至于狭义的农村税费改革，相对而言却是难度较小而立竿见影的举措，宜抓紧普遍进行。税改中出现的两大难题（按承包土地面积计税是否符合公平原则；征收货币而不征收实物是否符合效率原则），在试行阶段则不妨通过多种办法并存的途径摸索经验。此外，担心减轻农民负担会影响农村社会发展的人为数不少，这种担心往往会形成一种舆论力量，从而以不同形式、在不同程度上淡化、缓解对农民负担的减轻，不容轻视。

综上所述可得出以下结论：解决农民增收问题，是涉及正式制度与非正式制度、经济基础与上层建筑、农村与城市、理论与实践等方面的重大问题，不可能一蹴而就。要多管齐下——理论探索与实践并重，农内与农外并重，大项目与小项目并重，增收与减负并重，必要与可能兼顾，当前与长远兼顾，等等。

【注释】

(1)原载《中国经济时报》，2001-05-23，被全文收入《中国社会科学文摘》，2001（4）。作为史料，除技术性修订外，完全保持原貌。

(2)参见《农业的根本出路在农外》，载《中国经济时报》，2000-11-12。

(3)关于以上三方面的不同观点，参见乔百君：《怎样让农民增收——八种思路浅析》，载《经济学消息报》，2001（11）。

(4)关于本部分的不同观点，参见庞淑芬：《土地产权化可行吗》，载《经济学消息报》，2001（14）。

(5)参见《人民日报》，2001-03-30。

(6)参见《改变城镇化滞后局面》，载《中国经济时报》，2000-11-20。

(7)“农产品税收占利润的百分比”与“农民每日劳动报酬”标准成正比。若降低“农民每日劳动报酬”，就会提高农产品的利润，而“农产品税收占利润的百分比”就会降低。所以这里要指明应按10元计算，即按当时乡镇企业人员工资的底线计算而不是更低。