中国农村基层经济组织现状、趋势及政策

现阶段我国农村基层经济组织：结构、趋势与政策⁽¹⁾

在农村改革实行了20年之后，我国农村基层经济组织的结构发生了哪些根本性变化，其今后发展趋势如何，应当采取哪些政策？这些是本文要分析和探索的。本文所说的“农村基层经济组织”包括“农户经济组织”（简称“农户经济”甚至“农户”）、“社区集体经济组织”（简称“社区经济”或“集体经济”）及其他。

一、现阶段我国农村基层经济组织结构的基本格局

在实行改革之前，我国农村基层经济组织结构的基本格局是什么？略去农村国有经济不论，那时农村人民公社实行的是“三级所有，队为基础”的体制，以生产队作为基本核算单位；生产队经济是整个农村集体经济的基础，公社、大队二级经济处于辅助地位。在农村人民公社解体后，在原生产队或生产大队的范围内，以土地集体所有制为基础的社区集体经济依然有所保留，而在农业合作化以后已经基本消失了的农户经济则已经全面恢复。

在我国农村中保存着社区集体经济组织，这是有中国特色社会主义在农村的具体表现之一，是有其客观必然性的。它是过去的农业生产合作社、农村人民公社等农村社区集体经济组织在某种程度上的继续，其基本特征是以土地的集体所有制为基础。在农村人民公社解体之后，由于社会经济制度的制约，使得原来集体所有的土地，既不能收归国有（受社会主义初级阶段的制约），又不能转归农民私有（受坚持社会主义道路的制约），这就不可避免地要维持集体所有，从而不可避免地要保持社区集体经济组织。但是，它的职能已经更新，从整体上来看，已经同人民公社时期大有区别。过去的农村社区集体经济组织，拥有全面组织并从事农村经济活动的职能，而现在则通常只保留两种职能，即管理集体土地的职能和服务农户经济的职能，因而，已经是一种新型的农村社区经济组织。

农户经济是以农户为单位的农村经济组织。在农业合作化之前，农户经济是我国农村经济的基础。在农业合作化、农村公社化之后，农户仅仅经营自留地和家庭副业，农户经济在整个农村经济中仅仅起着辅助的作用。在农村人民公社解体之后，农户经济又重新成为农村经济的基础。

社区集体经济与农户经济组成了社区范围内的“双层经济”，二者相互依存，相互促进。然而，尽管本文把二者并称为“双层经济”，但是这并不意味着农户经济是社区集体经济中的一个层次，而是恰恰相反——农户经济是独立于农村社区集体经济的一种经济组织形式，自主经营，自负盈亏。农户经济与集体经济的关系的主要体现是农户向集体承包土地，集体对农户提供服务。农户除了向集体上交“集体提留”之外，承担的其他义务是有限的。

农户经济与集体经济之间所存在的土地承包关系，与市场中一般的土地租赁关系有所不同。农民作为农村社区的成员，天然地拥有使用一份土地的权利，可谓“天赋地权”，这是由农村集体经济的社区性质所决定的。这种土地使用关系的基本特征是：天然、有期、有偿。

据统计，1997年全国农村“农业总收入”中，家庭经营收入已占96%以上，可分配净收入中“农民经营所得”已占90%以上。⁽²⁾另据统计，1997年全国“农村经济收入”中“农民家庭经营收入”占51﹒5%，“村办企业收入”占14﹒8%，其余的为“其他经营收入”。⁽³⁾这些统计数字表明，与农业合作社、人民公社时期相比较，集体经济、农户经济在农业经济中的比重及其地位，已经发生逆转——农户经济已经处于基础和主导地位。承认农户和农户经济的重要地位，是考察和分析现阶段我国农村基层经济组织问题的前提条件。

除了社区范围内的“双层经济”之外，在农村基层经济组织中还存在着跨农户、跨社区的经济组织，可称之为“无界限经济”或“双跨经济”。它具有跨度大的特点，既不受农户、社区范围的约束，又不受农地的限制。在组织形式上，它包括由农户参加的种种合作社、社区之间的联营组织、私营组织、综合组织等等。在经济活动范围上，既包括农业生产，又包括技术服务、“产供销”一条龙服务、金融服务等等。因此，它在农村经济中，有着广阔的天地，对于“双层经济”的发展，乃至对于整个农村经济的发展都具有十分巨大的作用。

概括而言，农户经济是现阶段我国农村经济的细胞性、基础性经济组织，农村社区集体经济是农村土地集体所有制的组织承担者，二者以土地承包经营为纽带，结成各自独立、共存共兴的“双层经济”，形成农村经济的基础性格局；“双跨经济”的存在和发展是以农户经济和社区经济为基础的，而且是为前二者服务的，具有派生性、从属性，也具有支撑性、保障性。农户经济、社区集体经济、双跨经济，三者构成了我国整个农村经济的三个基本组成部分，形成了我国农村基层经济的“三元结构”态势。

需要顺便加以说明的是，在农村中还存在着国有经济组织、乡镇经济组织。其中与农户经济和社区集体经济发生具体经济联系的，就其作用而言可按“双跨经济”看待，此处不另论述。

二、我国农村基层经济组织的发展趋势与政策探索

我国农村基层经济组织的发展趋势如何，我们应当采取哪些政策呢？

首先，就农户经济而言。在农村中，不同农户的经济状况及其发展前景有所不同。由于经济力量、经营能力、操作水平以及客观机遇等因素的不同，农户必然处于不断的分化之中。其中，一部分农户可自给自足，一部分农户难以自保，另一部分农户则可增产增收。从长远来看，前两类农户属于无生命力农户，后一类农户则属于有生命力农户。从发展农村经济和国民经济的角度来说，我们需要大力培植的正是这种在提供商品农产品方面能够作出巨大贡献的有生命力农户，它们是农业和农村经济的骨干和希望所在。

从发展趋势来看，无生命力农户必将趋于没落以至消亡，而有生命力农户则会趋于兴旺、发达。这是北美、西欧一些国家农户经济发展的历程已经证明了的，是农户经济发展的必然规律。对待我国的农户经济，一定要遵循这一条规律。对于无生命力农户来说，它们的问题往往已是涉及社会保障范畴的问题而不单纯是经济范畴的问题了。

其次，就农村社区经济组织而言。我们既不可把目前的农村社区集体经济组织等同于过去的农村集体经济组织而予以简单的否定，又不可沿袭过去的体制而干预农户的自主权。在个别社区，由于特殊的因素（往往是干部因素和公共财产因素），旧的社区经济职能依然在不同程度上保留着。这种状况只要是为大多数农户所拥护，就应当予以肯定，但是这并不意味着它应当予以推广。

健全农村社区集体经济组织的基本途径是充分发扬民主，尊重农民群众当家作主的权利。只有充分发扬民主，让农民群众当家作主，才能够使农村社区集体经济组织不至于蜕变为少数干部掌握的特权经济。而且，由于村民委员会是在国家监督领导下的、比较健全的村民自治组织，正在沿着民主的道路日益完善，所以，如果把农村社区集体经济组织直接置于村民委员会的管理之下，或者至少要受村民委员会的严格监督，则农民群众当家作主一事就会得到比较可靠的保障。可以说，有了健全的村民委员会，就会有健全的村级集体经济组织，然后才会有发达的农户经济。

范小建先生在其《关于我国农村合作经济发展有关问题的思考》（农业部纪念中国农村改革20周年学术讨论会论文）一文中指出：“社区合作经济组织（即本文所说的‘社区集体经济组织’——引者注）的地位具有特殊性。它的职能应该加强，不应被替代。但是，如果社区组织不正视自己目前的这种潜在的变化趋势并进行自我改造，其最终被村民委员会或村级行政组织所替代也不是不可能的。”这一观点虽然与笔者的观点有所不同，但是其共同点都是考虑以村民自治组织来管理或领导集体经济组织的问题。但愿此问题能够引起人们的进一步重视。

最后，就农村的“双跨经济”而言。“双跨经济”的重要性决定了其大发展的必要性。毫无疑问，我们应当允许和鼓励各种项目、各种性质的“双跨经济”组织共同发展，并放手开展公平竞争。不过，为了促进全体农村居民的共同富裕，避免农村经济为私人资本主义经济所控制，千方百计扶植由农户组织的、真正的合作经济，使之在“双跨经济”中日益发挥主导作用，恐怕是完全必要的。

概括而言，要繁荣农村经济，就既要繁荣农户经济，又要繁荣社区集体经济和“双跨经济”，使之各得其所。繁荣农户经济，各显其能，是富民之本；繁荣社区集体经济和“双跨经济”，惠及各家各户，是农民共富的重要保障。

三、完善农村土地使用制度

——完善农户经济的关键

农村土地制度是整个农村的基础。在实行土地按人口平均分配、30年不变的分户“承包制”（其实质为“长包制”）的条件下，完善农地的使用制度是完善农户经济的关键所在。对此，主要应当注意哪些问题呢？(www.xing528.com)

首先，完善农村土地使用制度，要正确贯彻执行公平与效率兼顾的原则。在农地使用上贯彻公平原则，意味着要做到人人有地种、户户基本生活有保障；贯彻效率原则，则意味着使土地得到优化利用。当两者发生矛盾时，要在保障基本公平的基础上，适度倾斜于效率，以利于农村经济的发展。

其次，要切实推进土地使用权的流转和集中，提高农地经营的规模效益。众所周知，目前我国农村中的超小型农户经济的经济效率是比较低的，只有逐步扩大农户的经营规模，才是根本的出路。我们要通过推行土地使用权的流转集中制，以达到由土地的高度分散利用过渡到高度集中利用，由相对粗放利用过渡到集约利用的目标。我国农村土地使用制度是否具有高度有效性，应当以是否能够达到这一目标作为基本准绳。当然，达到这一目标是一个相当长的过程，不可能一蹴而就，但也不可踏步不前。

为此，要切实推动土地使用权的优化流转。这里所说的优化流转，是指农地由无生命力农户向有生命力农户的流转。其中，既包括短期转让，也包括长期转让，甚至包括土地使用权的“永久”（即在30年的承包期内）转让，多种形式可同时并存。从长远来看，土地使用权的转让，将会由短期为主逐步变为以长期甚至以永久转让为主。到那时，土地使用权的分布状况将发生根本性变化，土地关系将大为简化。

最后，要采取有效措施，促进土地使用权的转出和转入。对于一切无生命力农户来说，转出土地使用权所遇到的最大的经济障碍是失去基本口粮来源甚至基本生活保障。因此，使转出土地农户获得口粮补贴或生活费补贴，至关重要。解决这一问题的具体途径是多种多样的，其中包括：

1．由政府或农村社区经济支付补贴。这可能是最有效的举措之一。当然，这种制度变迁的成本可能相当高，社会是否能够负担得起，是一个实际问题；得失相抵之后的盈亏如何，也是值得测算的。

2．由转入户负担补偿，这意味着土地使用权的有偿转让。从发展趋势来看，农村土地使用权的有偿流转，将是市场经济日益发达的必然结果。只要转入户通过规模化的集约经营能够取得足够高的经济收益，就必然能解决这一问题。

3．实行土地股份合作制。例如，由种田能手出面组织股份制合作经济，转出土地的农户以其土地使用权入股分红。

此外，还有其他形式。“按能承包”是其中之一。例如，安徽省天长市平安乡自1993年起实行“按能承包”，有效地促进了经营大户的形成，提高了土地利用效率。⁽⁴⁾“人随地走”也是其中之一。例如，安徽省临泉县自1994年开始实行以“人随地走”为特点的租赁经营土地流转制，全县约有16﹒2万亩耕地自愿有偿转让给种田能手。⁽⁵⁾诸如此类的具体形式，在现实经济生活中已经或曾经在不同的程度上存在，不过很不普遍，也并非都很巩固。在这种情况下，政府的支持就至关重要了。

然而，涉及政府对于规模经营的支持，又存在一个是否不顾条件而“垒大户”的棘手问题。这就要看有关单位和人员如何掌握这门“艺术”了。中共福建省福清市市委书记朱克宁认为：“在体制上要把家庭承包与合理的土地流转结合起来，加快土地流转制度的改革……要在政府引导、自愿组合与参与的基础上，将成片的有开发潜力的土地向养殖大户、种粮能手的手上集中。”他还认为：“可以通过股份制方式联合起来……选举最懂经营的‘董事长’来集中耕作，年底农民以股东形式分红或以地租形式获得报酬。”⁽⁶⁾福清市如果切实坚持“政府引导，农民自愿”的原则，也许不会有人为地“垒大户”之嫌。

概括而言，在农地所有制既定的前提下，完善农村土地使用制度至关重要，而其核心为实现农地使用的高度规模经济。是否能够实现这一点，是检验农地使用制度是否完善以及整个农村微观经济是否健全的唯一准绳。

【参考文献】

1．中国农业发展报告’98．北京：中国农业出版社，1998

2．魏道南，张晓山主编．中国农村新型合作组织探析．北京：经济管理出版社，1998

3．周诚．论我国农业合作经济的体制改革．中国人民大学学报，1991 （1）

4．周诚．对于我国农业实行土地规模经营的几点看法．中国农村观察，1995（1）

【注释】

(1)本文是1998年10月作者在中国人民大学农经系纪念中国农村改革20周年学术讨论会上的书面发言，有所改动。

(2)参见《中国农业发展报告’98》，北京，中国农业出版社，1998。

(3)参见《中国农业年鉴·1998》，北京，中国农业出版社，1999。

(4)《中国经济时报》第3版，1998-11-20。

(5)魏道南、张晓山主编：《中国农村新型合作组织探析》，162～167页，北京，经济管理出版社，1998。

(6)《中国经济时报》第3版，1998-11-13。