重庆市实践案例集：社会主义市场经济的变革

从“善政”“善制”到“善治”：科学发展视角下的中国西部变革

——以重庆市统筹城乡户籍制度改革的理论探索与实践创新为例

周庆行

“民惟邦本，本固邦宁。”法治国家的一般理论认为，保护与促进公民权利，是国家与法治存在的正当理由，也是国家权力资源配置、运用与调整理论的逻辑出发点、正当性和法理依据。以人为本、心系人民，全心全意为人民谋利益，同广大人民群众保持息息相关的联系是中国共产党安身立命的基础。胡锦涛同志指出：“人心向背，是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素。马克思主义政党的理论路线和方针政策以及全部工作，只有顺民意、谋民利、得民心，才能得到人民群众的支持和拥护，才能永立于不败之地。”在“执政”和“建设”时期，中国共产党必须给广大人民带来实惠、带来实际利益。换言之，如何大幅度改善民生，如何使占中国人口半数以上的农村居民能够公正地分享改革开放成果，如何在工业化、信息化、城市化、市场化、国际化深入发展时，让亿万农村居民也能共享人类文明与红利，是社会主义中国能否在国际竞争中赢得主动、赢得优势、赢得未来的关键所在，也是对一个执政党执政水平的重大考验。坚持统筹发展就是科学发展，就是谋“善政”。

1　谋“善政”：重庆实施统筹城乡发展的历史使命和紧迫性

1.1　统筹城乡发展的历史使命

党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪新时期我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所做出的重大战略决策。统筹城乡发展是科学发展观“五个统筹”中居于首要地位的战略举措，是时代和人民赋予党和政府解决当前城乡之间存在的主要社会矛盾的重大历史使命，是加快“转变经济发展方式”的破局之策，是中国共产党对我国经济社会发展规律认识不断深化的具体展示。

党的十七大以来，中央在推进城乡统筹发展的战略上，加快了布局与落子的节奏。2007年3月8日，在全国人大五次会议重庆代表团审议会议上，胡锦涛总书记为重庆市在新的起点上实现科学发展作出了“314”总体部署：即三大定位（西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市）、一大目标（在西部率先实现全面建设小康社会的目标）、四大任务（加大以工促农以城带乡力度，扎实推进社会主义新农村建设；转变经济增长方式，加快老工业基地调整改造步伐；着力解决好民生问题，积极构建社会主义和谐社会；全面加强城市建设，提高城市管理水平），为重庆发展指明了方向。6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，标志着重庆市和成都市从此肩负着统筹城乡综合配套改革试验的重要使命，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带头作用。

国家批准重庆和成都成为统筹城乡综合配套改革试验区，一方面体现了中央对于重庆和成都改革试验的充分信任，另一方面也为重庆与成都充分利用“先行、先试”权，大胆探索建立起有利于统筹城乡发展的政治、经济、文化、社会、生态等诸方面新体制、新法规，提供了极为珍贵的历史机遇和广阔宏大的展示舞台。显然这不仅可以规避改革风险，实现全面、均衡、可持续发展，而且还可以降低改革成本。统筹城乡综合配套改革是深化改革，完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的必然要求，是国家政治、经济、社会、文化、生态保护制度综合配套改革的现实需要，是国家治理理念从“善政”延伸到“善制”的标志。由此可见，统筹城乡发展是新时期新阶段赋予改革的新的历史使命。

1.2　统筹城乡发展的紧迫性

城乡二元结构的形成，与我国的历史传统和新中国成立之初的特定条件相关，有其必然性。但是在改革开放30年后的今天，情况发生了根本性的变化，我国社会已进入“以工哺农，以城带乡”的发展新阶段，而社会二元结构造成了城乡两种完全不同的保障福利体系，这在本质上维系的是一个以牺牲农民利益为代价、农产品非市场定价、偏重保证城镇居民基本生活和粮食安全与稳定的社会格局，是导致我国农民贫困的制度根源。如果不逐步破除二元制壁垒，不剥离附着在户籍上的不平等待遇，不赋予农民清晰完整的财产权利，农村富余人口就没有条件真正融入城市，农村也难以摆脱发展困局，社会则很难实现现代化。而且如果不能从制度上妥善解决着大量农村富余人口的安居乐业，以农民工为主体的每年巨量流动的这部分群体就可能会成为影响社会稳定的最大隐患。因此，无论是实现全面小康目标还是实现更加宏伟的和谐社会目标，都必须以消除我国社会二元结构为前提。

城乡二元结构其主要表现在区分城乡居民身份的户籍制度，障碍在导致城乡基本公共服务严重不均等的体制机制，根源在城乡居民不平等的权利，要害在农民不清晰不完整的财产权利。因此，统筹城乡改革的目标就是要破除阻碍城乡一体化发展的体制壁垒。根本改变过去那些把农民稳定在农村的政策和做法，实现公共资源在城乡之间均衡配置，赋予农民真正意义上的财产权利，实现包括劳动力在内的城乡各类生产要素自由流动，千方百计创造条件让农村富余人口有序进入城镇，实现安居乐业；同时大力解决农村生产力，加快发展现代农业，为社会主义新农村打下坚实物质基础，实现城乡协调发展。因此，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆和成都，都选择了将户籍制度改革作为破解二元结构的突破口。虽然两地均处于西南地区，但由于自然条件、经济发展水平等方面存在较大差异，二者的改革又呈现出各自不同的特点。

成都经济基础好、自然条件优越、城市化率高、各项基础设施建设相对完善。成都幅员1. 24万平千米，以平原为主，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，总人口1 100多万，其中非农村产业从业人口较少，城镇化率较高，城乡发展较均衡，压力较小，是“大马拉小车”型的改革模式。而同处于西南地区的重庆，生态环境脆弱、城乡二元结构突出、各项基础设施建设相对滞后。仅从重庆东南和东北的“两翼”就可一览“大农村”的原貌，其面积占重庆市的三分之二，农业人口达1 230万，占全市农业人口的一半以上。同时这里也是三峡库区、少数民族地区、革命老区和集中连片的贫困区，在17个区县中，有14个国家重点贫困区县，贫困人口达113万，占全市的80%。2009年，两翼地区农民年均纯收入比全国低1 250元，贫困程度深。如果从改变这种状况的视角来看，重庆统筹城乡发展是“小马拉大车”型的改革模式。（重庆与成都具体发展差异见表1）

表1　重庆市与成都市基本发展情况比较

成都模式的成功有助于西部经济和人文地理条件相对优越的地区率先实现统筹城乡发展，凸显锦上添花的引导效应。而更具西部山区特色的重庆，统筹城乡户籍制度改革试验对于生态条件脆弱、城乡发展差距较大的广大西部地区的发展将产生雪中送炭的示范和带动效应。同时，重庆与成都统筹城乡改革试验的成功将有助于成渝经济区的快速健康发展，有助于加快新一轮西部大开发步伐，改进发展方式，扩大内陆开放，提升西部经济社会发展质量，进而与珠三角、长三角及环渤海经济区形成东西呼应、南北联动、九州共赢，全面协调和可持续发展的局面。而这正是中央确定重庆和成都作为统筹城乡综合配套改革试验区的战略意图之所在。

2　建“善制”：重庆打造统筹城乡户籍制度改革应具备的基本条件与艰巨性

实施统筹城乡户籍制度改革必须在经济总量、土地流转、基本公共服务均等化等方面具备相当条件。

2.1　实施统筹城乡户籍制度改革应具备的基本条件

（1）具有责任感、使命感和民主、科学决策机制，密切联系群众的领导班子以及廉洁高效的公务员队伍。实践证明，廉洁高效的公务员队伍和认真负责的领导班子是各项改革措施得以有效落实的有力保证。近年来，在中央大力关怀和支持下，重庆的领导班子建设不断得到加强。在中共中央政治局委员、市委书记薄熙来同志的领导下，广大干部充分发扬“5 +2”“白加黑”的工作精神，大力开展各项民生工程与“五个重庆”建设，“进基层、进村寨、进农户、结穷亲，与农民群众同吃、同住、同劳动”，关心民生疾苦，密切了党群干群关系，在全市上下形成了良好的发展氛围。同时，市委、市政府按照“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”的思路，积极探索新形势下加强干部队伍建设的新形式、新方法，逐步建立和完善了一系列干部制度，基本形成了一支战斗力强、廉洁、高效的公务员队伍。

（2）具备强大而坚实的经济基础。经济基础是改革成功的物质保障。集大城市、大农村、大山区、大库区和民族地区于一体，二元结构突出的重庆，在“十一五”期间，经济发展实现重大跨越，经济总量翻了一番，增速连续三年位居全国前三，财政收入翻了两番。截至2010年12月末，全市财政收入突破1 953. 4亿元，增长67. 6%。人均GDP迈上4 000美元台阶，赶上全国平均水平。2011 年1月1日，在马来西亚吉隆坡举行的“世界著名品牌大会第七届年会”上公布的“2010年度”中国最具投资潜力城市“50强”名单中，重庆位于上海、北京、天津之后，名列第四（在香港、台北、高雄、广州、昆明等之前）。

（3）创造充足且能持续增长的就业岗位。随着重庆市投资环境大幅改善，区域中心地位凸显，产业结构不断优化升级，创造更多就业机会成为可能。例如，以两江新区、西永微电园、江南万亿工业走廊以及各类工业园区作为支撑，为重庆实现产业结构优化升级提供保障，城市就业空间改善，就业机会增大，保障了“新市民”可以充分就业。

（4）拥有较为充裕的公租房、廉租房、经济适用房、农民工公寓等保障性住房。重庆市推出了全国最大规模的公租房、经济适用房建设等工程。并在全国率先将转户农民工纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等住房保障体系之中。以体量大、解决范围广的公租房为例，在未来10年，重庆市将建设4 000万平方米的公租房，2012年将有2 000万平方米公租房建成，这些房源主要针对进城落户的“新市民”、新毕业的大学生等城市夹心层。将农民工纳入住房保障体系，降低了转户农民进城门槛。

（5）城市基础设施要具有一定的承载能力。城市承载能力制约着城市发展规模，关系着城市居民的幸福指数和生活质量。大量农村居民进入城市需要有充足的供水、供电、供气、公交、学校、医疗卫生、文化娱乐等基础设施相配套。近年来，以“五个重庆”建设为抓手，重庆正在强化各项基础设施建设，为提高城市承载能力打基础。

（6）应打造一种包容、互助、和谐的新的城市公民文化。农民转户进入城市后，其生活习惯、居住环境和交往方式与以前均有较大差异。转户后的新市民需要接受和适应城市的生活习惯和交往方式，如城市交通规则、卫生习惯、用电、用气安全及维护自身合法权益的方式等，使新市民能够自信、有尊严地在城市生活，增强其归属感。同时，城市原居民要有包容、接纳的心态，帮助新市民尽快融入新的生活环境，彼此间相互学习、借鉴和适应，共同营造一种新的城市公民文化氛围，提升重庆发展的软实力。

除此之外，要使户籍制度改革能够朝着预设方向顺利推进，农民更有尊严地进入城市生活，还需要继续稳定农民土地承包制关系，建立健全有利于进一步推动宅基地市场化和承包地转让的新政策，改革农村土地征用制度，变政府强制征用为市场交易购买，让农民分享城市化进程带来的土地增值收益，同时完善农村基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化进程。

2.2　重庆市统筹城乡户籍制度改革的艰巨性

尽管重庆户籍制度改革已具备了一些初步条件，但要顺利推进重庆户籍制度改革，使户籍制度改革取得圆满成功，仍是一项十分艰巨的任务。

（1）高效廉洁、富有责任感的公务员队伍建设仍需进一步加强。在推行户籍制度改革政策的过程中，部分工作人员因片面理解户籍制度改革的相关政策，或者为追求区域、部门和个人绩效等原因，强迫农民和农村籍大学生转户，引起社会广泛关注，并对重庆户籍制度改革产生一定负面影响，使政府的公信力在一定时段和局部区域受到减损。如何科学正确地贯彻党的政策，灵活、因地制宜地解决重庆户籍制度改革中遇到的现实问题，都对相关工作人员的综合素质提出了更高要求。

（2）保持经济持续增长，扩大财政收入来源，缓解资金缺口的压力加大。户籍制度改革实质是剥离依附于户籍背后的教育、医疗卫生、社会保障等各种福利，使更多的进城农民享受城市化发展的红利和改革开放的成果，增加他们的幸福感，这些都需要大量的财政资金投入。从某种角度讲，财政支持力度是改革成功与否的关键。据重庆市政府测算，首批300多万农民工进城，总成本是1 200亿，这只是静态投资。按照部分社会保障专家预测：目前重庆户籍人口3 275. 6万人，其中农村居民2 326. 9万人，上千万新增城镇居民的养老金累计滚存，从2018年开始将变成负数。以此类推，到2030年，只养老金一项的缺口就将达到1 860. 4亿元。同时，教育、医疗卫生和公共基础设施等都需要大量资金投入，缓解如此巨大的财政压力是重庆市政府在户籍制度改革中面临的严峻问题。

（3）短期内缓解严峻就业形势的压力剧增。重庆是以冶金、化工、军工、机械制造业为主的六大老工业基地之一，国企比重大。随着国家经济结构调整和转型，这些企业走出困境后，企业下岗职工和城市贫困人口就业等老账还未得到缓解，新增城市劳动力和成百万的转户进城农民的就业压力又接踵而至，双重压力交织，使原本严峻的就业形势雪上加霜。虽然近年来重庆市引入了诸如惠普、富士康等一批高新技术和信息化产业，但是这些产业创造的就业岗位要求劳动者具备较高的知识技能，而当前转户进城农民的整体文化素质和劳动技能与这些岗位的要求仍有一定差距。短期内培训适合高端技术岗位需求的人员和创造更多适合进城农民现有文化技能的岗位的压力都在考验着政府缓解严峻就业形势的能力。

（4）住房难问题更加突出。尽管政府已经建成相当数量的保障性住房，但这些房源并不仅仅是为转户农民而设，还提供给新进城市人口、毕业大学生、转业军人以及外来务工人员，致使房源供需矛盾突出。再加上各种市场因素，房屋租金上涨，转户进城农民的生活成本上升，生存压力加大，很难保持与原市民同等的生活质量。

（5）城市基础设施建设步伐需要进一步加快。大量人员进城导致城市基础设施供给更加紧张，出行难、就医难、农民工子女入学难，城市学校师资紧张、供水、供电、供气、文化娱乐等基础设施配套很难一步到位，这些问题在短期内都很难得到有效解决。

（6）构建新城市公民文化仍存在诸多障碍。一方面进城农民改变原有生活方式，融入全新的城市生活需要一个漫长的心理适应过程；另一方面，短期内大量农民进入城市生活，势必会占用原有城市公共基础设施资源和公共空间，给原市民生活造成一定困扰，导致部分市民对转户进城农民产生一种排斥心理。原市民要真正接纳新进城农民，改变排斥态度也需要一定的时间。这些问题虽然已引起政府部门的关注，但在构建新城市公民文化方面，还有较长的路要走。

3　行“善治”：重庆统筹城乡户籍制度改革的进程与发展民生的特点、目标、原则及展望

3.1　重庆统筹城乡户籍制度改革进程

改革开放30多年来，尤其是直辖以来，重庆市经济社会发展取得了长足的进步，为本次统筹城乡户籍制度改革的顺利推进打下了一定基础。户籍制度改革不是一项孤立的工作，而是政府的一项系统工程，不能一蹴而就。尽管当前已具备了户籍制度改革所需的一些基本条件，但经济底子薄、贫困程度深、农业人口比重大等问题仍未发生根本改变。

2010年1月，重庆市委、市政府对户籍制度改革作了安排部署，薄熙来书记和黄奇帆市长多次就涉及的重大问题作指示，要求户籍制度改革尽快出台。由市发改委、市公安局牵头，20多个部门参与，用半年时间开展了大量调研，分5个层面召开13个座谈会，发放调查问卷5万多份，采集统计数据5万余条，掌握了大量翔实可靠的数据资料，为在全市全面推动户籍制度改革奠定了基础。在6月24日召开的市委三届七次全委会上，户籍制度改革纳入重庆“十大民生工程”，决定以解决农民工户口为突破口，推进户籍制度改革。

2010年7月28日，重庆召开全市户籍改革工作会议，宣布在全市范围内正式启动统筹城乡户籍制度改革。当日，重庆市政府常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。3个相关配套文件——《农村土地退出与利用办法（试行）》《社会保障实施办法（试行）》与《农村居民转户实施办法（试行）》也同期颁布。按照科学发展观的总体要求，遵照统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展基本原则，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，充分尊重农民转户意愿，分阶段稳步推进。按照规划，重庆市将以新生代农民工转户进城为突破口，用一年多的时间解决338. 8万人的城市户籍问题，未来10年，1 000万重庆农民有望变成市民，到2020年将全市人口的城市化率从目前的28%提升至60%～70%。

图1　山城“棒棒军”参加主城区户改宣传咨询

本次重庆市户籍制度改革被誉为转户门槛最低、史上规模最大的“农转城”户籍制度改革，引发了社会各界的广泛关注。2010年8月15日，重庆户籍制度改革全面启动，首日就有超过10万人咨询，如图1所示。截至2011年2月9日，重庆统筹城乡户籍制度改革农转城人数达161. 680 2万人，整户转移408 892户，平均每天转户9 083人，基本实现改革预期目标，如图2、图3所示。重庆以农民工为突破口的户籍改革，赢得了广大农民工的积极拥护，表明制度设计是符合农民利益、符合国情市情的，改革方向是基本正确的。统筹城乡改革成功破题，制度框架基本确立。随着各项配套措施逐步到位并实施，重庆户籍制度改革定将以更加坚实的步伐朝预设目标稳步推进。

图2　本次户改成功转户“第一人”陈刚

图3　第100万个农转城新市民徐树平

由于如此大范围户籍制度改革在我国还属首创，尚无前例可循，需要在不断摸索中前进，在实施改革进程中也难免暴露出一些背离改革原则和目标的现象。如部分工作人员片面理解、误解或者为追求工作绩效等原因，强迫农民和农村籍大学生转户，引起社会广泛关注，并对重庆户籍制度改革产生一定质疑。市政府了解情况后，及时予以澄清和纠正，对户籍制度改革过程中出现的过渡期后农村土地的处置、已转户未退地群体适用户籍制度改革政策、转户居民子女就近入学、转户居民社会保障衔接、退地人员参加养老保险缴费、自留地的处置、转户后殡葬政策是否保留、土地补偿标准、退出承包地面积的误差、转户居民单独退出宅基地和承包地、一户多宅的补偿、无权证承包地或宅基地退出等问题（见附录2）及时做出解释与补充，为继续顺利推进户籍制度改革清除了障碍。

3.2　重庆统筹城乡户籍制度的民生发展特点、目标及原则

重庆市委书记薄熙来及市长黄奇帆在不同场合多次强调，市委、市政府是按照中央的要求，根据西部的实际条件，探索建立内陆开放高地，城乡统筹发展以及转变发展方式，推动民生导向的发展。在这个过程中，市委、市政府往往是就问题解决问题，从来没有想去搞一个什么“重庆模式”。但是，重庆市委、市政府近几年的施政理念和实践，已引起国内外媒体和理论界的广泛关注，并得到广大市民的充分认可。中共中央政治局常委李长春、周永康、习近平、贺国强等领导也先后来渝视察，并对重庆的发展寄予厚望。(www.xing528.com)

根据重庆市发展的轨迹与实绩，人们已能清晰地看出，重庆市统筹城乡户籍制度改革的主要目的，就是坚持科学发展，走出一条具有中国特色和本土特征的民生发展之路。综上所述，重庆市委、市政府在理论探索和实践创新上已初步积累了以下成功经验，即突出五大特点、把握六大目标、坚持七大原则。

1）五大特点

第一，破除双重城乡二元结构。即在破除静态的二元结构（就是指在计划经济体制下，基于农民和市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位）的基础上，坚定地破除动态的二元结构（主要指本地居民与外来人口，包括外来的农民工和非农民工人士，所具有的两种不同身份，以此建立城乡本地居民与外来人口两种不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位）。动态的二元结构是原来静态二元结构在城市中的新形态。凡是不认真改革城市动态二元结构的思维和政策，都不可能真正解决外来人口问题，因而也不能真正构建起内陆开放的现代城市文明。在这方面，2010年重庆统筹城乡户籍制度改革的案例充分表明重庆市在中国西部已率先迈出了一大步。

第二，以政府的投入引导资源向城乡统筹的民生汇聚。首先保证财政50%以上一般预算支出用于民生，同时发挥财政性资金的杠杆作用，带动社会投入。其次是引导国有资产反哺民生。

第三，以改革创新构建民生发展新机制。例如在转户问题上，重庆市领导明确指出，区县最重要的工作不是帮助城市周围乡镇农民转户，而是要把重点放在农民工上，为产业发展服务，不能搞激进式转户，否则欲速则不达，要着眼于全局，在发展产业工人上做文章，“随着工业大发展带来的大量工人，无论是重庆的还是贵州的、四川的，只要工作条件已满足，就给他们转户，给他们好的待遇”。

第四，以人为本保障困难群体。在3年内将为中低收入群众建设3 000万平方米公租房，解决50多万户群众的住房困难；为照顾好留守儿童，新增农村寄宿制学校400所，并针对留守儿童的特点，建立有利于其健康成长的培养模式，如采取代理家长、亲情室、托管中心等措施；从2009年开始，重庆市政府决定全面免除全市城乡低保家庭普通高中学生的学费，惠及全市5万多户低保家庭；市财政还投入资金1. 4亿元，免除5. 7万名就读中职的留守儿童学费和住宿费；与此同时，重庆市还逐步推广学生饮用奶、鸡蛋计划，为非寄宿制贫困学生提供“爱心午餐”，不断改善其营养状况。

第五，在“大民生”格局下从低到高，梯次推进，妥善解决多层次民生需求（即基础性民生、改善性民生和发展性民生），不断提高民众幸福指数。

2）六大目标

第一，业有所就。重庆市统筹城乡户籍制度改革的一个重要目标就是让进城的农民工、毕业的大学生、部队复员退伍转业军人以及从外地和国外到重庆谋发展的各类人士都能有用武之地，并把就业视为民生之本。就如农民需有田种一样，城镇居民如无业可就，一切皆空。因此，已写入国家“十二五”规划的“两江新区”及其他产业园区，在引进国内外电子信息、金融、现代物流、先进制造、文化创意等诸多产业的知名企业来渝发展，就能确保重庆的新老市民都有较为充裕的就业机会。

第二，学有所教。近年来，重庆市努力促进义务教育均衡发展，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。针对转户居民的子女实行城市义务教育就近免费入学，平等接受各阶段教育，实现与城市原居民相同教育政策，让每一位居民都享有平等的受教育权利。

第三，劳有所得。户籍制度改革可以打破因城乡户籍带来的“同工不同酬”问题，实现让热爱劳动、辛勤劳动的人得到实惠，使劳动所得合法合理，使“劳”与“得”成正比、相协调、更公平、更和谐。

第四，病有所医。所有转户居民，无论退出土地与否，都可以选择参加城镇职工基本医疗保险或城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障，并努力深化医疗体制改革，加大财政投入，做到医疗保障在城市居民当中的全覆盖。

第五，老有所养。重庆市户籍制度改革过程中，要求严格按城镇职工标准，由用工单位及本人依法足额缴纳社会保险费用，同时政府为随迁老人等提供社保资金支持。同时规定，转户居民可选择参加征地农转非人员养老保险，到年龄后可领取每月至少500元养老金。

第六，住有所居。本次户改率先将转户农民工纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等住房保障体系之中。通过对转户农民工购买普通商品房给予税费减免、纳入公租房保障等途径，确保他们“住有所居”。实践证明，重庆统筹城乡户籍制度改革的目标定位明确，配套措施齐全，政策执行严密，把转户农民的切身利益放在首位，得到了广大农村居民的热烈拥护。例如，原巫山县双龙镇杨青的转户故事就可以说是对本次改革的一个生动诠释（详情见附录1）。

3）七大原则

第一，正义是民生统筹之魂。中国现行户籍制度严格限制了人口的迁徙自由，违背了人人平等的宪法理念，阻碍了人才资源在市场经济体制下的有效配置，人为地拉大了城乡之间、城城之间的差距。由于体制上的隔离，生活环境、职业技能和生活方式上的差异，农民工已被作为一个有利于滞留社会的特殊群体来对待。和城市居民相比，他们在物质生活条件、工作环境、社会身份、福利待遇、社会交往和生活方式等方面均处于弱势，长此以往将对社会的稳定造成隐忧。因此，我们在统筹城乡改革和促进民生方面，一定要坚持以人为本理念，坚持公平正义的基本价值取向。

第二，法治是民生统筹之盾。解决民生问题要走法治道路，充分发挥法律规范调整利益关系和促进社会和谐的重要作用。要着力加强相关领域立法，用法律调整、规范涉及人民群众的最根本、最直接、最现实的利益问题，用法律解决户改过程中出现的权力交叉、责任不明、职责不清、监管不力、滥用职权、失职渎职等问题。走法治化道路是彻底解决民生问题，是使民生得到长久保障的必然选择。

第三，就业是民生统筹之本。“国以民为本，民生之本是就业。”就业能发挥每个人的聪明才智和能力，并获取生活资料用于消费，提高生活水平。就业问题的解决对经济发展、提高消费、社会稳定及未来发展都至关重要。只有千方百计扩大就业，以创业带动就业，促进全民就业，才能更好地解决民生问题。

第四，教育是民生统筹之基。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。在加大教育投入、提高教育质量的同时，要注重教育的公平和普惠，建立健全涵盖各个层次的教育保障体系，使人人都能有学上，大力推进城乡教育一体化，使广大城乡学生共享优质教育资源。

第五，分配是民生统筹之源。分配就是“改革发展成果让人民共享”，是真正实现“藏富于民”的手段，是人民休养生息的源泉。推进分配制度改革，完善以按劳分配为主、多种分配形式并存的分配制度，建立合理的工资增长机制，通过“扩中、提低、限高”，缩小贫富差距，形成“两头小、中间大”的分配格局，让广大人民群众都过上好日子。

第六，社保是民生统筹之依。社保就是要把百姓都装进“保险箱”，使人民群众老有所养、病有所医、居有其屋、衣食无忧，是人民生存和发展的依托。努力完善和健全养老、失业、医疗等社会保障机制，落实城镇居民的最低生活保障；探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，大力加强对特殊困难群众的救助，确保弱势群众的生活底线，让社会保障实现城乡全覆盖。

第七，稳定是民生统筹之首。统筹城乡改革过程中一定要处理好改革、发展与稳定的关系，一定要把稳定作为改革的前提条件。没有稳定，民生统筹之路不可能走远，已取得的成果也难以维持。户籍制度改革过程中，一定要加强宣传引导，利用主要媒体，积极宣传户籍改革成效，为群众答疑解惑，搭建政府与群众沟通桥梁，形成全社会支持改革、理解改革、参与改革的良好氛围。做好户籍管理制度改革实施情况的信息收集、社会舆情掌控工作，制订完善相关工作应急预案，及时掌控改革动态，有针对性地采取防范和控制措施，确保户籍制度改革顺利推进。

3.3　展　望

户籍制度改革尽管面临诸多挑战，但同时也是促进重庆市发展的难得机遇。在中央的大力支持和社会各界的广泛关注下，经过重庆市的不断探索，城乡分割的二元结构难题定能取得突破。重庆户籍制度改革将促使城镇化进程以主城区为大中心，多个小中心组团式的良性发展模式，户籍制度改革与经济社会发展齐肩并进，城乡发展失衡现状有望扭转；各种资源要素在城乡之间合理流动和自由分配，为新农村建设注入新鲜血液，带来蓬勃的发展机会，加快推进农业现代化和产业化步伐，提高耕地集约节约利用水平，创造更多就业机会，培育新型农民，实现农民向产业工人的转变；实现城乡户籍一元化管理，剥离依附在户籍背后的诸多保障功能，还原户籍管理的本真面目。统筹城乡发展应把注意力从侧重于户籍、就业、保障、服务等各项制度的单向突破，转到侧重于解决各项制度之间的配套与衔接问题，力争在解决农民专户进城的同时，探索现行户籍制度下，让农业户籍人口全面进入城市服务体系的制度突破，从而从根本上消除城乡经济社会一体化发展壁垒，实现人口在全域内自由迁徙。

4　附 录

4.1　附录1

杨青的梦

15年前，高中毕业的杨青怀揣父母从亲友家借的200元从巫山双龙镇只身来到主城闯荡，并进入了一家电器公司工作。因为踏实肯干而深受老板赏识。2004年，他在主城购置了房屋，并结婚生子。然而，人在城里户口在农村的状况，曾给杨青一家人的生活带来了诸多不便。为了能迁户口，他三次回老家，托关系找熟人帮忙，但因在文化程度等方面不合条件，未能迁入，但希望融入城市，享受城市的各种福利待遇仍是他和千百万农民工的梦想。2010年8月，重庆市在全国率先启动的户籍改革给杨青带来了一个绝佳的机会。可由于工作忙，直到2010年10月，他才回老家办理了“农转城”手续，终于将梦想变为了现实，实现了他扎根城市的夙愿。转户后，杨青不仅办理养老、社保等“五险一金”的金额标准相应有所提高，孩子也获得了和城里人同等接受优质教育的机会。今年春节，他再也不用像过去一样，“候鸟”般地返回老家巫山过年，而是选择留在城里“培养主人翁意识”。工友们都很羡慕杨青，目前很多人也正在积极申请办理转户。现在，杨青正在考虑将父母接进城里享福，并动员在城里打工的哥嫂也转户进城。

4.2　附录2

重庆市户籍制度改革相关问题政策解释

根据在户籍制度改革措施实行过程中出现的问题，市政府及时了解到相关工作人员在执行过程中可能存在对政策的误解或偏解，特对相关问题作了如下说明：

1.关于过渡期后农村土地的处置问题。农民转户后退出土地，在《土地承包法》中有明确规定：为了确保转户居民实现平稳过渡，我市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。

2.关于原已转户未退地群体适用户籍制度改革政策的问题。根据渝办发［2010］203号文件第七条：“符合《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发［2010］78号）规定的准入条件、自愿转为城镇居民的农村居民为本办法规范的农村土地退出对象”的规定，过去已转为城镇居民且在农村拥有宅基地及农房、承包地的，不纳入本次户籍制度改革农村土地退出政策范围，下一步将专题调研过去已转户未退地群体的农村土地处置问题。

3.关于转户居民子女就近入学的问题。加快中小学校建设步伐，尽量满足农转城子女就近入学的需求。同时，市、区县（自治县）教育主管部门要做好宣传解释工作，说明部分优质学校对适龄儿童入学具有购房入户及居住年限等特殊要求，转户居民子女可在就近的普通学校插班入学。

4.关于转户居民社会保障衔接的问题。目前，国家对农民工在城镇参加城镇企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险（我市为城乡居民社会养老保险）的衔接政策，将另行研究制定。在国家转移衔接办法出台前，我市按照“待遇不重复享受、就高发放”的原则支付老年人员基本养老金，待国家出台城镇企业职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险之间的具体转移衔接办法后，按国家规定执行。市人力社保局要积极与国家有关部委衔接，加强社会保障转接制度的研究，尽快实现转接。

5.关于退地人员参加养老保险缴费的问题。转户居民退地后获得的退地补偿费自愿用于缴纳社会保险费，不实行由农村土地整治机构代扣代缴的政策。本人可自愿选择参照新征地人员参加养老保险的办法参保，也可按规定参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。各区县（自治县）、各部门应加强政策宣传，在操作过程中要区分不同情况，引导其按规定参保，让退地人员年老后生活有保障。

6.关于自留地的处置问题。由于自留地用途不一，面积各异，对自留地的处置比较复杂，目前国家没有统一的政策。根据我市实际情况，对已纳入承包地的，可按承包地进行处置和补偿；对没有纳入承包地的，由各区县（自治县）自行确定是否予以补偿及补偿标准。

7.关于转户后殡葬政策是否保留的问题。此次户籍制度改革中不对殡葬政策作调整，退出农村宅基地的老年人员转为城镇户籍后，执行转户后户籍所在地殡葬政策。

8.关于土地补偿标准的问题。宅基地退出补偿标准明确如下：房屋和构（附）着物补偿，参照渝府发［2008］45号文件及区县（自治县）配套文件的对应标准执行；宅基地使用权补偿，参照各区县（自治县）出台的土地补偿费标准执行；购房补助参照同时期区县（自治县）人民政府确定的农民新村房屋价格乘以同时期征地住房安置标准面积的一定比例给予补偿（以市政府即将出台的规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的意见为准）。承包地退出的补偿标准按照渝办发［2010］203号文件执行，具体补偿标准由各区县（自治县）制定，市农委会同有关部门指导平衡后尽快公布实施。

9.关于退出承包地面积的误差问题。承包地面积与实际面积不一致的，以农业部门颁发的承包经营权证确定的面积为准。

10.关于转户居民单独退出宅基地和承包地的问题。根据自愿原则，转户居民可不同时退出宅基地、承包地，宅基地、承包地均可单独退出。

11.关于一户多宅的补偿问题。农村居民只能申请一处宅基地，对于拥有合法产权的一户多宅，根据渝办发［2010］203号文件给予补偿。

12.关于无权证承包地或宅基地退出的问题。对承包地或宅基地没有权证的农村居民，可以先行转户，待确权后再进行退地补偿。