重庆八大投运作模式解析：推动城市基础设施快速发展之谜

重庆城市基础设施快速发展之谜——“八大投”运作模式解析

陈本凤

1　引　言

随着中国经济的快速增长和城市规模的不断扩大，城市居民对生活质量和环境质量的要求不断提高，城市基础设施作为城市社会经济活动的载体正日益受到人们的重视。城市基础设施建设是一个国家经济起飞必须投入的“先行资本”，是社会经济活动的基础，是国民经济的“上游”产业。在城市化和工业化发展的过程中，城市基础设施必须作为投资环境先于城市化、工业化发展的周期。

在城市化、工业化的初期需要进行大量基础设施投资，而基础设施从总体上来看属于混合公共物品或准公共物品性质，这就决定了其提供方式可以由政府提供，可以由市场提供，也可以由政府和市场共同提供。具体采用哪种提供方式往往根据基础设施项目的公共性或外部性大小及社会经济效益的大小决定。由于城市基础设施的外部性大、公益性强，一般应由政府提供或政府提供为主，而在城市化、工业化初期，因城市基础设施建设需求规模大，需要建设资金多，仅由政府提供或政府提供为主往往不能满足需求，虽然可以通过市场筹集资金、引进外资内资、引进民间资金等方式由市场提供，却因城市基础设施的建设规模大、建设周期长、投资回收难而受到制约，尤其是在经济不发达的中国内陆，在交通等基础设施条件落后的情况下，很难引来市场主体投资，当然，重庆也不例外。但是自2002年后，重庆城市基础设施却得到了快速发展，那么，其快速发展之谜到底是什么？归根到底在于“八大投”运作模式。

为破解城市基础设施建设的难题，从2002年末开始，在经济理论方面有独到见解并有丰富国有资产管理经验的现任重庆市市长黄奇帆借鉴“上海模式”，在摸清重庆家底之后，大胆启动了重庆投融资体制的改革，整合各类分散的政府资源，组建了八大投资集团（简称“八大投”），用以承担政府重大基础设施和公共设施建设任务。“八大投”是将原来政府直接投资方式，转变为由投资集团向社会融资，通过市场“放大效应”，形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。重庆市“八大投”运作模式的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”，其成功经验为不少地方所借鉴。那么，重庆“八大投”到底如何运作的呢？以下我们将逐一进行解析，以揭示重庆城市基础设施的快速发展之谜。

2　重庆城市基础设施的快速发展

基础设施一般是涉及国计民生的基础性设施或服务，其建设和经营质量的好坏关系到人民的生活和各行各业的正常运转，会造成相当广泛的社会影响。

城市基础设施（urban infrastructure）是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，是城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设施的总称。工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。我国一般讲城市基础设施多指工程性基础设施。

2.1　重庆城市基础设施快速发展现状

重庆市自2002年以来，城市基础设施得到了全面快速发展，使城市基础设施得到改善，能够较好地满足人们生产生活的需要，主要表现为：

从城镇基础设施水平来看，城镇基础设施水平较高。截止2009年末，重庆市用水普及率为91. 28%，燃气普及率为88. 56%，人均道路面积为9. 29平方米，污水处理厂集中处理率为83. 94%，人均公共绿地为10. 57平方米，建成区绿地率为33. 44%，建成区绿地覆盖率为36. 76%。

从城镇市政设施来看，城镇市政设施进一步完善。截止2009年末，重庆市城镇道路长度为6 335千米，道路面积达11 390万平方米（其中人行道为3 468万平方米），桥梁数累计1 157座（其中立交桥占132座），路灯盏数共计576 167盏，排水管道长度达9 033千米（其中污水管道长度为3 722千米），防洪堤长度达548千米。

从城镇园林绿化来看，城镇园林绿化状况得到了改善。2002年，重庆市绿化覆盖面积仅为13 691公顷，园林绿地面积仅为12 329公顷，公共绿地面积仅为2 644公顷。截至2009年末，重庆市绿化覆盖面积达44 240公顷，园林绿地面积达39 955公顷，公共绿地面积达12 960公顷。

从城镇公共交通情况来看，多元的公共交通体系基本建立。现在重庆市基本建立了以公共客车为主，出租车、轻轨等公共交通为辅的公共交通体系。截至2009年末，重庆市公共交通营运线路网长度达3 896千米，公共交通营运车辆为8 077辆，客运量为150 056万人次；轻轨通车里程为19千米，车辆数为136辆，客运量达4 181万人次；出租车达15 516辆；轮渡年末实有轮渡总数为27艘。

从城镇供水及供气情况来看，供水供气能力强。截至2009年末，重庆市年末供水综合生产能力为512. 64万立方米/日，用水户数为2 551 647户；天然气供气总量为256 569万立方米，天然气用气户数为3 183 814户；液化石油供气总量为97 088吨。

2.2　重庆城市基础设施快速发展变动状况

自1997年6月重庆直辖以来，10多年间，重庆市的基础设施建设发生了翻天覆地的变化，尤其是在2002年重庆市委、市政府把推进城市基础设施投融资体制改革列为重庆市西部开发十件大事之一以后，重庆城市基础设施得到快速发展，其主要表现如下：

1）重庆城市基础设施规模快速扩大

如表1所示，从城镇市政设施来看，1996—2002年，重庆市城镇道路长度由2 652千米增加到3 734千米，6年间增加了1 082千米，年平均增长速度为5. 9%，从2002—2009年，重庆市城镇道路长度由3 734千米增加到6 335千米，7年间增加了2 600多千米，年平均增长速度提速到7. 8%；从1996—2002年，重庆市排水管长度由1 857千米增加到3 456千米，6年间增加了1 599千米，年平均增长速度为10. 9%，从2002—2009年，重庆市排水管长度由3 456千米增加到9 033千米，7年间增加了5 577千米，年平均增长速度提速到14. 71%；从城镇园林绿化来看，城市园林绿地面积由1996年的9 402公顷增加到2002年的12 329公顷，年平均增长速度为4. 6%，自2002年以后城市园林绿地面积增长明显加快，由2002年的12 329公顷增加到2009年的39 955公顷，年均增幅达18. 3%，相比1996—2002年，年均增长速度提高13. 7个百分点；从城镇公共交通状况来看，城镇公共交通营运线路网长度从2002年的2 404千米，增加到2009年的3 896千米，增加了1 492千米，增长率达62%，年均增长率为7. 1%，而1996—2002年，年均增长率仅为4. 7%。公共交通客运总量2002年为86 263万人次，2009年为150 056万人次，增加了63 793万人次，增长率为74%，年均增长率为8. 2%，1996—2002年年均增长率为8%。轻轨从无到有，从2005—2009年，轻轨通车里程达19千米，车辆数达136辆，客运量达4 181万人次；从供水供气设施来看，供水总量在1996—2002年呈下降趋势，由1996年的84 548万立方米下降到2002的69 704万立方米，年平均增长率为- 3. 2%，从2002—2009年，重庆市供水总量由69 704万立方米增加到92 321万立方米，年均增长速度为4. 1%；重庆市供气总量在1996—2002年，由111 980万立方米增加到122 433万立方米，年平均增长速度仅为1. 5%，而2002—2009年，供气总量却有了明显的增长，由122 433万立方米增加到256 569万立方米，年均增长速度达到11. 1%，比1996—2002年高出9. 6个百分点。可见，从2002年以来重庆市实施基础设施投融资改革后重庆城市基础设施规模得到快速发展。

表1　重庆市1996—2009年部分城镇基础设施发展变化表

续表

资料来源：原始数据来源于《重庆统计年鉴》（1997—2010年）。

2）重庆城市基础设施水平快速提高

重庆自2002年进行基础设施投融资改革以来，城市基础设施水平得到快速提高。如图1所示，2002年重庆城市用水普及率为64. 6%，2009年重庆市城市用水普及率为91. 28%，提高了26. 68个百分点，每年提高近4个百分点；污水处理厂集中处理率一直处于快速提高态势，2002污水处理厂集中处理率为23. 6%，2009年提高到83. 94%，提高了60. 34%，年均提高8. 6个百分点；建成区绿地率从2002年的14. 3%提高到2009年的33. 44%，提高了19. 14个百分点，年均提高2. 73个百分点；建成区绿化覆盖率从2002年的16. 5%提高到2009年的36. 76%，提高了20. 26个百分点，年均提高2. 89个百分点；人均道路面积由2002年的4. 62平方米增长到2009年9. 29平方米，7年增长了1倍多，年均增长速度达10. 5%；人均公共绿地面积由2002年的2. 3平方米增长到2009年的10. 57平方米，年均增长速度达24. 3%，；燃气普及率由2002年的48%增加到2009年的88. 6%，7年总增幅达40. 6%，年均提高5. 8个百分点。由此可见，重庆城市基础设施水平得到快速提高。

图1　2002—2009年重庆城市基础设施水平变化趋势图

资料来源：原始数据来源于《重庆统计年鉴》（2003—2010年）。

3）城市基础设施投资额快速增长

1997—2009年，重庆城市基础设施建设投资额快速增长。从表2可知，1997年重庆市城市基础设施投资额仅为84. 562 7亿元，2009年达到1 542. 572 6亿元，增长了17. 24倍，平均每年增加投资额121. 5亿元。其中，1997—2002年城市基础设施投资额由84. 562 7亿元增长到382. 398 4亿元，增长了297. 835 7亿元，年均增值额为59. 57亿元，而2002—2009年，重庆城市基础设施投资额从382. 398 4亿元增加到1 542. 572 6亿元，平均每年增加投资额165. 74亿元，年均增加投资额是1997—2002年的2. 78倍，而且同比增长速度高，除2005年和2007年外，其他各年同比增长速度都超过20%。

表2　1997—2009年重庆市城市基础设施投资情况表

续表

资料来源：《重庆统计年鉴》（1998—2010年）。

3　重庆城市基础设施建设的政府投融资主体及贡献

从2002年末开始，重庆市政府先后组建了八大投资集团（简称“八大投”），已成为重庆城市基础设施建设的投融资主体，并且已完成了大量基础设施项目，为重庆城市基础设施的快速发展做出显著贡献。“八大投”分别是：重庆高速公路发展有限公司、重庆交通旅游投资集团有限公司、重庆市地产集团、重庆城市建设投资公司、重庆能源投资集团、重庆城市交通开发投资（集团）有限公司、重庆市水务控股集团有限公司、重庆市水利投资（集团）有限公司。这“八大投”均由重庆市政府拥有、授权经营，且确定不同的职能定位。目前，“八大投”承担了重庆75%以上的基础设施建设，年均投资额达400亿元以上，占重庆市基础设施投资额的75%以上，其资产总额最初为200多亿元，截至2009年初，重庆“八大投”资产总额已达3 300亿元人民币。

3.1　重庆高速公路发展有限公司及贡献

重庆高速公路集团有限公司（简称高发司）是重庆市政府设立的投融资集团，属于重庆市大型国有独资企业，注册资本为20亿元。公司受重庆市人民政府委托，在重庆市国有资产管理委员会和重庆市交通委员会的领导下，负责全市高速公路的建设、营运、养护、融资等方面工作。

重庆高速公路集团有限公司下设10个部门、4个中心、7个分公司、2个全资子公司和8个参（控）股子公司。截至2009年底，总资产约为960亿元。已建项目包括：重庆武隆至彭水高速公路、重庆水江至武隆高速公路、重庆忠县至石柱高速公路、重庆绕城高速公路北段、重庆绕城高速公路东段、重庆绕城高速公路南段、重庆绕城高速公路西段、重庆垫江至忠县高速公路、重庆至遂宁高速公路、重庆界石至水江高速公路、重庆万州至开县高速公路、重庆合川至武胜高速公路、重庆雷神店至崇溪河高速公路（渝黔二期）、重庆綦江至万盛高速公路、重庆至邻水高速公路、重庆梁平至长寿高速公路、重庆万州至梁平高速公路、重庆余家湾至合川高速公路、重庆上界高速公路、重庆童家院子至雷神店高速公路（渝黔一期）、重庆长寿至涪陵高速公路、重庆渝长高速公路、重庆成渝高速公路。目前，重庆市所有高速公路都是高发司在运营和建设。

3.2　重庆交通旅游投资集团有限公司及贡献

重庆交通旅游投资集团有限公司（简称交投司）是市委、市政府为把重庆加快建设成为“长江上游交通枢纽”和“全国知名旅游目的地”，于2006年9月在原重庆高等级公路建设投资公司的基础上组建成立的市属大型投融资集团，受市政府委托，在市国资委的领导下，负责对全市重要旅游资源进行投资、招商、规划、开发、建设、经营和管理，对高等级公路进行投资（含回购）、组织建设、经营和资产管理，在市政府批准范围内实施土地储备整治等方面工作。2009年底，集团总资产约437亿元，净资产约138亿元。

重庆交旅集团始终围绕贯彻落实科学发展观，以加快交通建设和旅游开发为主线，在抓好高等级公路建设的同时，着实推进长江三峡、乌江画廊、山水都市旅游精品项目开发，为拉动地方经济社会发展做出了积极贡献。先后投资280亿元，完成“八小时重庆”、42条县际公路建设等一大批高等级公路重点建设项目5 500千米。在全市范围内储备土地近4万亩。2006年，按照全市旅游工作“大项目、大投入、大营销”的战略部署，先后整合了巫山小三峡、奉节白帝城、丰都名山、南川金佛山、神龙峡、重庆野生动物世界、北碚金刀峡、彭水阿依河等资源环境独特的优秀景区，初步形成“一心两带”的发展布局。

3.3　重庆市地产集团及贡献

重庆市地产集团于2003年2月28日正式挂牌成立，是将原重庆市国土资源和土地管理局下属的土地整治储备中心和重庆市土地整理中心合并增加一些业务和人员而形成，其性质为重庆市政府直属事业单位，实行企业化管理。其注册资本金20亿元人民币，由市政府以土地资产形式注入。集团设8个部门、4个直属公司。

重庆市地产集团成立以来，以土地储备为载体，立足市政府赋予的“五大功能”定位，即土地规范管理平台、政府投融资平台、重大公益性基础设施投资主体、实现重庆主城规划的平台、公租房承建者。此外，在合理开发利用土地资源、参与市级重点项目建设，保障基础设施和重大项目建设资金等方面，发挥着重要的作用。

截至2009年底，集团资产总额达555. 5亿元，累计供应土地约2. 24万亩，完成投资409. 92亿元。先后投资兴建了重庆大学城、西永微电子产业园、重庆会议展览馆、市少年宫、市图书馆、市科技馆、国泰艺术中心、市自然博物馆，以及嘉悦大桥、高九路、新溉路、陈庹路等重大文化设施、公共基础设施，为重庆市经济社会发展做出了重要贡献。同时，集团积极践行国企的社会责任，承担了重庆市十大民生工程之首的公共租赁住房建设和主城危旧房改造任务，全面融入“五个重庆”建设。

3.4　重庆市城市建设投资公司及贡献

重庆市城市建设投资公司（简称城投公司）是重庆市建设委员会和重庆市财政局为适应我国投资体制改革，完善城市基础设施建设领域的建设项目业主制，于1994年组建的国有独资公司，当时的注册资本为2 000万元；1994年，经市编委核定为副局级事业单位，并经市政府《关于完善重庆市城市建设投资公司职能的批复》，明确公司的职能为“多渠道筹措城建资金，按城建计划对资金合理安排，经委托管理城市基础设施国有资产，参与城市建设有关的经营”；1997年，市政府颁发的《重庆市重点建设管理办法》进一步明确公司“属政府投资营运体制，其性质是代表市政府对市重点建设项目投入资本金和融通建设资金”，当年公司注册资本金增加为3. 29亿元人民币。2002年底，市政府重新对城投公司的职能定位为：“主城区路桥建设的总账户；城市建设投融资的总渠道；城建资金筹措所需要土地的总储备。”截至2006年底，城投公司总资产达436亿元，其中，净资产174亿元。

重庆成为直辖市以来，城投公司面临三峡库区建设和西部大开发难得的发展机遇。在市政府及有关部门的指导和支持下，公司控股了上市公司重庆渝开发股份有限公司，参股了重庆市新城开发建设股份有限公司，与外商合作组建了重庆李家沱大桥有限公司，代建委管理市城乡发展公司和金山实业总公司，并在运作实践中不断探索盘活基础设施国有资产，扩大城建资金总量的新路子。

城投公司自成立以后，通过资本运作先后完成了石桥铺立交、四公里立交、石坪桥立交、石中路改造、长江路改造、重庆万州机场等重大工程项目的建设，组织开工了菜园坝长江大桥、石板坡长江大桥加宽改造、巴南新干道等“半小时主城”工程项目及重庆国际会展中心等建设项目。为提高重庆市的城市功能、改善投资环境、增强城市的吸引力和辐射力做出了积极的贡献。

3.5　重庆市能源投资集团及贡献

重庆市能源投资集团公司（简称“重庆能源集团”）成立于2006年，由原重庆市建设投资公司和重庆燃气（集团）有限责任公司整合组成。现有注册资本60亿元，2009年末，资产总额334亿元，全资子公司、控股子公司25个，参股公司15个。

重庆能源集团集能源项目投资、能源产品生产、能源开发利用和能源综合服务于一体，以煤炭、电力、燃气为主，兼营基本建设、房地产、建材、机械、物流等产业的投资开发和生产经营，是重庆市大型投资与产业混合型集团之一，是重庆市最大的综合性能源投资开发和生产经营企业。

重庆能源集团原煤核定生产能力1 431万吨/年，2007年实际产煤1 143. 7万吨，在市内形成了10个生产片区；参股、控股建成电力装机容量567万千瓦，占全市电力投资总装机容量的63. 79%，控股电厂（站）年发电量29亿千瓦时；燃气供应量近15亿立方米，供应范围覆盖20多个区县和三个经济开发区，涉及180万户居民、900户工业、商业、集体、锅炉、燃气空调和CNG加气站等4. 5万多户，民用气用户占全市总用户的87%。

3.6　重庆城市交通开发投资（集团）有限公司及贡献(www.xing528.com)

重庆城市交通开发投资（集团）有限公司（简称重庆交投集团）是2009年4月经重庆市政府批准组建的市属国有重点企业，主要承担重庆市轨道、铁路、机场、公交、站场及其基础设施的投资、建设、开发和管理等任务，以及为重庆市主城区数百万市民提供安全、优质的公共交通服务。资产总额490亿元，注册资本31亿元，年投资建设能力超过100亿元，每天为500万人次市民提供出行服务。

重庆交投集团的前身是重庆市开发投资有限公司（简称市开投公司），于1994年经重庆市人民政府批准组建由市政府直接出资的综合性投资主体，1996年经重庆市人民政府同意改组为国有独资有限责任公司。公司于2004年6月由重庆市政府重新定位为重庆市轨道交通建设、铁路建设以及城镇化重点基础设施建设的投融资主体。截至2008年末，公司注册资本20. 81亿元，纳入合并报表的全资或控股子公司共6家，分别为重庆市轨道交通总公司、重庆万南铁路有限责任公司、西南期货经纪有限公司、重庆创绿环境保护有限公司、重庆鱼嘴开发建设有限公司和重庆市鹿角组团开发投资有限公司。

2009年，经重庆市政府和重庆市国资委批准，公司进行了整合重组，纳入了重庆市公共交通控股（集团）有限公司和重庆城市公共交通站场集团有限公司两家市属国有独资公司作为全资子公司，从而成为重庆市政府城市公共交通的投融资平台，全面负责重庆市城市轨道、铁路、民航、公交客运等城市公共交通及其基础设施的投资开发和经营管理。

原公司已先后承担了长江滨江路、区县滨江路、江北机场建设等投融资任务，还承担了重庆市—安康—武汉铁路复线（襄渝二线）、重庆集装箱物流中心及枢纽扩能工程、涪陵至利川铁路（涪利铁路）、兰州至重庆铁路（兰渝铁路）以及遂渝、渝怀铁路增建二线等项目重庆段的投融资工作。同时，也将对我市规划建设的地方铁路南川至涪陵（南涪铁路）和长寿—垫江—梁平（长垫梁铁路）进行投融资。

3.7　重庆市水务控股（集团）有限公司及贡献

重庆市水务控股（集团）有限公司（以下简称水务集团）是由市政府出资组建的国有独资公司。于2000年11月14日经重庆市人民政府批准成立。

作为市政府出资组建、并授权经营重庆供排水的国有独资公司，水务集团享有重庆主城区城市供排水特许经营权，实行供排水一体化经营，对授权经营范围内国有资产行使出资者的管理职能，以全资、控股、参股的形式从事资产经营和重大生产经营活动。其经营范围有：从事市政府授权范围内的国有资产的经营、管理，重庆城市供排水，给排水设备、仪表及配件的制造、销售及维修，对重庆市自来水供应及相应的排水排污系统设施的管理，排水工程设计及技术咨询服务，物业管理（按资质证书核定项目承接业务），销售建筑材料，汽车零部件。

截至2009年底，水务集团总资产为124亿元，净资产为72亿元。集团下设10个全资子公司，4个项目建设办公室，2个相对控股子公司，7个参股子公司。

重庆水务集团自成立以来，牢固树立以确保全市安全正常供排水为己任，确立了“政府放心、市民满意、企业增效、职工乐业”的企业文化核心价值观，为保护三峡库区水资源环境、实现重庆市“蓝天碧水”工作目标做出了巨大贡献。

3.8　重庆市水利投资（集团）有限公司及贡献

重庆市水利投资（集团）有限公司（以下简称“市水投集团”）经市政府批准于2003年11月28日挂牌成立，是全国水利行业首家省级水利投资集团。

市水投集团主要负责水利国有资产的营运管理；大中型水源、城镇供水排水、污水处理项目的投资和经营，河道整治、水土保持项目的投资和经营，水力发电、风力发电等可再生能源项目的投资和经营；销售水利水电设备及材料；实施政府授权范围的土地储备、整治；房地产开发、旅游、种养殖业项目的投资、经营。

截至2009年，市水投集团在全市33个区、县组建子公司、项目部46个，员工总数达3 500余人。总资产从注册时的16. 39亿元增加到目前的272亿元，增长15. 6倍，年平均增速260%；完成投资180亿元，相当于“九五”期间全市水利投资的6. 5倍，开工建设大中型水利、城市供排水工程53处，相当于新中国成立后至公司成立前的1. 6倍；建成城镇水源工程30处，水库库容5亿立方米，年供原水能力7. 5亿立方米；建成供排水设施37处，形成生产能力80万吨/日、污水处理能力20万吨/日，投产发电装机16万千瓦；经营性收入呈现出高速增长态势，年平均增速74%；在26个区县储备土地4. 83万亩。

4　重庆市“八大投”运作模式

重庆组建“八大投”的指导思想是把政府直接投资模式转换为由政府性的投资集团出面，用市场化方式融资，带动社会力量投入。通过“八大投”的运作，充分发挥了投融资平台作用，从而促进了重庆城市基础设施的快速发展。“八大投”运作模式的内核可概括为“五五三三二”，即“五个注入”“五个市场”“三个不”“三个平衡”“两个循环”。

4.1　“八大投”的投资资本——“五个注入”

重庆市政府对“八大投”的定位是，政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，即作为独立的经济实体开展经营，基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。要达到这个目的，必须增大投资集团资本，以获得银行授信。重庆市政府以“五个注入”作为“八大投”的投资资本：

一是国债注入。1999年，为克服亚洲金融危机的影响，中央政府启动国债投资，当时在重庆投了250亿国债，分散在各区县（自治县）100多个项目中。因250亿国债是国家资本，重庆政府就将这250亿国债注入到了投资集团，作为投资集团的资本金。同时，中央政府定期发行基础设施建设国债，重庆市政府每年将获得40亿～50亿元人民币的这类国债，作为资本或股本配给各投资集团，从而形成资本金的追加，以不断扩大各投资集团资本金规模。

二是规费注入。重庆市政府将收取路桥费、养路费、城市维护建设费等作为财政专项分别归口注入各投资集团公司。如将路桥费注入城投公司，养路费注入高发公司，城市维护建设费中用于城市建设的资金分类注入相应的投资集团，以作为各投资集团的投资资本的重要来源。

三是土地注入。重庆市政府让一些投资集团储备土地，目前已储备土地达10多万亩，投资集团转让储备土地的转让收入扣除掉土地出让金、征地动迁费及资金融通成本后的增值收入就作为其资本金注入投资集团。

四是存量资产注入。重庆将过去几十年，政府在各领域形成的上百亿元的存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，政府将不同的存量资产划拨给不同的投资集团，使其成为各投资集团的固定资产，也就作为政府对其资本金注入。

五是税费注入。重庆市政府考虑到基础设施建设公司在经营上的公益性特点，“八大投”生产经营活动产生的税费都返还给投资公司，以推动公司持续发展，而这些税费返还也就作为政府对其资本金的注入。

政府通过以上“五个注入”，差不多为“八大投”注入了1 500亿元资本金，形成了“八大投”的重要投资力量。“五个注入”的措施是重庆市政府推动国有基础设施建设投资集团发展的助推器，通过“五个注入”为投资集团的快速壮大奠定了基础，提升了公司的自身信用，为其通过市场融资创造了良好条件。

4.2　“八大投”的融资来源——“五个渠道”

重庆市“八大投”主要通过国家开发银行、商业银行、债券、股票、信托五个渠道进行融资。

重庆“八大投”向国家开发银行和商业银行贷款融资除了采用传统的保证、抵押、动产质押等方式外，还大胆创新了以高速公路、桥梁、隧道、污水处理设施等不动产的收益权质押贷款方式，并逐步成为重庆城市基础设施贷款的主要担保方式；重庆“八大投”的债券融资主要是通过公开发行企业债券向社会公开募集资金方式进行，“八大投”各公司等都先后发行了企业债券，到2010年止，累计发行额达200多亿元，发行时间主要是7年和10年，并且经中国证监会批准能够上市交易；“八大投”也通过发行股票进行融资，如“重庆水务”；“八大投”还通过信托方式进行了融资，如2003年重庆高速公路发展有限公司把所辖的渝涪高速公路的70%的产权转让给重庆国际信托有限公司，开创了重庆市利用信托方式筹集大型基础设施建设资金的先河。近8年来，“八大投”共实现了4 200亿元的融资规模，有效地解决了重庆基础设施、公共设施所需资金问题，大大增强了对基础设施的投资能力。

4.3　“八大投”防火墙——“三个不”

“三个不”规定是重庆市政府为确保投资公司（集团）健康发展而设立的三道防火墙，旨在理顺公司与政府、公司与公司之间、公司内部之间的利益关系，防止信用滥用，规避金融风险。“三个不”规定为：

第一，重庆财政不直接为“八大投”融资担保。由于“八大投”是属于政府拥有的国资公司，在实践中银行为了维护自身的经济利益，在公司自身资信不够的情况下，往往要求以政府信用作担保，而政府信用担保实际就是重庆财政担保。如果财政一旦直接担保，就有可能出现“八大投”的债务全部变成重庆政府的债务的风险，由于可能存在“财政赤字”或“新官不理旧账”的情况，就会给银行带来较大的风险。为此重庆市政府作出了重庆财政不直接为“八大投”融资担保的硬规定，从而杜绝此类风险的发生。

第二，“八大投”互相不能担保。如果允许“八大投”互相担保，而每个集团都有一定的信用，则“八大投”就连成了一体，这样就会带来多米诺骨牌效应，一旦某个集团出事，其他集团都会受到牵连，必然增大解决的难度。同时，互相担保还可能掩盖矛盾，隐藏潜在问题，使问题不能及时发现和解决。如果不互相担保，一旦某集团出问题，就容易及时发现、及时解决，且解决起来也相对容易些。

第三，各投资集团的专项资金不能交叉使用。由于各投资集团都有一些专项资金，因此，重庆市政府规定各投资集团的专项资金不能交叉使用，在一个集团内，哪怕某专项资金放在账上还有余，暂时还用不了，而别的项目可能资金很紧，也不能交叉混用。如果专用资金交叉使用，就可能发生一些专门项目由于资金跟不上而不能完成，从而带来严重损失或财务风险甚至金融风险。

从这几年实践来看，这“三个不”规定，形成了“八大投”金融财务风险有效的防火墙。

4.4　“八大投”的营运管理——“三个平衡”

“三个平衡”是“八大投”持续运作发展的重要基础。“八大投”营运过程中，每年要消耗大量资金，营运中的资金平衡就显得尤为重要，为此重庆市政府对“八大投”提出“三个平衡”要求。

第一，净资产与负债的平衡。在公司经营中除要求以现代企业制度为规范，以市场化手段为原则以外，市政府要求“八大投”企业的资产负债率必须保持在50%～60%，也就是大体上净资产和债务是一比一，保持净资产和债务的基本平衡。如果负债率很高、杠杆比太高就会有泡沫，就会丧失信用。

第二，集团的现金流要平衡。“八大投”每年要承担近400亿元的基础设施投资，另外还有贷款本息要还，两项相加每年有五六百亿元的支出。当然也会有收入，譬如，高速公路收费、城市路桥的收费，各种各样的收入，市政府要求收入来源和融资资金、投资支出最后要现金流平衡。

第三，投入与产出或投入与资金来源要平衡。要求八大投资集团的投资支出和最终的产出能够平衡。可以通过以下三种方法对暂时亏损的项目保持平衡：一是在相应时间内调整收费标准，弥补损失；二是以政府补助形式确保投融资集团的投资平衡；三是以公司经营性收入弥补公益性亏损。总之无论以何种形式，要求公司保持投入产出平衡。

“三个平衡”要求是重庆市政府为确保投融资公司健康发展和重庆市基础设施投融资目标顺利实现，为各投资集团的经营提出的行为准则。

4.5　“八大投”投融资保障——“两个循环”

重庆“八大投”很重要的一个资金来源是土地储备。从2002年以后，重庆市政府就出了条规，专门推动土地储备。重庆的这项工作也得到了国务院的肯定，在2006年9月，国务院通知，要求各个省市都要建立土地储备机构，这个土地储备机构起到“一个龙头放水、一个池子蓄水”的作用，也有利于对土地市场的规范管理。

土地储备的健康发展，能够为“八大投”的资金来源提供重要保障，而土地储备集团内部的两个良性循环又是土地储备要健康发展的保障。“八大投”的地产集团、城投公司等都有土地储备功能，这个储备功能在集团内部的“两个循环”是：第一个循环是“储地—融资—建设”循环，这个循环是资金链上的循环，也就是说，假如城投公司有一万亩地，规划上让他储备了，他拿出部分资金，完成规划红线内的这一万亩土地征地动迁、产权过户，使它成为信用资产，可以在银行抵押贷款。一亩地如果抵押了50万元，那么一万亩地就是50亿元，城投拿了这50亿元可以用于基础设施建设。第二个循环是“储地—整治—出让”循环，即土地储备了以后，要投入、开发，七通一平，然后把这个土地通过市场转让给房地产商。这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让的时候就是200万元一亩了，这就有一个额外的收入，这个收入，部分出让金要转给区县政府和市政府，部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资——因为很多基础设施是不能向老百姓、向社会收费的，是政府的公共支出，这种支出原来由投资集团向银行融资以后去支出了，最终要还银行的。那么，转让土地以后的收入用来还银行，最终把银行的账平了。第一个循环是向银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，这样就形成了良性循环。

5　重庆市“八大投”运作模式的作用与意义

重庆通过“八大投”投融资模式的运作发挥了非常重要作用，主要体现为以下几方面：

第一，“八大投”的运作体现了国有经济在国民经济中的控制力、影响力和带动力。“八大投”所修的高速公路、高等级公路、自来水厂或者各种公共设施、文化设施，很重要地体现了一种控制力、影响力和带动力。

第二，“八大投”起到了政府融资平台和运作载体的作用。一般来说，国外地方政府搞基础设施是可以发市政债券的，中国政府为了防止地方政府在投融资方面不规范，所以，基本没有同意地方政府发市政债券，而重庆“八大投”发的企业债券相当于是地方政府发市政债券或者发市政企业债券，也就是“八大投”发行企业债券实际是替代了政府发行地方市政债券，因此，“八大投”实际成了政府的融资平台和运作载体，从而把重庆市的基础设施建设逐步推向市场化。

第三，对国有企业的改革重组起了重要的转化作用。“八大投”主要是通过对原国有企业进行改革重组而建立，对重庆工商企业、金融企业的转制改革重组起了很好的杠杆作用。

第四，对调节社会矛盾，维护社会稳定起到一定作用。“八大投”主要涉足城市基础设施行业，而这些行业由于与人们生产、生活息息相关，如果由政府提供而又供给不足或做得不好就容易影响社会稳定或产生一系列社会矛盾，如供水、供电、供气、排污以及垃圾处理等。通过“八大投”的市场化运作，促进了城市基础设施建设的快速发展，能够较好地满足人们生产生活的需求，对调节社会矛盾，维护社会稳定起到一定作用。

重庆“八大投”运作模式具有十分重要的理论意义和实践意义。一是有利于人们从理论上探寻和创新城市基础设施投融资模式。重庆“八大投”运作模式在投资融资方式方法及管理方面都有新的尝试，并取得了成功，促进了城市基础设施快速发展，如收费收益权的质押、由公司发行建设债券等融资方式，这就有利于激发理论研究者从理论上研究探寻和创新城市基础设施投融资模式。二是对中国其他城市进行基础设施建设投融资体制改革具有重要借鉴意义。重庆“八大投”投融资模式的成功运作得到了国家有关部门的肯定，且被世界银行称之为“重庆国有投资集团模式”，因此，许多地方政府也以重庆模式作为经验借鉴，以促进其基础设施投融资体制改革。三是有利于促进中国城市基础设施的快速发展，从而不断改善城市环境，提升城市形象，提高人们生活质量。2009年2月18日，财政部、重庆市政府和世界银行联合主办的“城市基础设施建设可持续融资国际研讨会”在重庆举行，世行报告认为，重庆在城市基础设施建设方面的做法具有创新性，其经验对中国乃至世界具有参考价值，可作为一些发展中国家的有益借鉴。重庆“八大投”运作模式的经验已被中国一些地方政府借鉴和实践，这将逐步推进中国其他城市基础设施的快速发展，使中国城市环境得到逐步改善，城市形象得到逐步提高，从而提高人们生活质量，改善民生状况。

参考文献

［1］重庆城市基础设施建设领域投融资体制改革和发展情况——在世界银行、财政部“城市基础设施建设投融资国际研讨会”上的讲话［R］.重庆市人民政府办公厅电子公文工作通报，2009（43）.

［2］杨庆育，赵骅，等.基础设施建设投融资理论与创新——兼析重庆实践［M］.重庆：重庆大学出版社，2008.