重庆社会主义市场经济实践案例集.1

重庆旧城改造模式创新与实践

周　滔

1　重庆市旧城改造现状

1.1　重庆市旧城改造基本情况

重庆市位于中国西南部，地处长江与嘉陵江交汇处，幅员8. 24万平方千米，总人口3 235. 32万。重庆市作为四大直辖市之一，是中国西南地区和长江上游的经济中心城市、重要的交通枢纽和内河口岸，拥有汽车、机械、电力、化工、轻纺等综合性工业基地。近些年来，重庆市积极推进城区的升级换代工作，城市面貌获得了较大改观，取得了令人可喜的成就。

旧城改造包括对旧居住区、旧商业区、城市重要设施的改造。旧城改造除了要满足城市功能，更重要的是提高城市居民的生活品质，在改造的过程中，城市旧商业区和城市设施通常是与居住区改造结合起来的。从这个意义上讲，重庆市旧城改造是以旧居住区改造为主的。目前，重庆市旧城改造主要方式是通过对危旧房改造形式推动。主城区部分危旧房改造片区如图1所示。

经过几年的旧城改造，旧城区的人口通过向外搬迁等方式，大大降低了旧城区人口密度。市民的生活居住条件得到了极大的改善。政府按照优惠的奖励政策、合理就高的补偿价格以及选择优质的安置房源等原则，通过对某些片区危旧房的拆迁安置和高起点的规划建设，切实改善该地区群众的居住条件和生活质量，使旧城区居民告别了原本嘈杂、脏乱的居住环境。另外，还解决了一些低收入家庭住房困难问题，改善了民生。在拆迁补偿上充分考虑被拆迁户的意见，在安置房的选择上尽力安排居住环境较好的小区，在安置房的选址建设上，尽量做到配套设施齐全，交通比较便利，力争解决好居民的就医、工作、子女教育等问题。

图1　重庆市主城区危旧房改造部分片区（图片来源：重庆晚报）

通过改造，重庆市城市形象和面貌焕然一新。基础设施建设等硬件设施水平有所提高，部分道路的建成通车缓解了交通压力，城市功能得到了进一步完善提高，旧城改造项目的精品和亮点不断呈现。城市结构机理、产业布局和城市功能均有了较大的优化和提升。但目前仍有十几万多户居民住在棚户区，这些居住于此的居民大部分属于困难群体，没有条件改造房屋，更没有能力购买新房。

1.2　重庆市旧城改造特点与发展历程

自新中国成立以来，重庆在很长一段时间内，受到经济发展条件的约束，城市发展速度缓慢，城市建设规模也处于小规模的发展阶段。自重庆市直辖以来，重庆市的经济高速发展，城市规模日益扩大，城市原有规划布局以及城市基础设施已经不能满足城市经济的可持续发展。由于重庆市城市的特点，在改造的过程中，旧城改造的主要存在以下两大特点：

第一，旧城改造难度大。重庆属于典型的山地城市，受地形、地势、江河影响，相比较与平原城市，旧城改造难度更大，城市向外扩张困难更大，旧城改造成本大得多。无论是进行城市规划布局、城市基础设施建设还是城市居住商业等的建设，都存在较高的难度。

第二，旧城改造任务相当繁重。单纯从危旧房总量来看，2008—2010年主城区范围内的危旧房屋总量为1 852万平方米，包括主体量1 228万平方米（其中旧房面积为674万平方米，危房面积为555万平方米；住宅739万平方米，非住宅490万平方米）；捎带量624万平方米。

尽管面临较多的问题，重庆的旧城改造依然取得了较丰硕的成果。从2001年在主城各区实施危旧房改造以来，重庆市有计划、有步骤地改造了一批危旧房，截止2007年，全市共完成改造909. 36万平方米，近16万户居民的居住条件得到了极大改善。2008年，主城各区全年启动103个片区拆迁，拆除危旧房240. 03万平方米、31 087户。2009年主城区全年拆迁危旧房5. 06万户，拆迁改造危旧房447万平方米，重庆2001年以来的危旧房改造进程见表1。经过几年的旧城改造，旧城区的人口通过向外搬迁等方式，大大降低了旧城区人口密度，不仅居民的生活条件有了很大的提高，而且城市形象和城市功能都有了较大的提升。

表1　危旧房改造进程表

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数据来源：中国宏观数据挖掘分析系统；2009—2010年重庆市政府工作报告。

1.3　重庆市旧城改造的重要政策

重庆市自2001年以来，政府将主城区危旧房改造列入了为民办实事的“八大民心工程”之一，先后颁布了各项危旧房改造相关政策。从表2中可以看出重庆市在对被拆迁人的政策优惠力度，困难群体的社会保障力度，相关企业的政策支持力度上都在逐步加大。2010年1—8月，重庆市主城区危旧房拆迁优惠及保障政策效果明显，拆迁总体进展顺利，拆迁项目平稳进行。其中，困难群体的户均建筑面积增加15平方米；城各区除新建安置房外，共计购买1.3万套商品房、经济适用房和二手房作为安置房，为群众提供了多样化选择，并且户均安置面积达到67. 3平方米，拆迁上访事件有明显降低，民众拆迁安置满意度有所上升。

表2　重庆市旧城改造重要政策一览表

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资料来源：重庆市政府公众信息网。

2　重庆市旧城改造模式创新

2.1　重庆市旧城改造经验

1）重庆市改造总体思路

在实施改造的过程中，重庆市认真贯彻落实科学发展观，充分调动各方面的积极性，按照“统一规划、政策扶持、强化保障、分类改造、依法拆迁、维护稳定、分步实施”的思路。坚持“政府主导、市场运作、先易后难、突出重点”的原则，按照“减量、增绿、留白、整容”的总体要求全力推进全市危旧房改造工作，改善广大居民的居住条件，提升居住品质，改善城市环境，完善城市功能，有效推进宜居重庆建设，提升重庆市城市形象。

2）重庆市改造经验

（1）政府主导，市场运作

重庆市在进行旧城改造时，充分发挥政府的主导性，加大行政统筹力度，同时充分发挥市场的基础性作用并积极动员全社会广泛参与。其主要通过土地整治招标拍卖改造，市政基础设施建设带动，拆危建绿改造，传统街区建筑保护、修缮等方式予以实施。

（2）先易后难、突出重点

注重改造过程中的时序和节奏，通过先易后难、突出重点的形式分批次改造。其中，房屋安全隐患突出的地区、主城“两江四岸”、城市主干道两侧、轻轨沿线和重要节点区域应作为2008年的工作重点先期实施改造，大部分拆迁改造任务集中在2009年内完成，2010年则主要进行改造的收尾工作。

（3）“减量、增绿、留白、整容”

绿化用地在主城各区危旧房地块中统一平衡，确保危旧房改造后的绿地率指标达到50%，绿地率指标主城各区须按年度基本平衡。

（4）多渠道筹措资金，加大财政支持力度

改造资金实行按区平衡。在改造过程中，积极拓宽筹措整治和改造资金的渠道。一是对于整治改造中涉及城市基础设施及公共配套设施的，由政府安排资金计划；二是进一步发挥国家开发银行政策性贷款的作用；三是积极探索融资信贷模式，发挥商业银行信贷资金的作用；四是发挥市区两级融资平台的作用，市级土地储备机构（重庆市地产集团、重庆市城投公司、重庆渝富资产公司等）对危旧房屋在100万平方米以上的区给予重点帮助和支持。

（5）合理就高拆迁安置政策

拆迁安置政策充分考虑被拆迁人的合理要求，引导和鼓励被拆迁人选择货币安置，确实不能货币安置的，采取实物安置方式，安排建设专门的安置房。对有条件的建设项目采取配建部分安置房的方式，用于解决该项目的拆迁安置问题。

（6）发挥各区的土地储备职能

主城各区可指定一个区级土地储备职能机构，对本区危旧房拆迁地块进行储备，并实施整治。储备机构储备的国有土地可按规定融资。主城各区土地储备机构利用开发单位的资金参与前期拆迁整治，若投资拆迁整治的开发单位通过招拍挂取得土地开发权后，其先行垫资的部分经市财政局和市国土房管局审核后，可不再重复缴纳。

（7）坚持“净地出让”

已被土地储备机构储备的地块，按照“谁储备、谁负责”的原则，由储备该地块的机构结合当地区人民政府的改造计划尽快启动拆迁整治。拆迁整治完成后，按规划部门确定的用地红线，通过土地招拍挂程序，实施“净地出让”。未拆迁整治储备的危旧房地块原则上采取“净地出让”的方式，由指定的土地储备机构储备、拆迁、整治，并享受改造的有关优惠政策。拆迁整治后的地块，按规划部门确定的用地范围、用途和规模供应土地。属经营性用地的，按土地招拍挂方式供地；若属市政设施用地的，按划拨方式供地。

（8）加强组织领导

成立改造工作领导小组和办公室，为改造工作提供组织保证。领导小组下设办公室，办公室设在市建委，由市建委主任兼任办公室主任。办公室下设四个工作组，由市建委牵头组建建设、宣传和综合协调工作组，负责统筹改造的日常工作；由市国土房管局牵头组建土地整治储备及拆迁安置工作组，负责土地整治储备及拆迁安置工作；由市发展改革委牵头组建统筹资金工作组，负责全市改造资金的总体平衡，监督各类优惠政策的贯彻落实；由市信访办牵头组建维护稳定工作组，负责改造中的社会安全稳定工作。主城各区人民政府参照设立区级改造工作的专门机构，搞好主城区改造工作的对接和组织工作。

3）旧城改造思路及原则建议

（1）坚持改造以可持续发展为重要原则，促进城市综合全面发展

旧城改造的终极目标是促进城市可持续发展。从经济角度考虑，政府通过旧城改造重新进行功能布局，使城市结构与城市功能相互协调，在保持自然资源合理利用的前提下，达到经济效益的最大化；从社会角度考虑，政府通过旧城改造改善居民的生活品质，创造舒适、和谐的居住环境，在改造中应以人为本，强调公众参与，切实保障居民的利益；从资源环境角度考虑，旧城改造要协调好经济发展与资源环境的关系，合理利用资源，降低资源破坏，防止城市污染，提高城市自然环境和人文环境。建议旧城改造项目应进行充分的可行性分析论证，在旧城改造方案中，应有明确的与具体改造项目充分结合的环境保护方案、经济效益分析、社会评价等，确保旧城改造项目的综合效益的实现，促进城市的可持续发展。

（2）坚持改造与历史文化保护相结合，传承城市历史文脉

历史文化保护是旧城改造的限制性目标。历史文化名城、名镇、名村是中华民族悠久历史文化的集中体现，如何把它们保护好、利用好、传承好，是当代人义不容辞的重任。历史文化的保护不仅要通过行政手段，更要通过法制化途径保护，政府应加强相关法制建设、依法管理、依法保护历史文化名城。建议在旧城改造申报方案中，其必须包括历史文化保护专项规划，尤其针对有一定的历史文化价值的必须进行严格审核，方案中应包括传统历史街区的保护、文物的保护、有价值的历史建筑及遗存的保护、非物质文化遗产的保护、古城古树古木的保护、传统风貌影响的评价以及如何进行环境改善的措施等。

（3）坚持改造与住房制度改革和健全社会保障体系相结合，保障居民生活品质提高

提高居民生活品质是旧城改造作为一项民生工程的重要体现。旧城改造涉及拆迁居民的住房问题，如何有效解决居民住房困难是政府在实施改造中所要面临的重大难题。政府应将改造居民住房纳入房改体制之内，并与改造项目建立联动机制，特别是危旧房改造区域中，涉及很多困难户，对改造区域中符合购买经济适用房、租赁廉租房以及公租房的居民应予以优先和优惠政策。居民在实施异地安置后，由于交通、就业和子女教育环境发生变化，有可能需要支付更高的社会成本，甚至可能丧失维持其基本生存的能力。政府部门可以设立危旧房改造扶困救助专项基金，用于改造居民的基本医疗保险、最低生活保障和子女教育。

（4）坚持改造与城市规划相结合，优化城市功能布局

旧城改造的根本性目的就是要优化城市功能，在改造工作中，规划是一种重要的资源。科学合理的城市规划，是确定城市发展方向与发展目标，高效利用城市各种资源，促进城市合理布局和有序建设的战略性、先导性和基础性工作。在城市规划中要整合多方资源，特别是旧城改造项目的规划，要与新区开发相结合，疏散城市中心区人口，合理布局城市功能用地。建议政府在进行旧城改造规划时，要从城市整体性角度出发，在实施规划前应做好旧城现状的充分调查和研究，在规划中要结合多个部门协同工作，尤其公众参与机制的引入，从人本主义角度出发，在认真分析现状的前提下，综合考虑城市特色、人口数量、基础设施建设、环境保护、经济发展等内容，制定出促进整体协调的发展规划。旧城改造的方案制定应与城市规划充分结合，促进城市更好的发展。

2.2　旧城改造模式创新

1）运作模式

重庆市旧城改造在较长一段时间内，都是以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为主要取向的改造模式。该模式在一定程度上虽然促进了旧城改造的快速实施，但由于私人投资者是根据自身的利益去进行的开发，由此也引发了的一系列环境问题、社会问题。比如震惊中外的史上“最牛钉子户”，政府官员的贪污腐败，城市环境的破坏等。2008年，重庆市政府转变了改造思路，明确改造主体是政府，在纲要性文件上明确拆迁责任主体是各城区政府，拆迁由政府来组织实施。该模式在一定程度上促进了城市改造的综合功能的提升，并有效杜绝了随意调整规划的现象，在保障被拆迁人的利益方面也取得了较好的效果，使得改造更加注重社会效益和文化价值。

从现实状况看，旧城更新改造面临最首要的困难是资金不足。于是，不少地方倾注全力广开渠道，筹措资金，却往往忽视了“社会参与者”的决定性作用。但实际上，人是社会发展的主体，是社会发展的规划者和决策者，同时又是发展的参与者和实践者，是一切发展的最终目标，其他发展都为人的发展创造条件或机会。

政府主导有一个主要的问题，就是资金匮乏，以及改造效率较低。特别是针对一些经济开发价值较低的地块，在私人资金引入困难的条件下，这些改造的地块便成为了烫手的山芋。因此，当地的居民生活条件也是迟迟得不到改善。公共部门不具备私营部门专业的拆迁管理体系、房地产开发体系以及寻求经济利益的原始驱动力，其结果往往是旧城改造的低效。随着维权意识的增强，在一定程度上而言，旧城区的居民由于对改造认识的不足，以及对改造的积极性不够，也会出现一些漫天要价的和钉子户现象等。在旧城改造项目中，有一个不容忽视的主体——被拆迁人（旧城居民）。实际上，旧城改造中的土地征收、房屋拆迁补偿安置、更新计划的实施、改造后的维护管理等诸多方面均与市民的产权和生活居住权密切相关，而且随着市民维护自身权利意识的加强，市民亦迫切需要参与到涉及自己切身利益的更新改造之中。可以说，忽视被拆迁人利益的旧城改造项目往往是不成功的，或者说是不全面的、不具可持续性的。从国外的旧城改造历程，以被拆迁人（旧城居民）、私营机构以及公共部门为核心的三方联合开发模式，是一种高效有序的改造模式。

（1）三方联合开发模式的组织构架及理论基础

三方联合开发模式是政府、私人机构以及社区居民三方权利相互制衡的结果。图2描述了三方联合开发的组织架构和推行PPP模式的出发点。被拆迁人、公共部门以及私营部门三方都具有推动旧城改造的驱动力，他们将全力合作，发挥协同效应。

图2　联合开发模式

首先，被拆迁人作为旧城改造项目的主要参与者，他们不再是被动的被驱逐人群，他们享有城市更新所带来的利益。被拆迁人不但参与到旧城改造项目的规划设计阶段，为项目提供群体决策，而且以其所拥有的房产作为资本进行投资，享有改造项目的优先获偿权。降低旧城改造成本，减轻政府和私人投资商的资金压力是引导社区居民参加联合开发的主要出发点；同时也可以调动旧城居民支持旧城改造的积极性，降低拆迁难度，加快旧城改造速度；另外还可使旧城居民享有旧城改造的成果，可谓一举三得。

其次，公共部门作为旧城改造项目的发起人和主要推动者，在PPP的实施过程中起着组织和协调的作用。提高旧城居民的生活水平以及完善城市功能和形象等都是公共部门急切需要完成的使命。为了保证旧城改造项目的顺利完成，公共部门将会最大限度地提供财政支持、税费减免、优惠贷款、简化旧城改造办事程序以及其他政策优惠。

最后，私营部门（旧城改造项目开发商）作为项目的主要投资人、旧城再开发的主要策划人和操作者，在经济利益的驱使下将全力以赴地去完成旧城改造项目。

显然，不是所有的旧城改造项目都能吸引到社区居民以及私营部门的积极参与，比如基础设施配备落后或区位较差的危旧房片区。设计一个什么样的机制去吸引和发动社区居民和私人投资商是旧城改造中运用PPP模式的关键所在。本文在此提出一种基于不同获偿顺序的利益分配机制。即开发完成后的旧城改造项目获利后，社区居民（被拆迁人）拥有最优先获偿权，收回投资及一定比例的投资利润，以保障其投资（同时，旧城居民享有回购的优先权利）；再者是私营部门（旧城改造项目开发商）收回投资及一定比例的投资利润；最后是公共部门收回成本。若上述程序完成后尚有利润，则按投资额度均分利润。

（2）三方联合开发模式的操作流程

高效的激励机制（上文所述不同获偿顺序）及评估体系（对私营部门履约能力的评估体系及旧城区房屋评估体系）是保障PPP旧城改造中三方联合成功的基础条件。同时，注重被拆迁人的参与程度，重视被拆迁人的利益相关性；以让利为“饵”来提高民众参与的积极性，以民众的积极参与来推动危旧房改造；以让利及政策优惠等方式来吸引私人投资者，通过私人投资者的参与来提高旧城改造的效率及效果。

在实施的过程中另一个重大的问题是，如何解决被拆迁人旧城改造期间的住房需求。有三项措施可供参考：第一，政府需要加大保障性住房的供给量，以满足被拆迁人的住房需求；第二，购买安置房；第三，加大住房补贴使被拆迁人顺利度过旧城改造项目实施期。上述措施的综合使用必当可为被拆迁人群提供多种选择，促进社区居民积极参与旧城改造工程的联合开发。三方联合开发在旧城改造中的操作流程可参见表3。

表3　PPP模式在旧城改造项目中的操作流程

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2）开发模式

在旧城改造的开发模式中，应该综合考虑各个片区的具体情况，针对具体情况采用不同的开发模式，在选择不同开发模式时需要考虑区域规模、区位及商业价值、历史价值等方面的情况，来选择具体的开发模式。针对现阶段在改造中存在的问题，这里主要介绍当前比较流行，但在重庆市又运用得不多的两种典型开发模式。

（1）小规模渐进式有机更新模式

自直辖以来，重庆经济飞速发展，城市更新运动也随之大刀阔斧地进行。大规模的旧城改造是实现城市快速更新的有效手段，政府出于政绩的压力，在很长一段时间内开展了快速有效的城市更新手段——大规模改造，清理旧城中的贫民窟，新建各种标志性高楼建筑，国际现代化的商业中心等。大规模的改造给城市注入了现代气息，促进了城市经济的繁荣，增加了政府税收。但大规模改造存在很多问题：A.大规模改造的资金往往是依靠土地出让和房地产开发，使得旧城改造受经济波动和衰退的影响；其次这种方式容易使开发商成为改造的主导者，追求利益最大化的开发商会想出一些方法，如撤资相要挟或以加大投资相诱惑，以及向政府官员行贿等，来扫清在项目开发建设中的障碍，提高项目利润，而其后果便是滋生腐败，扰乱社会治安，破坏城市规划；B.大规模改造方式下的规划往往是一次性的推倒重建，规划设计人员对规划方案缺乏灵活性；C.大规模的改造缺乏公共参与，权利部门由于受开发利益的驱动，在制定有关优惠政策时，往往忽视和损害居民利益；D.破坏城市多样性，缺乏对历史文化的保护等。

对于大规模改造的弊端，国内外许多学者都兴起了与之相对应的改造方式的研究——小规模改造，即在小规模范围内采取的改造，如小规模的住房改建、翻建、加建和维护修缮等。小规模改造与大规模改造相比有很多优越性：A.小规模改造最突出的优点就是“小而灵活”，具有较强的针对性，能够针对不同的问题进行具体分析，特别是对历史街区的旧城改造非常有效，而且在改造的同时也利于历史文化的保护；B.小规模改造可以有效解决居民的居住问题，改善居民的居住条件，大规模改造而引起的住房安置无法处理好居民对住房需求的千差万别，而且回迁的可能性又很小，当补偿政策不到位时，居民的居住问题很难得到切实的解决；C.小规模的改造由于涉及范围较小，可以有效避免大规模拆迁带来的各种纠纷，减轻社会矛盾，而且也避免了大拆大建对于环境的破坏。

小规模渐进式有机更新是在小规模改造的基础上融入了有机更新理念，有机更新理论是由吴良镛教授通过长期对北京旧城规划建设进行研究总结出来的，其定义是：采用适当规模、合适尺度，依照改造内容与要求，妥善处理改造目前与将来的关系——不断提高规划设计质量，使每一片的发展达到相对完整性。它主张按照城市内在的发展规律，顺应城市发展机理，在可持续发展的基础上，探求城市的更新与发展。有机更新理论提出了改造与保护、整治相结合，在改造上采取小规模、分阶段、分片区的滚动开发模式。小规模渐进式有机更新模式遵循以人为本、循序渐进和多样化原则。其主要目的是保护和延续历史文化及居住文化、实现旧城居民的有机疏散、切实提高居民的居住环境和品质，在组织方式上强调多方参与。

（2）整合开发模式

在上文中介绍的重庆市的危旧房改造的总体思路中，政府采取了所谓“先易后难”的战略，在一定程度上，解决了资金问题，加快了旧城改造的进程，但是也导致私人投资者的“挑肥拣瘦”，开发商会首先看中人口居住密度不大，地理位置较好的地段开发，而且开发后通常用于建设商业建筑和高档住宅，当地的居民根本无条件回迁。如果像这样继续开发下去，必定会剩下一些居住人口密度较大，地址条件较差，拆迁成本高，可开发用地又不多的低价值地块难以实施改造，这些无利可图的地块也被放在未来计划中，改造迟迟不能进行，房屋基础设施继续破败，整体环境持续恶化。因此，政府在改造的过程中应调整思路，在旧城改造中引入整合策略，不仅能够让开发商看到地块改造后可能会带来的收益，对旧城改造项目产生兴趣，达到吸引投资，解决旧城改造的资金问题，而且能够很好地解决低价值改造区域的改造难题。

为解决这些问题，提出如下两点建议：

①实行片区搭配，综合平衡危旧房改造的整体利益。这一方式是划定改造片区时，科学规划，深入研究与测算各个片区的开发价值，考虑将商业开发价值低的片区与开发价值高的改造片区进行搭配，实现开发价值的整体平衡。

②实行项目搭配，拓宽危旧房改造的资源渠道。目前，一些基础设施建设机构，同时也是土地储备和房地产开发机构。将危旧房改造与相关基础设施建设进行搭配，实现“以建设带动开发”的模式。一方面，这种搭配可以使这些机构将基础设施建设利润与危旧房改造利润进行综合考虑，实现商业利益的整体平衡。另一方面，可以将开发融资模式转化为基础设施建设融资模式。这对于突破当前金融机构的融资限制是很有意义的尝试，政府在实施该措施必须具有强制性。(www.xing528.com)

3）拆迁模式

旧城改造引发了大量的拆迁纠纷问题，可以说拆迁是旧城改造工作中最为敏感的环节，也是最易引发社会问题的环节。2007年重庆发生了家喻户晓的钉子户事件，经过多方协调，该钉子户以获得远高于其他拆迁户标准的赔偿和解告终。钉子户虽然是拆除了，但也说明了在拆迁程序上存在很大的问题。重庆市政府重新调整思路，实行政府组织拆迁的形式实施改造，并成立了土地储备公司来进行危旧房和城中村的拆迁工作和土地储备，笔者结合重庆市在实际拆迁过程中的情况和重庆市关于拆迁的法律条文，整理绘制如图3所示的拆迁流程图。

根据近几年重庆拆迁改造的情况，类似于2007年的钉子户虽然时有发生，但对社会稳定未造成影响，而且也已经妥善处理。重庆市政府在拆迁工作环节引起了较大的重视，较以往的拆迁模式，主要在以下几个方面有突出的进步：一是政府主导的改造在维护社会稳定方面取得了较大的突破，拆迁上访事件有明显的回落；二是成立由政府管辖下的单位为业主专门进行土地储备运作和拆迁改造，一方面专业化的机构大大缩短了拆迁改造的时间，加快了拆迁的效率，另一方面由政府直接管辖的单位确保了政府主导性；三是听证制度不仅在强制拆迁前实行，在拆迁前也进行了听证，较以往的公众参与力度有所加大；四是补偿形式多样化，被拆迁居民可以根据自己的情况选择实物补偿和货币补偿。

图3　拆迁流程

3　案例分析：江北区天原片区危旧房改造策略研究

3.1　案例简介

天原厂和造纸厂片区，东起嘉华大桥，西接长安公司61车间，北靠竣工面积达70公顷的鸿恩寺森林公园，南临北国风光小区，东西长1. 5千米。该片区现总用地面积617. 36亩（含农地204亩），扣除规划的城市道路、公共绿地等市政公益用地后，可开发用地面积约223亩。根据控规指标，该地块可开发总建筑规模约40万平方米（扣除学校建设规模）。经国土、房管部门测算，该片区征地204亩，拆迁建筑27. 4万平方米，完成全部征地拆迁总费用约30. 5亿元。

由于该片区危旧房改造5号地块中大多为20世纪90年代建筑，不必纳入此次危旧房改造范围。扣除上述范围后，重庆天原厂和造纸厂危旧房改造片区总用地面积553. 06亩（含农地176. 3亩），按市政府批准的控规要求，在扣除规划城市道路、公共绿地、学校、市政用地等用地后，该片区实际可开发建设用地207亩，可开发建筑总量约37. 1万平方米。经国土、房管部门测算，该片区征地176.3亩，拆迁全部建筑22万平方米，完成全部征地拆迁总费用约24亿元（按国土、房管部门提供标准测算：农地征用按平均150万元/亩计算，拆迁住宅按平均9 183元/平方米，非住宅按平均12 178元/平方米计算）。该片区改造的问题主要体现在以下两个方面：

第一，低收入人群集中，群众期望值较高，拆迁补偿难度大。该片区总人口数为15 532人，共5 225户。该片区内失业人口所占比重较高，约占总人数的17. 5%，约2715人；低保户占总户数的6%，其中特困户达到了126户；片区内还居住有一定比例的残疾人数、孤寡及独居老人，合计214人。片区内房屋户均面积存在极不均衡的现象，其中45平方米以下住房占总户数的59%，根据重庆市政府的拆迁补偿安置细则，家庭人口在2人及以下，且按前条所述计算的住房建筑面积不足30平方米，在拆迁安置时，由拆迁人提供保障，按建筑面积30平方米给予等值货币或实物补偿安置；家庭人口在3人及以上，且按前条所述计算的住房建筑面积不足45平方米，在拆迁安置时，由拆迁人提供保障，按建筑面积45平方米给予等值货币或实物补偿安置。政府所要执行的政策性增补面积将达5. 3万平方米，而这一部分将均由政府埋单。如果单纯依靠政府投入，举步维艰。随着危旧房改造工作的推进，群众对拆迁补偿的期望值升高，都希望突破现有政策进行安置，导致拆迁户拒绝签订补偿安置协议，同时，很大部分被拆迁人要求原地还建安置，目前该片区周围的楼盘单价较高，套内单价均在5 000元以上，若采用等值产权的方式进行补偿，成本相当的高，增加了拆迁难度。

第二，片区经济开发效益低，资金筹措难度大。天原片区的拆迁量达到32万平方米，其中20万平方米为居民住宅，需要的拆迁户数达到了4 559户。而该片区实际可以进行开发的约为39万平方米，初步测算楼面地价约1万元/平方米。目前，重庆市的平均房价在4 000多元，在目前的房地产市场环境下，通过市场化招商的方式存在很大困难。由于该地块经济开发价值较低，项目收支很难平衡，银行贷款也受到一定的限制，政府投入和银行贷款都难以支付该片区的拆迁费用。

3.2　改造方案

在目前房地产业相对不景气的形式下，江北区政府对危旧房改造以关注民生，切实改善百姓生活环境，降低改造成本，确保完成任务为出发点，提出具体的拆迁改造方案。由于在原控规的要求下（原控规图如图4所示），土地总费用达42. 29亿元。按223亩可开发地块计算，拆迁成本单价达1 896万元，拆迁楼面地价约1. 06万元/平方米，分解至五个地块，1号地块拆迁楼面地价8 984元/平方米，3号地块拆迁楼面地价10 259元/平方米，4号地块拆迁楼面地价6 399 元/平方米，5号地块拆迁楼面地价10 194元/平方米，原控规的拆迁楼面地价非常高（具体控规指标见表4）。

图4　天原片区原控规图

资料来源：重庆市江北区建委。

表4　天原片区原控规指标

资料来源：重庆市江北区建委。

经过综合比较分析，除一号和四号地块的拆迁楼面地价略低外，其他地块的拆迁费用均偏高，在拆迁工作的实施过程中本规划方案有较大的实施难度。为了加强危旧房改造的可操作性，江北区按照市领导批示的“本着实事求是的原则，以保本做成这件事并认真测算为基础，作为个案处理对容积率作出适当调整”精神，围绕如何加强该片区危旧房改造的可操作性，并通过规划调整尽可能解决该片区开发资金平衡的问题，并对该片区进行了开发容量分析和经济测算。

（1）旧城改造合理经济容积率的测算模型

合理经济容积率的理论模型是基于投入产出理论进行分析的，开发总投入主要包括土地费用和房屋开发成本，除这两项成本之外，房屋开发还应包括一定的利润，开发总产出即为所开发房屋类型的销售收入，然后通过反算得出合理的开发容积率。具体推导过程如下：

①土地费用=土地出让地价+拆迁安置费+税金和手续费+贷款利息

设定土地出让地价P1（元/平方米），C0为拆迁补偿安置费用单价（元/平方米），R为需测定的开发容积率，i为贷款利率，K1为贷款比例，T1为税率，λ为土地取得手续费率，n1为土地费用贷款使用年限，则土地取得成本f1为：

②房屋开发成本=工程建设成本+开发期税费+管理费用+销售费用+预备费+贷款利息

设定工程成本单价为C（元/平方米）（包括前期工程费用，工程建设费用和规费），T2为税率，α为管理费费率，β为预备费费率，K2为贷款比例，n2为土地贷款使用年限，γ为销售成本系数，T3为销售期费率，房屋售价为P0，则开发成本f2为：

③售价=土地费用+房屋开发成本+利润设定房屋销售利润为M

由式（3）可得

（2）地块合理经济容积率测定

本次主要运用上述模型对天原片区地块一、地块三和地块四进行合理经济容积率的测定（测算表见表5）。

①测算假定条件

现假定项目开发期为三年，并综合考虑江北区的投资环境、市场条件以及近几年商品房的销售情况，假定可销售单价为6 500元/平方米。

表5　经济容积率测算表

续表

备注：此估算为地块一、三、四投资估算，其中假定地块的占地面积为A，总拆迁建筑面积为S，合理经济容积率为R，总拆迁安置补偿费用为C，房屋销售单价为P。
测算说明：由一+二+三= P，可求出地块合理经济容积率

②测算表中土地出让金和城市建设配套费是按如下优惠政策计算：

a.城市建设配套费减免额度按照市人民政府公布的城市建设配套费征收标准与拆迁“主体”量乘积数的2. 5倍和市人民政府公布的城市建设配套费征收标准与拆迁“捎带”量乘积数的2倍计算。

b.土地出让金减免额度按照市人民政府公布的用途级别土地出让金标准与拆迁“主体”量乘积数的2. 5倍和市人民政府公布的用途级别土地出让金标准与拆迁“捎带”量乘积数的2倍计算。

③测算结果

地块一总占地面积A1=87 944平方米，总拆迁建筑面积S1=68 111 m2，总拆迁安置补偿费C1=644 568 469元，代入测算模型求得R1=3. 03；地块三总占地面积A3=76 438 m2，总拆迁建筑面积S3=77 347 m2，总拆迁安置补偿费C3=832 006 657元，代入测算模型求得R3=4.57；地块四总占地面积A4=59 829 m2，总拆迁建筑面积S4=52 602 m2，总拆迁安置补偿费C4=452 346 187元，代入测算模型求得R4=3.08。

④测算结果分析

原控制性详细规划下地块一、地块三、地块四的容积率分别为2. 39，2. 85， 2.67，而测算结果分别为3. 03，4. 57，3. 08，对比可知，通过经济测算的容积率明显高于原控规容积率，经计算，在原控规容积率下，地块一和地块四开发商能获得的开发利润率分别为7%和12%，地块三根本无法实现利润而处于亏损状态，根据国税函［2008］299号规定，房地产开发预计利润率位于省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府所在地城区和郊区的，不得低于20%，由此可见在原控规容积率下，开发商能获得的利润与行业最低利润相差甚远，不能达到其预期收益，这不仅在一定程度上打击了开发商的积极性，同时也阻碍了旧城改造工程的进行，因此，认为现状控规并没有达到最佳土地利用，不具有可操作性，方案上不可行。

容积率的确定不仅要考虑其经济效益，同时也要考虑城市面貌、交通组织、景观布局、空间形态以及居住舒适度等环境效益和社会效益。出于以上所述方案的不合理性，为尽量满足三大效益的和谐统一，通过对控制指标（建筑密度、限高、绿地率）的改变以及地块用地性质的置换等对原控规方案进行了适当的调整，得出以下两个设计方案。

（3）方案设计

方案一：对该片区内的全部危旧房予以拆除，若按照仅保留市政设施用地和防护绿地，其他绿地、学校均调整为开发建设用地，局部突破“两江四岸”城市设计要求，部分占用滨江景观视线通廊和对地质灾害高易发区进行整治后建设，该片区的极限可开发建设用地可达到390亩，可开发建筑极限总量约68. 5万平方米。可开发建设用地成本达到615万元/亩，楼面地价约3 504元/平方米。若按楼面地价控制在2 600元/平方米以内，资金总缺口约6. 19亿元。

方案二：由于该片区存在拆迁范围大、旧房多，可开发量不足等实际情况，根据区委区府相关会议精神，保证危旧房19. 9万平方米总量不减，拟采用拆迁和整治结合方式推进：1969年前的旧房全部拆迁，片区内道路用地红线内危房全拆，其余范围内危房则根据具体情况拆迁或整治（绿地内的危房以整治为主），捎带量原则不拆迁；对拆迁难度大的区域仅拆除必须拆除的危旧房，对拆建效益好的区域则全部拆除，对保留建筑进行结构、立面和环境方面的整治。拟拆除18. 82万平方米，整治房屋1. 09万平方米，拆危建绿为5. 57公顷（83. 55亩）。经测算，征地拆迁、整治、建绿共需资金18. 3亿（其中农村征地1. 57亿元，城市拆迁16. 13亿元，整治房屋0. 1亿元，建绿0. 5亿元）。

在满足“两江四岸”城市设计要求的前提下，对部分居住用地容积率进行调整。调规后该片区可开发建设用地约286亩，可开发建筑总量为56. 93万平方米，开发用地成本640万元/亩，楼面地价约3 215元/平方米，其中自建安置房建筑开发量为6. 54万平方米，保留开发量3. 36万平方米，若将楼面地价控制在2 600元/平方米以内，资金总缺口约6. 1亿元。

表6　改造比选方案指标统计表

（4）方案比选

方案一突破目前的一些规划基本政策，使该片区达到开发极限容量，仍然难以达到片区内部通过开发平衡土地成本的目的。除此之外，方案一还存在以下四方面主要问题：一是占用的城市公共绿地需在江北区范围内平衡；二是占用的学校建设用地需要在周边区域与开发建设用地进行置换，以满足该片区学校布点的服务半径和规模要求；三是用地内的规划绿地部分属于地质灾害高易发区，将这些区域整治为建设用地需要大量的整治费用；四是在目前我市对两江四岸城市设计以及鸿恩寺周边地区城市景观高度重视的情况下，该规划调整通过难度较大。

方案二相比较于方案一在拆迁方式上点面结合，对拆迁难度大的区域仅拆除必须拆除的危旧房，对拆建效益好的区域则全部拆除。其规划调整主要涉及学校用地的置换和绿地的区内平衡，在建筑容量方面能基本满足两江四岸城市设计要求，规划调整的可操作性大于方案一。方案二划分部分地块用于自建安置房，一方面降低了招商难度，另一方面也满足了被拆迁居民期望就地安置的要求，降低了拆迁难度。

①拆迁总量：方案一＞方案二

②保留建筑物总量：方案二＞方案一

③可开发建设用地面积：方案一＞方案二

④拆迁总费用：方案一＞方案二

⑤拆迁难度：方案一＞方案二

⑥建设用地成本：方案二＞方案一

⑦资金缺口：方案一＞方案二

⑧招商难度：方案一＞方案二

通过对这两个方案的分析比较，方案一的单位用地成本和单位楼面地价虽然最低，但由于该片区危旧房拆迁均价达到1万元左右，而新建楼盘的实际销售价格却只有4 000～5 000元，这就造成拆得越多、亏得越多的情况，而且拆迁难度极大。重庆天原厂和造纸厂危旧房片区就改造工作整体经济测算和规划调整的可操作性来讲，经综合比较，认为方案二在经济方面资金缺口相对较小，规划调整的可行性最大，拆迁改造操作性较强，拆迁后开发改造难度最小，招商相对难度小，是最优方案。方案二调整后土地利用规划图如图5所示。

图5　天原片区调整后土地利用规划图

资料来源：重庆市江北区建委。

3.3　改造措施

强化政府主导，整合多种渠道。天原造纸厂片区内，现有建筑密集，低收入人群较集中，失业人员、残疾人、特困户占很大比重，违章建筑的体量也较大，从而使得拆迁安置工作非常困难。由于拆迁量大，土地整治成本很高，在目前市场情况下，通过市场招商的形式推进该片区的危旧房改造十分困难。江北区政府深入研究与测算各个片区的开发价值，先行投入资金进行拆迁改造，并将天原片区与其他开发价值高的改造片区进行搭配，实现开发价值的平衡；由于天原片区改造难度极大，经过江北区政府与市规划局的努力协商，对原规划进行适当调整，以期望能够尽量降低改造成本，并提高土地的商业开发价值。

完善基础设施，提升土地价值。从区位分布上看，天原片区离区内商业核心地带的空间距离并不太远。该片区东临嘉华大桥、建新西路以及桥鸿路，与在建的嘉华大桥南北干道相接，西靠大石坝立交、石门公园以及大石坝正街，南接北滨一路，北面紧靠正在建设的70公顷鸿恩寺森林公园。但由于片区自身基础设施不完善，交通不便利，这些区位的优势资源无法有效释放，对开发商的吸引力不够。江北区政府通过合理规划，加大财政投入力度，对周边基础设施逐步进行改造，通过对建新西路四期、鸿恩寺东路二期的建设，疏通周边交通，实现与周边商业中心及城市公园的快速连接，提高土地价值，推进该片区招商。

针对具体问题，加大宣传针对性。针对天原厂片区低收入及困难群体较多，大部分居民对拆迁工作重要性的认识不够，而且相关知识比较淡薄，居民对于像报纸、网络等媒体关注度不够的情况，江北区政府在拆迁过程中，充分发动街道办等一线机构的作用，选准突破点，抓住热点难点，解释拆迁的必要性，宣传相关拆迁知识和内容，积极加以正面引导。天原厂片区目前拆迁安置的一个主要问题是民众就地安置的呼声较高，但由于该区就地安置的成本非常高，改造存在很大的难度，改造后的效果也不一定好，因此，政府加大宣传力度，鼓励居民进行异地安置和实行货币补偿。

整合专业力量，提高工作效率。江北区注重整合各个专业力量，最大限度的提高工作效率，降低工作难度。在制订危旧房改造计划的阶段，根据拆迁片区的具体情况，充分听取建设、规划、房管、拆迁等相关部门的意见，做好决策阶段的研究工作和拆迁方案的制定；在拆迁工作的准备阶段，充分发挥基础干部的作用，让街道办事处充分参与进来，了解被拆迁户的需求，制定更为合理的拆迁补偿安置方案；在拆迁的实施过程中聘请专门的拆迁单位进行拆迁，使专业的拆迁单位与各个街道办事处结合起来共同推进危旧房改造工作。

有保有拆，合理规划，分片改造。在天原造纸厂片区的内部，有的楼宇建于20世纪90年代中后期，层数为9层，建筑整体保存完好，现有的居住功能基本具备。为了降低拆迁安置成本，江北区政府对这些楼宇区别对待，整治保留。为了迅速启动整个片区，在合理规划、组织专业力量深度研究的基础上，合理划分整个片区，有选择性的确定启动地块。

加大公众参与力度，保障居民合法权益。在拆迁的过程中，公众参与力度依然不够，政府为了充分调动当地居民的积极性，让公众切实成为拆迁的主体。可以从以下几个角度实施：一是选定公众代表，加入拆迁决策队伍，参与整个拆迁的管理以及及时反映拆迁过程中的存在的问题；二是实行拆迁居民入股制；三是实行整个拆迁过程的公开公平性，确保居民的知情权；四是建立保障体系和合理补偿制度，确保居民的合法权益能够得到有效保护，同时保障拆迁居民的生活条件水平的提高。

4　案例启示

旧城改造是任何国家和地区在城市现代化进程中所要面临的问题，是在城市老化地区有计划地实施改造（包括再开发、修复和保护），是一项综合性较强的城市改造建设运动。成功的旧城改造运动旨在重新调整城市空间结构与功能布局，改善城市居住环境，解决城市社会问题，强化城市的整体功能，促进城市整体的发展。

本案例通过分析重庆市旧城改造的基本情况与特点，得出重庆市旧城改造不仅要面对历史遗留问题，而且要面临新时期新环境下实施改造所带来的多方面的矛盾和挑战。本文通过对国内外旧城改造理论与实践的研究，针对重庆市都市区旧城改造的现状，探索出重庆市都市区旧城改造策略，主要结论如下：

1）改造思路与原则

（1）坚持旧城改造以可持续发展为重要原则，促进城市综合全面发展。旧城改造项目要进行充分的可行性论证，并综合考虑经济效益、社会效益、环境效益，促进城市的平稳、健康、可持续发展。

（2）坚持改造与历史文化保护相结合，传承城市历史文脉。旧城改造项目要制定历史文化保护专项规划，加强相关法制建设，依法管理和保护历史文化名城。

（3）坚持改造与住房制度改革和健全社会保障体系相结合，保障居民生活品质提高。政府应将改造居民纳入房改体制之内，并与改造项目建立联动机制，并辅之适当的优惠优先措施；设立危旧房改造扶困救助专项基金，用于改造居民的基本医疗保险、最低生活保障和子女教育。

（4）坚持改造与城市规划相结合，优化城市功能布局。做好旧城现状的充分调查和研究，在规划中要结合多个部门协同工作，引入公众参与机制，综合考虑城市特色、人口数量、基础设施建设、环境保护、经济发展等内容，制定出科学合理的发展规划，旧城改造的方案制定应与城市规划充分结合。

2）改造建议

（1）运作模式：由政府主导，市场运作模式朝被拆迁人（旧城居民）、私营机构以及公共部门为核心的三方联合开发模式转变，有效解决融资困难，提高改造效率等。

（2）开发模式：一是尽量防止不合理的大规模改造，在小规模改造的基础上融入有机更新理念，遵循以人为本、循序渐进和多样化原则，实施小规模渐进式有机更新模式；二是政府应转变先易后难的开发模式，采取地块的“肥瘦”搭配的整合模式，避免旧城死角和开发的恶性循环。

（3）拆迁模式：在拆迁过程中，充分发挥土地储备公司的作用，并加强政府各部门之间的协同工作，强化拆迁管理，规范拆迁行为，实施“阳光拆迁”，加强维护拆迁稳定工作，保障拆迁居民合法利益，提高公众参与积极性。

（4）制度设计：制度的设计主要从三个方面考虑。一是规划制度：建立多元和弹性化的规划机制，建立规划公众参与机制；二是政策机制：颁布相关激励政策，引导公众积极参与；完善住房保障体系，切实解决低收入群体住房难题；三是法律制度：完善拆迁法律体系、历史文化保护区的相关立法及通过法律立法保障公众参与的力度和合法性。