重庆社会主义市场经济的成功案例集.1

集体建设用地使用权流转模式的重庆实践——“地票”交易模式

刘贵文

1　背　景

1.1　集体建设用地使用权流转的宏观背景

市场经济的生命力在于能自发推动资源从低效走向高效利用。土地作为一种具有长期耐久性的资源，实现低效向高效利用的转变，最重要的一种形式就是土地相关权利的流转。土地权利流转成为我国市场经济改革的内在需求和必然结果。集体建设用地流转从资源配置效率来看，一是使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，承载更大的生产和生活空间，减少了建设对占用农地的压力，保护了耕地；二是有利于调整土地利用的规模结构和产业结构，促进了集约利用土地，土地的利用效率得到了提高；三是有助于优先发展瓶颈产业，促进农村经济的均衡发展，调节城乡经济，一定程度上减小了城乡差距。集体建设用地作为市场经济中的一种生产要素参与流转与优化配置，是符合市场经济规律的。

我国目前还没有专门的农村集体建设用地流转的法规与政策，有关内容分散在相关的法律法规中。这些不同时期、不同主题方向的法律法规缺乏统一性。

1988年，《中华人民共和国宪法》进行了修改，首次提出“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条款。于现行法律将土地分为国有土地和集体土地，并未对“土地的使用权”是否为集体土地使用权或国有土地使用权进行界定，因此，此处的“土地的使用权”应该既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权，而集体土地使用权又包括集体农用地使用权和集体建设用地使用权。《宪法》的本条规定为集体建设用地流转奠定了基本法律依据。

1988年底，《土地管理法》也随之进行了修改。其中第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由于缺乏可操作的具体规定，在现实中即使出现破产、兼并情形，依法流转实施起来缺乏足够的依据而困难重重。另外，第四十三条还规定：“除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用本集体经济组织农民集体土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。”这一规定使集体建设用地流转的空间受到严格限制。

当前的《土地管理法》中涉及集体建设用地流转的条文有如下几条：第二条规定：“土地使用权可以依法转让。”第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”该条款实际上已经承认集体建设用地使用权可以以入股、联营等方式进行流转。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条款允许符合特定条件的集体建设用地使用权依法转移。

1994年的《城市房地产管理法》规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，使集体建设用地流转的内容与形式受到限制。

1997年下发的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中》指出，“用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。”此规定表明对集体建设用地的流转虽然要严格审批，但在政策上清楚地表明是支持而非禁止流转的。

中共中央［2003］第3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提出，“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）中提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

2006年出台的《物权法》第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”在此，乡镇、村企业的厂房所占用的土地必须是集体建设用地，既然允许这部分集体建设用地使用权抵押，一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权发生移转的现象。

国土资源部［2006］第52号文件《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出，“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”

2008年10月19日，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件指出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”文件还指出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”土地承包经营权流转的“三个不得”是农村土地流转必须遵循的重大原则。农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度，农地只能农用。在土地承包经营权流转中，农民的流转自主权、收益权要得到切实保障，转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的权益。但这一文件对集体建设用地的流转仍未提及。

从以上法律政策的相关规定可以看出，国家为农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步放开，集体建设用地使用权的主体范围有所扩大，为推动存量集体建设用地使用权流转明确了方向。目前的政策对集体建设用地流转不是完全禁止，甚至在某些政策中表达了鼓励流转的态度，但是对流转的对象、条件、范围和方式等都有所限制，与国有土地流转相比，“同权，同价”仍然还缺乏政策的支持。更为迫切的是，到目前仍然没有建立起专门的集体建设用地流转办法或者规定，使各地在具体操作上面对相对空泛的甚至有所矛盾的各种国家政策，而难以具体操作，困难重重。一些地方只能依据自身对政策的理解制定本地具体的流转办法，使各地的操作出现了很大程度上的差异。

随着社会经济的发展，特别是市场经济的发展和城市化进程的加快，自发的集体建设用地流转活动已经相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是流转的主要区域。可以说，农村集体建设用地使用权流转的大量存在已经成为一个不争的客观事实。

在这种地方自发形成的流转实践中，集体建设用地使用权流转的主体、形式越来越丰富。在流转主体上，转让方既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡镇政府和村民委员会，还有乡（镇）、村企业和个人等；受让方既有本集体经济组织内部成员，也有本集体经济组织以外的单位和个人。在流转形式上，集体建设用地使用权流转涵盖了出让、转让、出租、联营、作价入股等多种形式。

一些省份和城市为规范涌现的自发流转行为，而制定了相关的地方性政策措施，对法律缺失的集体建设用地流转予以地方性的政策补充，从流转条件、收益分配、流转程序、流转限制等方面对流转加以规定。

截至2009年，已有大量地区试行农村集体建设用地使用权流转，并发布相关政策法规。总结各地已有的政策，可汇总见表1。

表1　各地相关政策的不完全汇总

续表

续表

关于流转条件的限制，各地的规定指出，集体建设用地流转的前提是：①符合土地利用总体规划、城市和集镇规划；②符合产业政策和经济发展需求；③土地权属关系合法、清晰、无争议，并需持有集体建设用地使用权证；④符合土地用途管制制度要求，未经批准不得改变原批准用途；⑤经过农民集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；⑥个别地区规定，农村集体建设用地使用权不得“裸地”流转，必须附着有地上建筑物。

各地关于集体建设用地使用权流转价格的确定，基本思路是一致的，即流转价格不得低于政府制定的最低标准（一般为基准地价）。若低于基准地价，则政府可能优先购买该地块的使用权（如东莞）。政府制定的最低标准，即最低保护价，可能以各种形式表现，如基准地价（安徽省）、基准地价的一定比例（池州市）、农用地分等定级估价成果或相邻地段国有土地价格（湖北省）确定。价格评估方法上，基准地价一般由政府组织相关部门评估，并报上级政府存档；流转价格一般由申请流转的集体建设用地所有权人或土地使用者委托具备资质的地价评估机构评估。

关于农村集体建设用地使用权流转的收益分配，一般有两方面规定：首先，流转所得收益归所有权人所有，收支两条线，专款专用。但各地对所有权人的界定并不完全一致，具体分配方法、分配比例也有所不同。其次，若存在土地流转的增值收益，需按一定比例缴纳土地增值税。

在收益的用途上，一部分地区要求，流转收益分配中应考虑农民养老保险等社会保障事宜；而增值收益则多用于基础设施投资等政府投入。

1.2　“地票”产生的制度平台

随着工业化、城镇化的推进，许多农民弃农经商、进城务工。部分农民在城镇里有了较稳定收入并购买了房屋，但户口依旧在农村，拥有承包地经营权和宅基地使用权。这类村民承包的土地往往撂荒或转包，其宅基地由于无人居住而闲置下来，造成了农村土地资源的严重浪费。国土资源部公报显示，1997—2007年全国农村建设用地总量与农村人口总量逆向发展，农村人口减少了9 860万，而农村居民点用地反而增加了1 100 km2，农村人均居民点用地从193 m2增加到218 m2。据调查，重庆直辖10年，乡村人口由2 042. 56万人减少到1 496. 71万人，农村居民点用地由36. 37万hm2减少到36. 02万hm2。即每减少1个乡村人口，仅减少农村居民点用地6. 41 m2，2007年重庆市每个乡村人口占用农村居民点用地240 m2^[1]；如图1所示。城市化快速发展吸引了大量的农民进城，要求提供更多的城镇建设用地，这就为实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，统筹城乡土地利用提供了可能。

图1　西南地区农村居民点普遍存在的土地利用粗放的现状

2008年国土资源部颁发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。该《办法》明确提出，城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。该《办法》为重庆农村土地交易所地票产生搭建了制度平台。

2　各个地区的既有实践

对于城乡建设用地增减挂钩的政策，各地根据自身的基础条件及实践经验，构建了三类较为典型的模式：

2.1　天津的近距离宅基地换房模式（天津模式）

天津滨海新区的宅基地换房模式是从体制内探索城乡建设用地资源动态优化配置的初期制度探索。宅基地换房模式主要以政府为主导，通过模拟市场定价的房屋实物补偿方式进行农村集体建设用地的置换模式。通过宅基地换房，一方面农民实现了土地资产向货币资产的转化，加速了农民土地资产的流动性；另一方面也有效地解决了农民城市化和城乡土地的集约利用问题。

以天津华阳镇为例，该镇初期共有宅基地1. 2万亩，而宅基地换房后新建城镇中用于安置农民的土地仅占总面积的1/3，其余3/4土地可用于商业住宅和工业开发用地，土地实现了最大限度地集约利用。而农民通过宅基地换房，由宅基地流转所获得的财产性收入显著增加。宅基地流转前由于农民房产不能交易和抵押，致使农民的财产性收入占总收入的比重很低；而通过宅基地换房，农民把非流动性的宅基地使用权最大程度地变现为可交易的房屋资产，置换后拥有完全产权的楼房的资产价值比原来农户的资产拥有量高出数倍。但宅基地换房模式也有其内在的缺陷，主要是置换的区域被限定在城市的周边。远离城市的建设用地由于其区位限制，不符合就近原则，因此，不能采用这种建设用地置换模式。

2.2　成都的远距离指标捆绑挂钩模式（成都模式）

“指标挂钩”模式最大的特点是突破了建设用地置换的区位限制。一般而言，同一个行政区的A地和B地，只要形成建设用地的供给方和需求方，这种指标捆绑挂钩模式就可以运作。

2004年，成都市郫县在没有政策指引的情况下率先进行指标挂钩的制度创新，如图2所示。2005年，国土资源部207号文件首次对城镇建设用地增加和农村建设用地减少的挂钩原则进行了制度规范。为了避免“指标挂钩”引发的制度风险，国家批准天津、浙江、江苏、四川四省市作为挂钩试点试验区，同时，指标捆绑挂钩项目需要国土资源部审批。挂钩指标只能在项目区内封闭流转和使用。为了避免“指标挂钩”中农民的权益受到侵害，指标项目的流程采取先补新后占旧。和宅基地换房土地流转模式相比，指标捆绑挂钩模式具有两大优势：一是土地的空间置换逐步摆脱了区位的限制，土地资产置换的内涵得到丰富；二是置换后的补偿方式从实物补偿转变为货币补偿，资产的流动性大大增强^[2]。但毋庸置疑，挂钩模式是按项目捆绑式的点对点的指标交易，从流程上依然要按行政报批程序走，制度运行的成本仍然较高。

图2　成都模式的空间置换简图

2.3　重庆标准化的“地票”交易模式（重庆模式）

天津的宅基地换房模式和成都的项目捆绑挂钩模式都仅仅是“地票”的最初形态。重庆的“地票”交易是制度和市场程度都较为完善的城乡建设用地地权交易模式。“地票”交易是指建设用地“指标”的交易和流转，是作为城市建设用地的需求方和作为农村建设用地的供给方基于特定的证券中介机构所进行的一种市场化竞价的证券化资产交易。

重庆市土地交易所自2008年底成立以来，共成交了44宗地票，总计交易了

1　程世勇.“地票”交易：模式演进和体制内要素组合的优化［J］.学术月刊，2010，42（5）：70-77. 8 300亩建设用地指标，总交易金额达到7. 38亿元，如图3所示。随着城市土地需求的增加，地票价格呈现明显的上涨趋势。“地票”交易作为前两种流转模式制度演化的结果，在要素的配置区域范围和要素的组合机制两方面都得到了优化。要素流动和组合的区域更加广泛，使土地级差收益的分配功能得到了更好的实现。其次在要素的流动机制上，逐渐以政府主导转变为市场为主导。地票交易的市场化，使土地要素的价格发现机制更趋于完善，如图4所示。

图3　重庆农村土地交易所成立仪式及地票拍卖现场

图4　三种模式的比较简图

3　“地票”交易模式分析

3.1　地票交易流程分析 (www.xing528.com)

地票交易的流程如图5所示，其具体包括以下几个步骤：

图5　地票交易流程简图

1）编制市级挂钩专项规划

为规范生产重庆农村土地交易所地票，重庆市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制全市城乡建设用地挂钩专项规划，确定拆旧地块和建新地块挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施。

2）编制项目实施规划

挂钩试点区、县（自治县）依据专项调查和全市挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。项目区实施规划内容主要包括：农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

3）土地复垦立项申请

土地权利人（包括农民家庭、农村集体经济组织以及拥有土地权属的其他组织）向区、县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后实施土地复垦项目。凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意复垦的书面材料；凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。

4）土地复垦项目验收

在土地复垦完毕后，复垦方向区、县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；区、县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证，即地票。

重庆市于2007年选定九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区以及大足县等7个区、县开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。据调查，这些试点项目具有两个特点：一是政府主导实施，二是指标跨区流转。江津区在重庆市率先开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，该区政府于2007年9月颁发的《农村集体建设用地置换管理工作试行意见》，明确农村建设用地复垦为耕地的范围包括农民宅基地、废弃的工矿企业用地、公路等。在这之前，全区已完成了土地利用总体规划的修编工作。在此基础上，以镇、街为单位编制了首期25个农村集体建设用地复垦整理项目，规划整理集体建设用地320. 4 hm2，涉及地块3 586个。

3.2　地票交易特征

1）规范地票交易平台

城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所内进行，通过公开竞购实现地票交易。农村土地交易所是实现农村土地流转市场化的高端平台，是实现农村土地流转规范化的有效管制，是逐步建立城乡统一的建设用地市场的必然要求。2008年12月4日，作为统筹城乡综合配套改革试验区，全国首家农村土地交易所在重庆挂牌成立（图6），为规范地票交易搭建了创新平台，其发展前景就是把重庆农村土地交易所建设成立足西南、面向西部、辐射全国的农村土地交易大市场。

图6　重庆农村土地交易所外景

2）明确地票交易主体

申让方必须是地票合法持有人。申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托代理机构代理申请；代理机构代理申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布。承让方是一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。

3）严格交易价格管制

市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，统一制定全市的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。据调查，在重庆市主城区耕地开垦费为30万～60万元/ hm2，新增建设用地土地有偿使用费为40～80元/ m2。地票交易必须在农村土地交易所内进行，通过招拍挂公开竞购指标，在指标公开竞购中实现城乡建设用地挂钩指标市场交易价格。据调查，截止2009年12月，重庆农村土地交易所累计开展了49宗地票交易，涉及建设用地指标820 hm2，交易金额近12亿元。

4）控制地票交易总量

据调查，重庆市人民政府对城乡建设用地挂钩指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。该市人民政府明确提出：“今后主城区经营性用地将不再下达用地指标，而是通过地票获得。”据调查，该市主城区年均新增经营性用地规模约12 km2。

4　“地票”交易的优点与矛盾

4.1　优 点

在农村建设用地流转制度设计中，原来粗放利用、闲置撂荒、布局散乱的农村建设用地要复垦，边远地区通过复垦减少建设用地规模，增加耕地，城镇扩建地区可购买指标扩大建设用地。其好处在于，可以把粗放利用、闲置撂荒、布局散乱、价值低估的农村建设用地集中到城镇发展规划区，缓解了城镇发展用地障碍，形成统筹城乡建设用地集约利用的态势。出让建设用地指标的边远地区所需要的复垦费、农民安置费用，可以由获得用地指标的受让方出资，农民也可以选择去城镇周边集中居住，改善生存发展环境。指标贡献单位和指标收获单位是利益共同体，应该实现双赢，这也是成立农村土地交易市场，推进农村建设用地流转的目的。据调查，从2006年起，国土资源部先后批准实施了600多个试点项目，拆旧面积近2. 67万hm2。通过对项目区农村建设用地整理复垦、集中建设居民点和配套建设公共服务设施，促进了农村土地节约利用。

4.2　矛 盾

1）建设用地指标的“双轨制”

重庆农村土地交易所成立的初衷主要是探索全市范围内的“农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩”，推进农村建设用地流转市场化。根据这个设计，重庆将有两种渠道获得建设用地指标：一是每年国家下达的100 km2建设用地计划；二是从这个交易所通过购买地票获得，面积约为国家计划指标的10%。由此产生的矛盾是，国家计划指标的获得是免费，而后者却需要花钱购买。例如，2008年12月4日，重庆农村土地交易所拍卖的2宗地票，其中，08001号地票20. 00 hm2建设用地指标，由民营企业重庆玉豪龙实业（集团）有限公司以2 560万元竞得，成交单价为127. 95万元/ hm2；08002号地票53. 33 hm2指标由重庆市城市建设投资公司以6 420万元竞得，成交单价120. 30万元/ hm2。这里面的问题是，谁有权使用不花钱的指标，谁来使用要花钱的指标等。

2）关于土地的价格核定

出让建设用地指标的江津区官员表示，地票交易价格要低于他们的预料，其他出让建设用地指标的区县也提出了同样的问题，这就对建立合理的定价机制提出了新的要求。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地认识不足，农地定级估价基本上还是空白，而能不能套用城市地价这套评估方法，目前也需要研究。

3）地票增值收益的分配

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》对此规定，按不同形式的农村土地使用权交易，其收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。在实际操作中，由于农村建设用地的复垦由区县政府的土地公司全面运作，农民并非直接交易主体。目前对收益部分，如何在市、区（县）两级政府、集体经济组织和农民等利益主体之间进行比配，是一个尚未明确的问题。农民权益的保障是重庆在设立农村土地交易所强调的原则，在实际操作中如何实现，仍需进一步研究。

5　案例的启示

5.1　“地票”交易实现了城市建设用地总量的扩张

目前，宏观调控的重要内容之一是城市土地调控。由于中央对城市征地指标的配额管理，在很大程度上成为地方经济发展和城市化进程的重要掣肘。而“地票”交易在总量不变的前提下，通过结构调整，巧妙地实现了城乡建设用地的“增减挂钩”。这种挂钩以市场交易机制为依托，突破了传统的项目捆绑式的点对点的、区域内的、行政化的高成本的指标交易挂钩模式，从空间上和交易机制上实现了跨区域、市场化的资源配置方式，节省了交易成本，提高了土地要素的流动性和配置效率。农村2. 4亿亩的建设用地将有2/3（约1. 6亿亩）可以通过“地票”交易制度，将其建设用地指标流向城市。根据2020年城市化水平要达到60%的目标，城市每年需要新增户籍人口1 000万左右。在保证18亿亩耕地的制度约束下，城市建设用地供给缺口将达到1. 2亿亩^[3]。因此，地票交易通过城乡建设用地的存量调剂，能够有效缓解城市化进程中的土地短缺难题。

5.2　农民通过初次分配直接享受了货币化的土地增值收益

通过“地票”交易，农民可直接获得指标交易后的货币化收入。挂钩区域的级差收益越大，农民可直接获得的货币性财产收入越多。农民享有土地增值收益的初次分配权，财富能在很大程度上落到土地拥有者的手中。而农村建设用地的实物流转，初次分配的所占的比重较低，由于基层组织的监管不利，再分配中出现的问题比较严重。而“地票”交易能够很好地避免这一问题。“地票”交易的总收益主要进行如下分配：一是农地复垦成本的支付。“地票”交易量越大，农地复垦的面积就越大。因此，“地票”交易的一部分需要支付农用地的复垦成本。二是对农民的直接货币补贴。指标交易主要来源于撤村并镇，因此，农民建房支出占“地票”收益的绝大部分。农户通过“地票”交易实现了土地资产的货币化并且改善了住房条件。三是剩余部分是对农村集体经济组织和区县进行补偿。从资产货币化的分配结构看，农民通过初次分配就能直接享受土地增值的货币收益。而城市周边指标落地的被征地农民，也可通过土地的级差收益直接获得资产的货币化收入。

5.3　“地票”交易能推进集约型的城市化发展道路

证券化的“地票”交易的结果形成了一个正反馈的“马太效应”。工业越来越趋向于集中在城市，而农村要利用更多的土地发展农业。随着土地、资本向城市集中，农村的劳动力向城市转移的步伐也将加快，大中城市发展的步伐将进一步加快。通过发展大中城市来转移劳动力和进行产业的优化，不仅避免了村、镇、县建设用地的粗放利用，而且遏制了地方基层组织盲目发展经济，短线投资，导致生产力布局混乱、缺乏产业协同效应以及要素浪费和环境污染等问题。因此，“地票”交易按照市场机制的基本原则，通过吸引稀缺性的生产要素向城市聚集的方式，提升资产的价值和在规模化竞争中优化产业结构，最终实现的是可持续的经济发展模式、产业布局模式和城市化模式。

参考文献

［1］程世勇.“地票”交易：模式演进和体制内要素组合的优化［J］.学术月刊，2010，42（5）：70-77.

［2］蔡继明.中国土地制度改革论要［J］.东南学术，2007（3）：12-18.

［3］邱继勤，邱道持.重庆农村土地交易所地票解析［J］.安徽农业科学，2010，38（17）：9284-9286.

［4］谭峥嵘.对集体建设用地使用权流转的思考［J］.中国集体经济，2010（3）：5-6.

【注释】

[1]邱继勤，邱道持.重庆农村土地交易所地票解析［J］.安徽农业科学，2010，38（17）：9284-9286.

[2]程世勇.“地票”交易：模式演进和体制内要素组合的优化［J］.学术月刊，2010，42（5）：70-77.

[3]蔡继明.中国土地制度改革论要［J］.东南学术，2007（3）：12-18.