重庆社会主义市场经济实践案例1：公共租赁住房建设与管理

公共租赁住房建设、管理、运营的重庆模式

任　宏

1　前　言

住房是居民最基本的生活保障，也是当前广受关注的民生问题，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“住有所居”的目标，温家宝总理在今年《政府工作报告》中要求“继续大规模实施保障性安居工程”。2009年，在全市经济工作会议上，薄熙来书记做出了“把解决城乡居民特别是中低收入群体的住房问题，作为解决民生问题最为重要的战略措施”和“住房保障是一个重大的民生工程，要让城乡老百姓都有房子住”的重要指示。

改革开放以来，随着城镇住房制度改革不断深化和住房分配货币化的逐步实行，住房供应严重不足的状况得到有效缓解。但由于房价上涨过快等多方面的原因，低收入群体无力购房的问题日益突出。住房完全由政府配给或完全市场化都存在缺陷，必须积极探索城市住房供应的改革，对住房制度进行必要完善，市委、市政府创新提出了市场加上保障的住房供应新体制。为落实指示精神，适应新形势，解决新问题。市委、市政府多次召集市级相关部门专题研究住房保障工作，按照“市场加保障”的原则，提出了“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的住房调控思路。

从去年10月起，重庆市委、市政府就启动公共租赁住房建设计划。薄熙来书记先后三次专题研究公租房建设方案，市委常委会两次听取公租房建设方案汇报，市政府组织相关部门16次酝酿讨论公租房建设的方案。大力发展公共租赁住房，不仅是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，更是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。2010年2月28日（农历元宵节），重庆首片公租房在渝北鸳鸯片区正式开工，拉开了全市大规模公租房建设的序幕。

2　重庆市公共租赁住房发展历程回顾

公租房建设在我国起步较晚，国内可值得参考的建设管理经验并不是很多，重庆公租房建设作为我国公租房建设的一个重要部分，其发展得到了政府和人民的高度肯定和支持，尤其是中低收入人群的大力支持，从2009年10月公租房建设计划启动以来，重庆市政府在中央的政策框架下，陆续颁布了一系列适合重庆地区情况的公租房行政立法措施，与此同时，一大批公租房项目也在紧张有序的进行。

2.1　公租房建设行政立法总结

重庆公租房建设目前取得了良好的成绩，国家和重庆当地政府在政策和法律法规上的积极引导起到了关键的作用，为确保公租房有效运行管理，我市成立了住房保障局，专司公租房的规划、政策、分配和物业管理等工作，出台并向社会公布了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，与此同时，重庆市公租房信息网的建立也为公租房的网络化进程建设打下了第一块基石。

国务院先后发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号）和《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发［2010］4号）精神，为公租房的建设指明了方向，从基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持、监督管理角度来指导公租房建设，基本原则中规定公租房的建设应遵循的是政府组织、社会参与、因地制宜、分别决策、统筹规划、分步实施原则，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性，各地区根据当地经济发展水平和市场小户型租赁住房供需情况等因素，合理确定了公共租赁住房的供应规模和供应对象。各地区制订公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010—2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。

为加快推进统筹城乡发展，完善我市住房保障体系，解决城市住房困难群体的住房问题，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）精神，按照市人民政府“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的住房保障体系建设原则，2010年5月24日，重庆市人民政府第71次常务会议通过了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，并于2010年6月15日颁布实施。公租房住房管理暂行办法是目前关于重庆市公租房全过程建设和管理的最具体的实施指导细则，在一定程度上为重庆市行政区域内公共租赁住房规划、建设、分配、使用、管理及监督发挥了积极的作用。

2010年7月29日，重庆市政府成立了专门的公租房管理局，重庆市公租房的日常建设和运营管理，同时也是公租房发展历程上的一个里程碑，公租房管理局机构设置为市国土房管局管理的副厅局级事业单位，内设机构5个，分别是综合处、计划财务处、工程管理处、住房管理处、审核配租处。公共租赁房管理局成立后，承担公租房长远规划，负责公租房具体建设进度。建设完成以后作为公租房的所有者进行公租房的租赁、日常管理，同时对公租房运行过程中的政策、规章可以提出新的建议，并进行若干有关修改。

2010年12月1日，重庆市公共租赁房信息网正式开通试运行，公租房信息网进一步深化了政府在公租房建设上的深度和广度，网站上设置了关于公租房一些相关机构情况、公租房建设情况以及相关工作新闻动态，为公租房的建设管理提供了一个全面的平台，同时，关于公租房的租赁申请也实现了网上操作，进一步方便了公租房的承租者，也体现了政府在行政工作透明化、高效化。

2.2　重庆市公租房项目的建设实施回顾

在市政府的统一指导下，重庆公租房建设工作正紧张有序的进行，从2010 年2月，重庆市主城区第一个公租房项目动工建设以来，截至目前为止已有数个项目已在同时进行，重庆市政府将公租房的建设分为主城和远郊两大部分，在实施建设过程当中，实行的是并举、区域性建设的模式，在政府主导下，得到了社会各企事业单位的大力支持，公租房的建设也正常有序的进行着，表1总结了重庆市主城区在建公租房项目的一些基本信息。

表1　2010年重庆主城区公租房项目概况

图1 公租房建设分布图

2010年上半年，主城已开工6个片区，总面积约为750万平方米公租房，下半年建设的茶园片区约150万平方米。同时，政府计划在2010下半年在万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川、长寿、璧山8个区县将开建250万平方米公租房，具体公租房的建设位置如图1。截止到目前，重庆各区县已经按照政府指标开工建设公租房，其中最早开始建设的公租房项目“民心花园”已经封顶。

作为构建和谐社会工程的一项重要内容，重庆公租房建设受到了政府的高度重视，公租房的建设规模开创了全国之最，重庆市公租房的建设也必将为我国公租房的建设提供宝贵的建设经验。

3　具有重庆特色的公租房

3.1　具有重庆特色的公租房发展模式分析

在重庆公租房的建设过程中，政府始终发挥着指导作用，坚持做到两点：一是公共租赁住房始终姓“公”，保障性住房应是由政府主导建设，不由私营企业承建和持有产权，否则，容易出现分配不公和利益输送等问题，作为社会主义的中国，更应坚持政府主导、产权公有的方向，重庆市公租房的建设主体是市政府和各区县政府，公租房产权由国有的重庆地产集团或区县政府性投资公司持有，重庆市公租房坚持公有在一定程度上保障了公租房建设的稳定性、持续性。二是重庆市政府坚持最大限度降低租金原则，在制度上保障公租房的租金在和同地商品房相比较起来不超过商品房的60%。

在公租房的实施方面，重庆市公租房租赁相对于北京和深圳来说，采取的是无户籍限制制度，其覆盖人群将打破城乡和内外差别，凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的无房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员，进城务工及外地来渝工作的无住房人员，均可申请我市的公共租赁住房。衡量准入的标准，目前确定为：单身人士月收入2 000元以下、家庭月收入3 000元以下。此外，市、区引进的特殊专业人才和在重庆工作的省部级以上劳模、二等功以上复转军人等住房困难家庭，按属地原则申请，可不受收入标准限制。最近，重庆市市长黄奇帆表示，目前基本上确定了“3 +1”的公租房申请入住模式：“3”是指家庭人均住房面积在13平方米以下的城市中低收入群体、到城市打工的农民工且有稳定收入者和刚毕业在重庆工作、暂时买不起房的大学生；“1”属于特殊照顾人群，分两大类：一是重庆市从国内外引进的特殊人才；二是全国或市级劳模、“振兴重庆争光贡献奖”获得者等各种先进人物。重庆市公租房无户籍限制不仅吸引了更多的人来重庆工作落户，在很大程度上也得到了人民的高度肯定，同时“3 +1”的租住模式更是弱化了不同人群之间的差异，在构建社会主义和谐社会中发挥着重要的作用。

重庆公共租赁住房实行商品房、公租房无差别的“混建”模式，高标准、高品质规划建设。一是布局在轻轨沿线或交通条件较好的地区，容积率约3. 8，完全参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店、银行、健身、图书馆等设施和场地。二是主城区公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区中，公租房住户完全与商品房住户有机融合在一起，共享小区环境和专业物业公司的管理与服务，避免社会阶层隔离和形成“贫民窟”，促进和谐社会建设。三是公租房户型面积为35～80平方米，60平方米以下的占85%以上，按建筑面积的10%进行公建配置，并含有400元/平方米的简约装修。这些系统化的考虑，完全可以保证入住公租房的中低收入阶层，享受到中档以上商品房的居住标准。

重庆市市长黄奇帆认为，房产具有保障性和商品性的双重属性，完全由政府保障或完全由市场供给的“单轨制”都存在不足。为此，重庆市在完善住房保障制度过程中，提出了“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”住房调控思路，决定以公租房为“抓手”，构建新的城市住房供应体系，特别是解决不属于廉租住房保障对象，又暂时买不起商品房的“夹心层”人群的住房困难问题。基本思路是：30%～40%的中等偏下收入群体，由政府提供的公租房和棚户区、城中村改造的安置房予以保障，60%～70%的中高收入群体由市场提供的商品房解决，形成“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。

公租房作为住房供应“双轨制”的关键一环，涵盖了过去的廉租房和经济适用房，并延伸到既不能享受廉租房，又买不起商品房的“夹心层”，实现公租房、廉租房、经济适用房的一体化。一方面，不再单独新建廉租房，而是包含在公租房体系中。另一方面，公租房租满5年之后，可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房。业主如果转让，只能以购房价加利息升值由政府公租房管理机构回购，再作为公租房流转使用。这就从根本上堵塞了经济适用房因退出环节失控而造成的利益输送和灰色交易通道。公共租赁住房实行“租售并举”，按收入层次实行差别保障，实现了与现有廉租房、经济适用房制度的有机接轨，引导居民量力而行、合理消费、梯度消费，使住房需求平缓有序释放，可以有效缓解中低收入群体从“有房住”，过渡到“有住房”的购房资金压力。

在公租房融资方面看，重庆市采取的是多融资渠道模式，来最大限度的保障公租房建设的进行，财政部，国家发展改革委，住房城乡建设等3部委联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，通知中允许土地出让净收益用于发展公共租赁住房，允许住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金用于发展公共租赁住房，重庆市政府充分贯彻和实施中央政策，并积极探索适合重庆地方发展的融资模式，政府将投入30%的资本金，由土地出让金收入、对高价房的税收、土地储备收入等来负担，此外70%要依靠市场融资，包括商业银行贷款、保险资金、信托、债券等，2010年12月10日，中国工商银行将于近日向重庆市“华岩组团公共租赁住房”项目提供了15亿元公共租赁住房建设项目融资，并成功发放了首笔贷款。市场融资形成的利息，可以用公租房的租金来平衡。重庆市公租房产权公有，并考虑到民营企业介入可能带来产权、利润要求等方面的麻烦，主城公租房建设，确定由重庆国资八大集团的地产集团和城投集团承担。同时，重庆市也在尝试新的融资渠道，2010年12月7日，重庆市公积金贷款用于公租房的建设中六个利用公积金贷款的公租房项目分别是：鸳鸯组团、大竹林组团、华岩组团、西永组团、蔡家组团和茶园组团，它们共计获得了30亿元的公积金贷款计划规模。最近，重庆市政府出台《关于进一步加强房地产市场调控的通知》，其中要求我相关部门积极做好征收高档住房房产税的准备工作，也预示着重庆市政府将尝试征收房产税来为公租房建设资金提供进一步保障。

3.2　重庆市公租房发展评价

重庆公租房发展历程时间尽管不长，但是无论在发展规模和发展模式上都有很多值得许多思考的地方，从鸳鸯、大竹林、华岩、西永、蔡家、西永保税区六大公租房建设项目中可以发现，六大公租房项目分布于重庆的各个不同区域，在一定程度上保持了公租房租赁的均衡性，使得公租房建成时，不同区的居民都能享受到公租房所带来的益处。同时，重庆市计划将未来十年要建设的公租房改成计划3年内完成，为及时解决当前“夹心层”住房难问题指明了道路。(www.xing528.com)

重庆市发展公租房在短期的时间内实现了巨大的创新性跨越，无户籍限制不仅给重庆市民提供了一种便捷，更是为其他城市居民提供了一种选择，双轨制的实行，进一步缓解了当前重庆市收入水平存在一定幅度差异所造成的局部不均衡现象，在我国当前提倡构建和谐社会发展也具有重要的意义。重庆市政府在发展公租房方面采取了一系列的举措证明：重庆市政府有决心也有实力把发展公租房建设实施好。

4　实例探讨——大竹林公租房项目

重庆公租房建设项目正井然有序地进行，为了更深入了解目前重庆市公租房建设的具体实施情况，现以北部新区大竹林片区公租房为例，进一步认识重庆公租房建设实施情况。

4.1　项目概况

该项目位于重庆市北部新区大竹林镇，毗邻金通大道和金州大道，2010年3 月25日动工建设，重庆市市委副书记、市长黄奇帆同志亲自将该项目命名为“康庄美地”公共租赁住房小区并奠基。该小区为24～33层的现代高层电梯房小区，共59幢，设计总建筑面积124万平方米，约2. 17万套，户型含单间、一居室、二居室、三居室，建筑面积在32～79平方米，其中50平方米以下约占65%，60～70平方米约占30%，70～79平方米约占5%；公建配套有学校、幼儿园、社区管理、商业用房等，停车位3 793个。

公租房建设工期分为4期实施，到明年年底，将全面完成整个项目建设并交付使用。其中在年底完成内外装修装饰的一、二期公租房内，客厅、卧室地面将采用玻化砖，墙面、天棚将刷上乳胶漆，厨房将安装吸顶灯、抽油烟机、橱柜等装修设施，住户只需准备好家具，就能“拎包入住”。整个工程项目计划于2011年底全部建成，项目总投资约31亿元，关于相关详细指标见表2。

表2　“康庄美地”公租房项目指标

4.2　关于“康庄美地”项目建设状况及运营分析

1）建筑单体和区域交通规划的合理设计

重庆市是一个人口相对密集的城市，公租房的建设充分考虑到了潜在申请人口的数量巨大，在公租房的建设上，“康庄美地”公租房项目采用高层建筑，外形设计美观、简洁，与普通商品房大相径庭，在户型图设计方面，初步设计了6种户型供选择，设计的每种户型建筑面积在20～80平方米，主力户型是一室一厅、两室一厅，适合单身、小两口、三口之家租住，特别设计的小三室一厅，让“三代同堂”的家庭居住也不会觉得挤。“康庄美地”公租房项目中，最低配置的单间配套，也是卫生间、厨房、卧室一应俱全；其余户型，客厅、餐厅、起居室的设计也都有讲究。

公租房是政府推出的一项保障中低层收入群体住房问题的民生政策，这项政策是没有户口限制的，不管是主城的还是远郊区县的，不管是农民工还是学生，凡是符合规定条件的，都可以享受。“康庄美地”公租房项目充分考虑公租房的承租者都是目前城市的“夹心层”，大部分人面临工作地点和住址的长距离导致上下班以及出行时间较长的问题，“康庄美地”公共租赁房项目，位于大竹林消防队旁边，紧邻在建的轨道6号线和金通大道，出行十分便捷，轨道6号线首段已经贯通，2012年上新街到礼嘉段将建成，大竹林设置有轨道站点，目前大竹林片区已有230，869，886，665，887等多条始发公交线路，分别通往沙坪坝、龙头寺、江北城、两路、翠云等地，出行便捷。

2）公租房建设的规范化建设

为了提升“康庄美地”公租房项目的管理水平，确保将“好事办好”，重庆市在保障性住房建设中严格执行基本建设程序，落实项目法人责任制、招投标制、合同制、工程监理制等，相关部门多次派出工作组，对各个项目的实施实行监督，以保证在项目的设计和建设上能按照合同和规范进行。

承担重庆市部分公租房建设的该市城市建设投资公司与重庆市检察院第五分院，以及公租房施工单位一同签订廉政合同，共同开展“工程优质、干部优秀”共建活动，建立反腐倡廉建设的协调机制，预防腐败发生。合同规定，有行贿前科的单位不得参与公租房建设。

公租房建设项目很多，资金量巨大，腐败问题不得不防，公租房建设是重庆市的民生大事，也是民心工程，公益性强，群众关注度高，必须提前预防。根据重庆市检察院第五分院与城投公司、公租房施工单位签订的廉政合同，确定公租房施工单位前，城投公司必须到检察院进行行贿犯罪档案查询，查询相关单位有无行贿前科，有前科的单位将被“一票否决”。在公租房建设过程中，五分院将监督城投公司，不得轻易对已确定的设计方案或技术指标进行更改，对工程造价进行适时监控。

3）租赁框架的制定及运行

重庆市经过详细的论证分析，明确确定了关于公租房申请流程，“康庄美地”公租房项目的承租人的甄选同样遵循这样一个程序，申请规定申请人应年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员都可以参与公租房的申请，

目前，“康庄美地”公租房项目在公租房价格制定方面，公租房租金要比主城同等住房租金低40%，一室一厅的月租金一般在350～450元，二室一厅在550～600元。按规定，公租房租金为市场价的六成，租赁期最长为5年。按此推算，即使今后几年该地市场价略有上涨，公租房建成后，二室一厅的月租金大约在450元。

在关于后期管理上，“康庄美地”公租房项目同样也考虑到了未来可能出现的问题，为防止“赖租”，重庆市设计了严格的退出机制：对承租人实行年度收入申报核实制度，租赁期一般为5年，期满退出。由于收入提高和自购房等原因不再符合条件的，政府收回保障性租赁房，再租给其他符合条件的对象。承租人不得转租、出租或改变房屋使用性质，一旦违规，将取消租赁资格。空置6个月以上不住，或通过其他方式获得住房的，也必须退出。拒不退出的将记入个人信用档案，并依法强制退出。

5　重庆市公租房发展展望

重庆主城670万常住人口，扣减历年提供的廉租房、经济适用房以及其他保障性安置房，加上城市扩容新增的住房保障需求，至少有150万人需要公共租赁住房，约3 000万平方米的建设体量。我们据此考虑逐年的建设进度，郊区以收购和改建为主，未来10年，重庆将步入城镇化加速发展期，中小城市将成为承接农村人口转移的重要载体。

重庆市规划未来5年全市建设4 000万平方米公租房，从今年起的3年内每年建设1 000万平方米，后两年视社会需求再建1 000万平方米或更多面积的公租房。2010年上半年，重庆主城区已开工6个片区750万平方米公租房，下半年在万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川、长寿和璧山等8个郊区的中心区县开建250万平方米公租房。目前，主城区和8个中心区县有城市人口700余万，4 000万平方米公租房大体可解决200多万中低收入群体的住房问题，相当于30%左右的覆盖面。

胡锦涛总书记对于重庆发展提出了“314总体部署”力求重庆成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，相信通过公租房的建设，展望重庆市未来，重庆市政府和人民一定能解决好民生问题，构建社会主义和谐重庆。

6　案例的启示

重庆市公租房的发展经历着的一个由探索到稳定发展的重要时期，对于我国这样一个人口大国，解决居民的居住问题关系到国家的稳定和发展，重庆市政府领导人民正积极构建重庆公租房体系，全力保障居民的住房，也是我国构建更加和谐的社会的一个重要部分，尽管当前重庆市在公租房的建设上取得了重大突破和进展，为全国树立了一个关于重庆市的公租房建设模式，但是公租房建设仍然任重道远，在公租房建设上取得了可喜的成绩的同时也要积极去解决公租房建设当中出现的新问题。

参考文献

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