山西农信社改革调查报告

山西省农村信用社改革重点调查报告

改革开放以来，随着经济体制改革的逐步深化和市场经济的纵深发展，农村金融在农村经济发展中扮演着越来越重要的角色。经过几十年的发展，农村信用社已成为农村金融市场中的支柱，成为推动农村经济发展的主力军。如何继续深化农村信用社改革，建立可持续发展机制，增强资本实力和质量，提高抗风险能力，更好的发挥农村信用社的金融支农作用，是当前农村信用社改革和发展中面临的一个重要课题。对此，笔者对山西省农村信用社改革发展情况进行了重点调查。

一、山西省农村信用社改革总体情况

山西省农村信用社2004年开始以“明晰产权关系”为主的新一轮农村信用社改革。2005年成立了省联社，2009年县级联社统一法人全部改革完成，初步建成了以省联社为管理机构、县级联社为单一法人的农村信用社管理体系，在一定程度上改变了过去农村信用社分散经营、各自为政、管理水平较低、竞争力不强的局面，对于支持农业生产、农民增收和助推地方经济发展起到了积极的作用。截止2010年底，全省共有县级联社统一法人110家（其中农村商业银行一家，农村合作银行两家），各项存款余额为3054.64亿元，同比增加23.27％，增幅高于全省5.43个百分点，占全省金融机构存款总量的16.45％；各项贷款余额为1776.83亿元，同比增加21.35％，增幅与全省平均持平，占全省金融机构贷款总量的18.45％，其中涉农贷款余额占其全部贷款余额的84％。改革的具体情况，主要有以下几点：

（一）法人治理结构

法人治理框架初步建立，运行机制初见成效。主要表现为“两个转变”：即由二级法人向一级法人的转变，由信用社内部控制向以“三会”为代表的股东共同控制的转变。改革前，农村信用社所辖的基层信用社均为法人机构，在业务经营、财务核算等方面享有相对独立的自主权；改革后则变为授权经营，更利于资金、人力等信用社资源的合理配置及利用。改革前，信用社“三会”人员全部由信用社内部组成，决策层权利相对集中，相关利益者很难插手进行管理；改革后通过规范老股金，吸收新股金，在明晰产权的基础上，建立了以社员代表大会、理事会、监事会和高级管理层为主体的“三会一层”法人治理架构，形成了各司其责、高效运转、相互配合、相互制衡的良好运作体制。

（二）股权结构及资本实力

1.股权结构日趋合理。2010年底，辖内110家农村信用社股本金总额为88.66亿元，其中，资格股37.78亿元，占股本金总额的42.6％。投资股50.89亿元，占股本金总额的57.4％。股权结构设置合理，兑付以来未发生股本金大幅波动现象，股金转让、退股等均符合股金管理有关规定。

2.资本充足率稳步提高。2010年底，110家联社按五级分类计算资本充足率达5.08％，较2006年提高了9.21个百分点。促使资本充足率稳步提高的主要措施有：一是通过规范股金、清收不良贷款、提高贷款抵质押率，控制了风险资产权重，提高了经营管理水平，有效提高了总体盈利水平；二是增收节支、拓宽收入来源，实现利润最大化，不断补充资本，提高资本充足率。

（三）资产质量及拨备情况

1.不良贷款得到有效控制。2010年底，全省农村信用社各项贷款余额为1801.14亿元，按照五级分类标准统计不良贷款为292.77亿元，不良贷款占比为16.25％，余额较2006年末减少17.26亿元，占比下降33.95和百分点。不良贷款不断下降的主要原因是：一方面，各联社不断完善贷款责任追究制，全面实施贷款责任清收，成立了清收不良贷款专门机构，层层签订不良贷款责任状，强化激励措施，加大责任追究，清收盘活不良贷款，使不良贷款得到有效控制。另一方面是建立信贷资产风险预警机制，及时发现风险，分析和说明风险原因、拟定化解方案、落实风险防范措施来控制和化解信贷风险。

2.盈利水平稳步提高。为提高盈利水平，辖区农村信用社严格按《山西省农村信用合作社财务管理实施办法》组织各项财务活动，规范财务行为，做到依法、守法经营，各项收入与支出增加相互匹配，经营效益不断提高。截止2010年底，全省农村信用社利润总额为16.59亿元，实现净利润达10.78亿元。

3.贷款损失准备充足率大幅提升，抗风险能力增强。截至2010年，山西省农村信用社共向股东分配红利5.03亿元，计提专项准备87.94亿元，贷款损失准备充足率达到83.36％，较2007年的增加59.73个百分点，风险抵补能力明显加强。

（四）金融支农情况

截至2010年末，全省农村信用社涉农贷款占全部金融机构涉农贷款的比重为56.7％，其主要支持对象为农户个人，在利率上有89.25％的贷款实行上浮100％。金融创新能力和支农服务功能不断增强。

二、当前山西省农村信用社改革存在的问题和困难

（一）法人治理机构不合理

1.“三会”制度形同虚设。山西省农村信用社普遍建立了“三会”及其规章制度。但从各地运行情况来看，社员代表大会作为最高权力机构，其在人事、财务、业务等重大问题上的决策权基本丧失。社员代表大会每年虽然都召开一次，但社员普遍没有参与决策的积极性，到会代表极少能对其经营管理中存在问题进行有价值的探讨和质询。理事会也没有就重大事项适时向社员代表大会报告，使理事会与社员代表大会之间存在严重的信息不对称。监事长在行政上完全受控于理事长，使得监事会很难做到独立于信用社利益之外，对经营层及经营活动进行有效监督。监事会组成人员中，外部监事占多数，而外部监事由于金融理论和银行业务知识相对贫乏，无力发挥其监事的作用。“三会”的作用基本上流于形式。

2.决策权与经营权模糊。一些农村信用社仍沿袭过去的传统经验和老方法。经营管理中的大小事情，习惯上仍由一把手定夺，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，又抓经营，职责不清，不利于现代企业制度的建立。

（二）管理体制不完善

1.省联社具有政企合一的性质。一方面，现有的文件规定省联社是由省内的农村信用社市联社、县联社和农村合作银行自愿入股组成的，具有独立企业法人资格的地方性金融机构，是一个市场主体。另一方面，农村信用社改革要求通过省联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务，是一个行政主体，需要体现政府发展经济、维护金融稳定的决策目标。

2.省联社管理存在的“越位”、“错位”和“缺位”问题。“越位”集中体现在对县联社主要管理人员的直接或间接任命、固定资产采购等具体内部管理干预过多；“错位”主要体现在对信贷资金投向、“社团贷款”、“银团贷款”等具体业务的干预，导致部分大额“社团贷款”和“银团贷款”产生风险；“缺位”集中在业务指导和对县级法人联社金融创新服务的缺乏，一方面是由于省联社自身能力不足，一方面是由于其开展金融服务动力不足。

3.政策性支农责任与商业化盈利动机的矛盾

农村信用社改革的主要目的是通过政策扶持，促使农村资金回流，解决农户和农村企业贷款难问题，为发展“三农”发展服务。而在农村信用社看来，却是要充分利用这轮资金扶持政策，先把自身的“蛋糕”做大，这符合其自身的利益，却没有考虑农民的利益，没有倾听最有资格发言的农民的呼声。目前，随着股份制为主导的产权制度改革的不断推进，受资本趋利性影响，县级联社在追求高回报目标的驱使下很有可能偏离支农方向。

（三）股权分散化，内部人控制现象普遍存在

1.从股东结构上看，自然人股与法人股比例严重失调，主要成分是自然人股，法人股只占很小一部分。自然人社员股额虽小但占比较大，对农村信用社经营发展漠不关心，部分社员股东因外出务工或迁居，给农村信用社股本金管理和分红带来了困难。而进入理事会的大股东，也不能全面了解风险状况等核心问题，股东权利和义务极不对称。

2.从股本结构上看，股本金主要来源于资格股，内部人控制问题仍普遍存在。大量新增的股金都集中在资格股，股本金来源结构单一，稳定性缺乏。多数股东都是为了临时取得农村信用社贷款便利而非自愿入股，使得股权对农村信用社的约束机制缺失，必然产生内部人控制问题。

3.存在“大户”入股现象。虽然大股东的存在有可能会减少“所有者——管理者”代理问题，但是大股东在农村信用社借贷政策的制定方面有发言权，而且可能存在为自身或者有关联的企业获取利益的机会主义行为，使农村信用社无法顾及普通农户的贷款需求，影响其支农功能的发挥。虽然银监会在《农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》中，对投资股规定了单个自然人投资和单个法人投资的最高比例。但是在农村信用社增资扩股的实践中，存在着某些自然人同时又是企业法人，既以企业名义投了法人股，又以个人名义投了自然人股，二者合计入股金额较大，这对于农村信用社的长期稳定发展十分不利。

（四）资本补充不规范，分红机制不合理

2010年全省110家法人联社有68家的资本充足率低于8％，与商业银行相比有很大差距，风险抵抗能力较弱，亟需通过补充资本，提高资本充足率，增强稳健经营能力。目前补充资本金主要通过两种途径，即自身盈利积累转增资本和增资扩股。而在现行管理体制下，农村信用社的盈利除弥补亏损外，大部分均用于职工工资、固定资产购入等营业及管理支出，用于扩充资本较少。因此，增资扩股成为信用社提高资本充足率的重要手段。但目前农村信用社增资扩股过程中，主要是依靠“贷款强迫”来完成。“贷款强迫”就是要贷款就得先入股，要求贷款户用贷款金额的一部分入股。在调查中我们发现，一些农村信用社甚至采取存款化股金、贷款化股金和股金存款化等办法虚增农村信用社的股本资金。这种靠“贷款强迫”完成的增资扩股完全违背了“入股自愿”的原则。同时，个别地方在补充资本的过程中出现用人为的方式强行达标的情况，个别信用社通过调账、提供不合规或虚假的贷款担保等方式，来增加抵押、质押贷款比例，从而减少加权风险资产总额，提高资本充足率。

分红机制不合理。部分信用社由于盈利能力较差，为了保持股金稳定，只能通过利息支出分红，再加上自然人股特别多，小股东无法左右信用社的经营行为，很难参与到信用社的决策和监督行列之内，这些达不到产权清晰的政策效果，影响“花钱买机制”的真正实现。(www.xing528.com)

（五）资产质量有待改善，风险拨备不足

2010年末，全省农村信用社不良贷款余额292.77亿元，比2006年年末减少172.59亿元，但占比仍高达16.25％，这些不良贷款多数是受产业结构调整、农村税费改革、“五小”企业关停和环保政策限制等政策性因素形成的。如果凭借其自身努力，这些不良贷款的消化仍需五到十年左右时间。例如，晋城市阳城县联社按每年新增贷款6亿元，不良下降5000万元算，4年后贷款余额为47亿元，不良贷款余额为4.1亿元，不良率可达到8.7％，但仍不能达到组建商业银行的标准。

由于不良贷款余额较大且占比较高，尽管以央行专项票据置换了53.5961亿元不良贷款，但仅是一部分（由于置换金额是以2002年末四级分类报表数据为依据，但实际仍还存在一部分隐性不良贷款未真实反映），按五级分类不良贷款余额仍较大。按照财政《金融企业呆账准备提取管理办法》等文件规定，信用社计提贷款损失准备参照五级分类相关比例计提。虽然各联社全面增强风险管理意识，努力增加各项收入，从严控制各项支出，加大提取拨备力度，但到2010年底，全省110家联社汇总的拨备覆盖率仅为42.07％，贷款损失准备充足率仅为83.36％，仍未按规定提足应提金额，拨备缺口达25.62亿元。

（六）经营机制转换缓慢，粗放的经营方式有待改变

由于存在明显的行政管理倾向，使得农村信用社委托代理链条过长，在财务成本软约束下表现为营业费用的增加。营业费用是相对固定的经营性费用，在机构人员一定的情况下，一般不随业务规模的变化而变化。2010年山西省农村信用社营业费用为50.288亿元，2007-2009年分别为29.50亿元、38.05亿元和39.27亿元。营业费用连年大幅增加，财务开支存在不规范现象。部分农村信用社在资产质量差、不良贷款余额高、拨备计提不足的情况下，大手大脚花钱，部分机构甚至在历年挂账亏损尚未弥补、拨备缺口大的情况下，大幅提高员工收入。

在国有商业银行逐渐从农村退出后，农村信用社在农村金融市场缺少竞争对手，使得农村信用社缺乏经营管理改革的外在动力。随着利率市场化的推进，放宽了利率的浮动空间，农村信用社可以采取简单利率上浮的办法获得利润，使得农村信用社缺乏改善经营管理的内在动力。从本次调查中可以看出，2009年山西省农村信用社利息收入为120.33亿元，利息支出为44.96亿元，利差收入占营业收入的53.18％；2010年利息收入为139.67亿元，利息支出为50.62亿元，利差收入占营业收入的50.29％。这可以判定农村信用社的利润主要来自于上浮利率带来的收入。这种粗放的依靠贷款利率大幅上浮的办法获取利润，增加了“三农”负担。

（七）政府的扶持难以到位

长期以来，各级政府要求农村信用社承担支农等政策性义务，使其承受了相当的政策风险和改革风险。农村信用社本应得到国家的补贴和税收扶持，但国家在给予农业发展银行贷款贴息时，并没有给予农村信用社以补贴，反而同其他金融机构一样要缴纳营业税、所得税。同时，由于农村信用社历史包袱沉重，按照农村信用社改革有关规定，地方政府应拿出一部分的扶持资金支持农村信用社发展，农村信用社享有减免所得税、营业税方面的优惠政策，但实际上财政返还部分很难兑现。如运城市临猗农村信用社，2005年-2007年临猗县政府应返还711万元，但实际上只有406万元，还有305万元没有返还（主要是县级财政返还部分）。2008-2009年，按照政策应返还723万元，目前仍未兑现。

以上是本次调查中发现的普遍存在的一些问题。很多问题是长期的制度和机制所形成的，因此问题的解决不是短期能实现的，要求我们分清轻重缓急，稳步推进农村信用社改革，理顺管理体制，提高经营管理水平，增强资本实力和资产质量，改善农村金融服务，更好的发挥农村信用社的金融主力军的作用。

三、进一步推进山西省农村信用社改革的对策探讨

鉴于当前山西省农村信用社在法人治理、经营机制、内部管理和惠及“三农”等方面还存在诸多问题，笔者就进一步推进农村信用社改革提出以下建议：

（一）完善法人治理结构，理顺管理体制

应进一步健全合理、科学、有效的法人治理结构。发挥“三会”制度的真正作用，明确职责分工。同时要建立开放的法人治理结构，扩大主任、理事、监事的选择性和竞争性，并进一步完善独立董事和外部监事制度，推动法人治理结构的全面完善。

农村信用社作为地方性金融机构，应依章程行事，社员代表大会作为其最高权力机构不可侵犯，地方政府要从根本上遏制各级部门的行政干预冲动，坚持实行完善的法人治理结构条件下的农村信用社自主经营，维护农村信用社真正独立的法人地位，不得干预理事会的决策和经营层、监事会的经营管理行为。

（二）进一步落实股权制度改革

股权制度改革是产权制度的基础。进一步完善股权制度改革，一是股权多元化，要加大经营者持股比例和数量，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力；二是规模适度化，严格执行单个自然人或法人直接或间接持股比例不能超过总股本的5％～10％，职工持股总额不能超过总股本的25％～30％，管理层入股比例不能少于总股本的5％的要求，以体现权力与责任的相对称，从股权结构上确保信用社产权管理的规范运作。另外要适当的结合实际，合理确定入股起点，股东人数与股本规模应与分红相适应，分散股权，防止“一股独大”；三是股东责任化，建立激励约束机制，将农村信用社的经营业绩与股东的收益紧密结合起来，谨防重蹈“股金存款化”的覆辙；四是对入股社员，要制定切实可行的优惠政策，如贷款优先扶持政策、贷款利率优惠政策、大额股权参与民主管理和重大问题决策的政策等。

（三）改善农村金融服务，增强支农服务功能

农村信用社要坚持服务“三农”的经营方向，信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。一是信贷产品开发上，在坚持和完善小额信用贷款和农户联保贷款的同时，从农村变化的差异性需求出发创新信贷产品；二是在贷款人方面，既要向农户发放贷款，也要向农村合作经济组织发放贷款，助推农业产业化的发展；三是在贷款用途上，根据种植业、养殖业、个体工商户使用资金周期特点不同，细分信贷产品；四是在贷款额度上，既要考虑到满足大多数农民生产发展的资金需要，也要适度支持农村种养大户大额资金的需要；五是在贷款担保方式上，加快开展林权抵押贷款和土地使用权抵押贷款，使农村两个最大资源在融资中发挥作用；六是创新支农服务方式，农村信用社要在风险可控的前提下，大力发展银行卡等资金结算体系，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务，着力增强农村信用社的支农服务能力。

（四）完善与农村金融发展相关的政策制度

农业贷款风险大是不言而喻的事实，让自担风险、自负营亏的农村信用社为农业贷款的超额风险买单，显然不符合市场经济发展的一般规律。为此，必须建立健全长效正向激励机制，引导农村信用社加大对“三农”的信贷投入。

一是区别对待的财税政策。把扶持农村金融进而间接补偿农业和农村作为国家财政支农政策的主要实施方式，建立合理的利益补偿制度和机制。合理界定农村金融业务的范围，对所有开展农村金融服务的金融机构，均按照相应业务量给予一定的风险补偿。对农村信用社涉农业务获取的应税收入在所得税方面给予优惠。允许农村信用社税前核销一定比例的“三农”不良贷款，同时放宽核销标准，下放核销权利，简化核销流程。

二是差异化的货币政策。尽快出台相关的法律法规，保证农村地区各类金融机构都有一定比例的资金服务当地经济，抑制农村资金过度外流。在控制风险的前提下，扩大其可用资金规模。优先建立覆盖农村金融机构的存款保险制度，确保市场准入门槛降低和主体多元化以后农村金融的稳定与安全。加快利率市场化改革，放宽对农村金融机构的利率水平限制，使产品与服务定价能够真实反映农村金融供求关系和风险水平。

三是富有弹性的监管政策。在确保能够实施有效监管的前提下，适度放宽农村金融机构市场准入条件，允许更多的民间资金以更加灵活的方式从事“三农”金融服务，引导新型农村金融组织规范化、规模化发展。尽快出台专门针对农村金融服务的激励机制和尽职免责条款，确定合理的风险容忍区间，调动各类金融机构和人员服务农村市场的积极性。支持农村金融产品创新，在监管政策上给予一定优先和便利。加大对金融市场参与各方交易行为的规范力度，引导建立良好的农村信用环境。

（五）强化财务监管，转变经营方式

严格监管股金分红和利润分配。股金分红多少直接涉及到信用社的积累，影响了信用社的经营风险和财务风险、可能形成的金融风险、进而可能形成的财政风险。因此金融企业财务规则对利润分配顺序进行了严格规范。《公司法》、《金融企业财务规则》规定，违反规定对投资者（股东）分配利润，投资者必须将违反规定所分配的利润退还给公司、企业。在历史包袱重、历年亏损额巨大的情况下，农村信用社要严格按照规定的顺序、规定的比例、规定的总量进行股金分红。财政部门要加大对信用社股金分红的审查和风险防范金的申报、使用的审核，规范股金分红的账务处理。

控制经营费用，降低经营成本。针对众多农村信用社网点的设立、撤并、搬迁和装修，应坚持盈利标准，经过量化测算，减少费用支出。对一切经营活动力争节俭，合理安排开支，对于宣传费、招待费、差旅费、会议费等非营业性支出，能压则压，力争控制最少限额。

课题组组长：张中平

课题组成员：张　杰　宋建伟　马　丽　武宏波

执　笔　人：张　杰