我国个人征信保护制度研究：征信立法视角

我国个人征信主体权益保护制度研究——基于征信立法的角度

现代经济发展经验告诉我们，发达健全的市场经济离不开完善的征信业。目前，我国已逐步形成以人民银行征信中心企业和个人征信系统为基础，私营征信机构、外资机构和多家信用评级机构并存的市场格局。但是，随着我国征信业的快速发展，信息主体权益保护不足的问题凸显出来。由于征信业发展对信息的需求与法律对信息主体信息的保护有相悖之处，即如果不对征信机构加以管理和规范，其征信活动有可能侵犯和损害信息主体的合法权益；如果严格保护信息主体权益，限制征信信息的采集和使用，则会妨碍征信业的发展和发挥应有的作用。所以如何在促进我国征信业发展的同时维护好个人征信主体合法权益，是现今亟待解决的问题。本文拟对征信活动中个人信息主体的基本权利进行研究，并尝试探索建立适合我国国情的个人征信主体权益保护制度框架。

一、关于个人征信主体权益保护的国际借鉴

个人征信主体权益是指个人征信主体在征信活动中享有的各项基本权利。由于世界各国征信业的发展水平参差不齐，以致到目前为止个人征信主体应享有哪些权利还尚未形成统一的认识。在征信活动中，涉及个人征信主体的主要是信息的被采集和使用。信息总体上可分为两类，可公开信息和隐私信息。后者往往对授信机构进行授信活动起关键作用。美联储高级经济学家拉斐尔·波斯蒂克和保罗·卡朗通过研究证明，那些包含有被禁止或者被剔除信息的评级模型，比符合法律或政治要求、剔除某些数据的模型具有更强的预测能力。所以征信信息涵盖的内容有相当部分属于个人隐私。而隐私属于法律保护的范围。所以对个人征信主体权益保护，通常主要是指对个人隐私权的保护。因未形成国际统一标准，为保障征信业发展和个人征信主体的合法权益，很多征信业发达国家根据自身国内需求建立了各具特色的法律法规制度。通过对各国征信法律法规赋予给征信主体的权利的比较研究，可以得出我国征信主体应享有哪些基本权利。

（一）征信业发达国家的法律制度借鉴

1.美国的征信法律体系。美国是世界上征信业发展最早、最为发达的国家，也是少数专门针对征信活动进行立法的国家之一。自20世纪60年代以来，围绕消费者隐私权的保护与征信业的发展，美国制定了多项法律法规，如《隐私权法》、《公平信用报告法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《信息自由法》和《金融服务现代化法案》等。其中，与征信业发展最为密切的法律是1971年制定的《公平信用报告法》，该法从信用报告使用目的、信用报告机构和用户的义务、信息主体的权利及法律责任等方面做了详细规定。根据《公平信用报告法》，美国信息征集范围限于判断授信时所必需的客户经济生活、职业等与信用有关的信息，敏感性的个人信息，如宗教信仰、健康状况等均不能列为信息调查范围；征信机构负有向消费者本人披露其信用信息的义务，以保障其知情权；对消费者的异议申请，征信机构负有再调查的义务，并应当在信用报告中记载消费者的声明等。

2.欧盟国家的征信管理法律。与美国不同，欧盟各国没有制定专门的征信法规，而是以全面立法的方式确认和保护个人征信权益，即制定一部一般法调控公共机构与私营部门对个人信息的征集、处理等活动。1995年出台的《欧盟数据保护指令》对消费者在个人征信中的隐私权给予了高度重视。该指令具体规定，处理个人数据以数据主体明确表示同意为原则；一般禁止处理涉及种族血统、政治观点、宗教或哲学信仰、健康状况等数据；收集与处理个人数据，必须适当、相关和适量，并应保持数据的准确性和及时更新；数据主体有权了解正在处理的与其有关的数据的基本信息，包括征信机构身份信息、数据处理的目的等；数据主体有权要求更正、删除不准确的数据等。显然，相对于美国，欧盟立法更注重对消费者隐私权的保护。

3.日本个人征信主体权益保护。日本的征信业产值在亚洲地区排行第一。有别于它国，日本的个人征信机构全部采用会员制，即信息的采集和使用仅限于会员之间，严禁向非会员提供任何个人信用信息。其征信立法主要是对个人信用数据进行保护，调节隐私保护与征信活动之间的矛盾。日本未对信用信息征集活动或机构单独立法，而是将其作为个人信用保护法的规范对象。日本对个人信用信息的保护比较严格，比如信息采集，除需要征得信息主体的明示同意外，采集时还要遵循信息最小化原则，只采集和登记有助于分析客户偿还能力与支付能力的最低限度的信息信息。它2003年专门出台了《个人信息保护法》，针对政府部门和非政府部门规定保护个人信息的若干共同事项；《关于保护行政机关所持有之个人信息的法律》和《关于保护独立行政法人等所持有之个人信息的法律》对政府部门和行使行政职能的特殊法人的行为进行规范。对于非政府部门，日本主张应尽可能针对具体情况制定个别法和加强自身的自律。同时，日本设置了信息公开与个人信息保护审查会，负责对有关行政机关处理的涉及政府信息公开与个人信息保护的复议案件进行咨询。

国际法方面，20世纪80至90年代联合国、经济合作与发展组织、欧洲议会和欧盟理事会都先后制定了以广泛意义上的个人数据保护为立法对象的有关公约。2009年6月，世界银行成立了“征信标准国际工作组”，对消费者权益保护问题进行研究并达成了以下几点共识：第一，信息的采集和使用要有特定的用途。超出特定用途，消费者则有权拒绝采集和使用自身信息；第二，要明确信息采集范围和使用方式，并需明确告知信息主体；第三，要定期低成本或免成本告知信息主体其信用信息的基本情况；第四，信息主体有提出异议的权利，对于在数据处理过程中出现的错误及其所造成的损失，有获得赔偿的权利。

（二）个人信息主体应享有的基本权利

根据上述征信发达国家的立法实践及有关信息主体权益保护方面的国际惯例和普遍共识，我们可以把征信活动中个人信息主体的基本权利归纳为以下几点：

1.同意权

征信机构在采集和对外提供信息主体的信用信息时，需征得该信息主体的同意。对于某些特定用途，信息主体有权拒绝其信息的采集和使用。对于被拒绝采集和使用的信息，征信机构不得采集。

同意权分为“默示同意”和“明示同意”两种，对不同种类的信息采取不同的授权方式。默示同意即征信机构无须获得信息主体的明确授权，只需尽到事先告知义务，在合理期限内信息主体未对征信机构的行为提出异议即视为同意。明示同意即征信机构只有在获得信息主体的书面或其他方式的明确授权下才能采集和使用其信用信息。

2.知情权

信息主体有权知悉征信机构采集、储存和使用其信用信息的情况，如信用信息的内容、性质、使用目的、使用期限和使用方式；有权知道个人在征信活动中所享有的权利以及如何实现该项权利。当信用报告的使用者根据信用报告上的信息做出对信息主体不利的决定时，应向信息主体履行告知义务。

3.异议并更正权

它赋予信息主体享有对本人信用报告中不准确、不完整或者错误信用信息提出异议并获得更正的权利。对于不准确信息，信息主体有权要求征信机构和数据报送机构以及数据发生机构对异议信息进行调查。经调查确实发现信用信息存在不准确、不完整或错误的情况，有权要求征信机构更正。如异议信息经核实后，信息主体仍持有异议，有权向信用交易方提交异议书以阐明争议的内容和理由；如异议存在无法核实的情况，信息主体有权要求在信用报告中附注个人声明。

4.信息维护权

在个人信息受到非法收集、储存、利用、处理、转让、传播、公开时，信息主体可以提起民事诉讼，有权要求侵权方停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失，并可要求精神损害赔偿。如美国《公平信用报告法》第619条规定，一个人恶意或以虚假方式向一个报告代理机构获得关于消费者的信息，将被单处或并处罚款或两年以下的监禁。

5.救济权

救济权是当信息主体的合法权益受到侵害时，法律赋予其于事后有采取特定法律手段与措施予以补救的权利，主要包括行政救济权和司法救济权两大方面。救济制度是征信立法中的一个关键性的制度安排，它可以启动个人信息主体对征信数据管理者(包括行政机关和征信机构)信息公开和征信服务的监督程序。救济权是个人信息主体权益得以保障的关键所在。如果不建立救济制度，不赋予个人信息主体获得行政和司法的救济权利，个人信息主体的其他各项合法权益都难以获得可靠的保障。

二、我国个人征信主体权益保护现状与问题

（一）个人征信主体权益保护的法律法规缺失

我国征信业起步较晚，征信主体权益保护工作比较滞后，尤其是相关保护性的法律法规的还未制定，加之人们的维权意识普遍不高，导致我国个人征信主体权益保护不足的问题很突出。

1.现行法律方面对个人征信主体保护不足

现行法律仅对个人隐私权保护作了间接的、原则性的规定，尚未形成完整的制度。比如，《宪法》第三十八至四十条规定了公民的一般人格权、住宅自由权、通讯自由权，但并没有明确规定我国公民享有隐私权。《民法通则》对公民人身权、财产权提供保护，但未对隐私权进行界定。1988年《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》规定对侵害他人隐私权，造成名誉权损害的，认定为侵害名誉权，追究民事责任。这个司法解释在对隐私权的保护上采用了间接方式，适用了名誉权的保护方式，但这种间接保护显然不够周密和完备。2001年施行的《最高人民法院关于确定民事侵权精神赔偿责任若干问题的解释》对侵害隐私权的行为规定笼统，对侵害行为未做具体规定，导致司法中难以认定和操作。

2.监管机构方面缺乏相应的法律法规

迄今为止，作为我国征信业的管理机构，中国人民银行仅在2005年颁布了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（即三号令）。它在信息报送、查询、使用、异议处理、安全管理等方面体现了对个人征信权益的保护，但没有明确对个人隐私设定规范条款。且该办法仅对商业银行向人民银行报送个人信贷信用信息具有约束力，对信息主体权益不能起到全方位的保护作用，导致个人征信主体的基本权利难以实现。

（二）我国个人征信主体权益保护不足的具体表现

1．个人征信主体应享有的各项基本权利难以实现

（1）同意权、知情权未能充分实现。目前，我国还未制定出台系统性的规范征信活动的法律法规，个人征信主体对自己的哪些信息被征信机构采集并不明确，且各征信机构在征集内容上具有一定的随意性，造成事实上的个人同意权有缺失的现象。对于知情权，三号令规定商业银行除进行贷后管理外，查询信用报告都应取得被查询人的书面授权，同时规定书面授权可以通过在办理业务的申请书中增加条款而取得。但在实践中，由于格式条款复杂和部分商业银行未尽到告知义务，相当部分征信主体并不清楚自己的信用报告被用于查询的目的和实际用途。

（2）异议权和更正权缺乏保障。经过调查发现，绝大多数信息主体是在向金融机构申请授信未果后才得知个人信用报告出现负面记录，从而向商业银行提出异议的。但在实际操作中却存在部分商业银行未认真对待信息主体的异议申请与查询，对异议事项敷衍推诿，不能及时更正有误数据，导致信息主体权益受损的现象。异议处理过程涉及机构多、取证难，导致处理周期长，加之约束机制弱化也是异议处理目前存在的不容小觑的问题，它使得个人无法寻求一个快捷有效的渠道维护自身的合法权益。(www.xing528.com)

（3）救济权难以行使。我国目前尚未明确规定行政救助部门，对信息主体、信息使用者、信息提供者及征信机构之间有争议的问题，在缺乏有效的行政监督机构的情况下，征信机构违法和侵犯信息主体合法权益的行为只能诉诸法庭，司法救济难度大，维权成本高，作为个人征信主体的消费者处于弱势地位，在不得已的情况下一般不采用，这也是个人征信主体权益得不到合理保护的重要原因。

2．监管机构法律地位不明确。

虽然《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发［2008］83号）赋予人民银行“管理征信业，推动建立社会信用体系”的职责，但没有相应修改《中国人民银行法》，使央行不能有效履行征信管理职责。同时，征信相关法律法规的缺失也使人民银行的监管能力偏弱，特别是在信息主体权益保障方面，人民银行所具权限不足于对个人和征信机构的争议事项做出最终裁决。

三、对我国个人征信主体权益保护的立法建议

（一）在民事法律制度中完善隐私权

保护征信主体合法权益，首先应从国家的高度制定相关法律，作为征信立法的基础，为征信方面的立法提供权威法律保障。目前我国《中华人民共和国民法通则》对隐私权和信用权虽有简单的界定，但总体上比较模糊，现应首先在《民法通则》中，对隐私权和信用权进行明确界定。对于隐私权，应进行清晰分类，理清内容和涵盖范围，明确公民隐私权的重要性和不可侵犯性，以及触犯他人隐私权时的处罚规则。对于信用权，明确信用权的定义，将信用权界定为独立的人格权，强化信用权的作用和不可侵犯性。

（二）制定征信业数据保护法律法规

随着征信活动在经济发展和人们的生活中的普遍化，对信用信息的征集和保护越来越重要。对征信活动中的各利益主体的行为进行规范，需要制定专门的征信法律法规。征信立法的宗旨和基本原则是在保护个人隐私和征信数据使用之间寻求平衡，这种平衡在形式上表现为对个人数据的保护和必要的限制，其实质是对公平与效率、公共利益与个人利益的权衡和协调。我国目前正在酝酿出台《征信管理条例》，作为我国主要的征信法律法规。另外，还需根据特定群体的特殊征信行为制定专门性的法律法规，以进行约束。不论是整体性的法律，还是专门化的，都应使以下方面得以规范：

1.征信数据的采集

国际经验显示，数据信息采集范围不是越广越好。限于成本和隐私保护，建立一个包罗万象、庞大、统一的数据库是不可行的。完整的数据库并不一定能促进数据的流动。我们采集数据关键是要在数据库之间建立信息流动的机制和通道。对于数据的采集：第一，信息采集范围要符合相关性原则，敏感性信息及与数据处理应用目的无关的个人信息不采集，并明确禁止采集的信息内容。在确保不侵犯信息主体的正当权益下，使征信机构获得充分的信息。比如一个人的宗教信仰、民族、种族、基因、血型、疾病史和社会关系等信息应禁止采集，而姓名、年龄、学历、收入、以往信贷信息等等有助于授信机构进行授信决策和其本人获得授信的信息应列入采集范围。第二，采集负面信息的同时也应采集正面信息，并对正面信息的使用和负面信息的保留年限进行明确规定。第三，明确信息采集过程中各方的义务和法律责任，设立罚则。对信息采集者未及时、准确录入信用信息，或者篡改、虚构信用信息，对擅自录入禁止采集信息的等情况予以适当数额的罚款和行政处罚。信息主体在办理授信业务时有准确、诚实填报信息的义务。

2．征信数据的使用

首先，征信数据的使用者包括征信机构、各类授信机构，比如商业银行，评级公司、零售机构等等，以及政府等相关部门。为使个人信用信息在众多的使用者间安全、自由流动，应对征信信息的使用进行限定：一是限定信息使用的目的和范围。信息使用时要遵循相关性原则，不能损害个人合法权益。二是在使用中保证信息主体的知情权。信息主体在个人信用信息使用前，可以知悉信息使用方的身份、使用目的、信息转移的可能性等等情况。当授信申请被拒绝后，信息主体有权知悉被拒绝的理由。比如商业银行等金融机构在办理业务过程中需要查询个人的信用报告时，除贷后风险管理外，均必须取得被查询人的书面授权。三是明确信息使用者应承担的义务。最重要的是安全保密义务，信息使用者应建立完善的数据管理制度，采取科学的管理方法，保证个人信用信息在使用、储存过程中的安全。另外，还有信息来源披露义务等等。

3．赋予信息主体同意权、知情权、救济权、异议权和更正权等权利

从“数据准确性”和“征信主体权益保护”两个角度出发，法律应保证信息主体在征信机构采集和使用个人信用信息时，拥有同意权、知情权、异议权、更正权和救济权等权利。（1）赋予征信主体同意权。它是保护个人隐私权的体现。对于正常信用信息可采用信息默示同意、明示反对的方式，而对于相对隐私信息可以采取默示反对、明示同意的方式保障个人征信主体在信息采集和使用方面的同意权。（2）赋予征信主体知情权。信息主体应有权利知道哪些信息通过哪些数据提供者被提供给征信机构；有权了解相关机构正在处理的与其有关的数据的基本信息，包括征信机构身份信息、数据处理的内容、目的等；有权要求数据用于合法、正当的用途。无论采用明示同意还是默示同意，各类授信机构在使用其信息时应得到征信主体的授权。另外，征信主体有向征信机构了解自身信用状况的权利，比如在限定次数内免费获得信息查询的权利。（3）异议权和更正权。信息主体应有权要求被使用的个人数据是准确、完整的，并有权要求更正或删除不准确的数据。同时，当信息主体发现其信用信息存在错误时，有权要求征信机构和数据提供者在法定的时间内，给予核查结果和更正不实信息。异议权不仅仅限于信用报告，信息主体还有对信息采集合法性、异议处理程序以及异议处理结果等等提出异议的权利。法律应规范异议信息核查时间、核查流程和更正程序。明确征信异议处理过程中责任承担方。（4）救济权。通过法律法规明文方式赋予信息主体获得司法和行政救济的权利，并明确规定信息主体获得司法救济和经济赔偿的渠道和解决途径。即当信息主体权益受到侵犯、厘清权责之后，征信主体可以知悉获得解决和赔偿的途径和办法，包括去何部门去投诉及如何获得解决，并最终能够得以解决。它应包括异议处理时间过长或数据提供者不予受理时怎样获得信息快速更正，信息错误造成信息主体经济损失时，如何获得经济赔偿等。

4.明确征信管理机构的权限

监管的目标应是创造促进信息自由流动的制度环境，维护公平竞争的市场秩序，促进征信业健康发展，保护征信活动中信息主体的合法权益。征信监督管理机构应有以下权限：（1）征信法规制定权。这主要体现在制定法律法规的实施办法、征信业务技术标准、业务操作规程以及其他规范性文件等方面。（2）行政许可权。监管部门对征信机构准入、征信业务种类以及征信从业人员资格和征信机构高级管理人员资格的认定等拥有许可权。建立征信市场的准入和退出机制，保证征信业健康平稳发展。（3）调查权。这是征信监管机构了解征信市场发展状况和征信机构业务开展情况的重要手段。它包括有权要求有关市场主体提供各种资料，比如信息主体查询授权材料。有权进入征信机构工作场所进行调查，有权要求各征信机构报送各种统计报表等。（4）执法检察权。这是征信监管部门对征信机构及数据提供者进行检查的依据。征信监管机构的执法检查主要是检查征信机构是否建立和完善了内控制度，是否严格按照法律规定开展业务活动，是否遵守各项管理规定，对征信机构的服务质量进行监督检查等。（5）行政处理权。赋予征信监管机构依法处理征信活动中争议、违规行为和实施行政处罚的权力，是监督管理征信市场的重要保证。它主要是解决征信关系主体之间的争议，如受理异议等。处理征信市场中的违规、违法行为，如对征信机构随意披露征信主体信息等违法等进行处罚。

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中国人民银行太原中心支行征信管理处课题组

课题主持人：黄志理

执　笔　人：蒲晓蕾