农村信用社改革问题与对策研究

农村信用社改革中存在的问题及对策研究

一、引言

农村信用社是农村金融的主力军,为地方经济发展做出了突出贡献。农村金融在30多年的改革过程中，2003年启动农村信用社的新一轮改革。特别是2004年11月，按照《山西省农村信用社改革资金支持方案》的要求，运城市农村信用社通过认购央行专项票据的方式，开展了以“明晰产权关系、完善法人治理结构、增强服务功能”为主要内容的改革工作。农村信用社围绕加强资本约束、提高资产质量、控制成本费用、增强盈利能力等多项指标的要求，积极完善法人治理结构，认真深化内部改革，切实提高经营管理水平，取得了阶段性成果：存贷款规模迅速扩大，整体经营实力显著增强，总体风险状况持续好转，风险补偿能力快速提升，“三农”金融服务不断改进，农村信用社历史包袱得到初步化解，体制、机制和产权制度改革稳步推进。但是，在农村信用社改革发展进程中，仍然面临着许多困难和问题，特别是省农村信用社成立以后在管理过程中存在的行政干预等问题所引起的弊端也亟需引起各方重视并尽快加以解决。

二、农村信用社改革历程及理论综述

农村金融改革走过了30多年的历程。在这30多年中，农信社作为农村金融的重要组成部分，也发生了一些重大变化。这个历程可以分为三个阶段：第一个阶段：在改革调整中发展的阶段（1980年-1996年8月）。主要体现在对于合作社“官办”体制的反思和初步调整。1979年10月，中国农业银行总行行长会议对信用合作社“官办”体制弊端作了认真剖析。1982年12月，中央政治局讨论通过《当前农村经济政策的若干问题》，重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。1984年8月，国务院批转了中国农业银行总行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。报告指出通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。1989年，信用社进入治理整顿阶段，主要开展强化内部管理、整顿金融秩序的活动。在这一阶段，通过清股、扩股，密切了信用社与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。

第二阶段：信用合作社独立发展阶段（1996年8月至2003年6月）。1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农村信用合作社按照合作制原则重新规范，标志着中国农村信用合作社重新走上了独立发展之路。此次改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。改革的步骤是农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系，按照合作制的原则进行规范，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。1996年的改革启动了农信社以产权明晰为主旨的产权制度调整，初步形成了农村信用社自求发展、自我约束、自主决策的经营机制；基本理顺了农村信用社和央行及农行的关系。第三阶段：深化改革阶段(2003年6月至今)。2003年6月27日，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，决定扩大试点范围，将山东等8省市列为试点单位，自此拉开了新一轮农信社改革的序幕。该方案明确指出：“按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责’的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济服务的社区性地方金融机构”。这次农村信用社改革，重点解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省(市)级联社。2003年银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。2003年以来的试点改革取得了明显成效：资本充足率大幅提高，抗风险能力有了较大变化；不良贷款率下降，资产质量明显改善。农信社经过2003年以来的改革发展，已经初步改变了以往资产质量低、金融风险大、经营效益低下的局面，农村合作金融的命运出现了转机。1978年以来，农信社自身定位、业务功能、经营模式、管理体制等都在不断的频繁变动之中，学术界和决策部门对农信社改革的争议概括起来主要有三点：首先是我国的农村信用社是否是合作制。合作制最核心的条件有四：自愿性、互助共济性、民主管理性、非营利性。尽管我国决策部门一直强调农信社要坚持合作制，但历史事实表明，农信社从来没有成为真正意义上的合作制。首先，农民加入和退出合作社并没有遵循自愿性原则。其次，合作社本来应该坚持互助合作的原则，但是农信社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同，非社员贷款占到50％左右。再次，农信社不符合民主管理的原则，从来没有实行过真正的民主管理，其内部人员配置和经营决策带有浓厚行政管理色彩。最后，信用社本来应该“主要为社员服务”，不以营利为主要目标，但是信用社已经明显地商业化，演变为一个追求营利目标的股份制金融机构。其次是未来的农信社改革是否需要坚持合作制，重新回到合作制。这个争议涉及农村信用社未来改革的目标模式问题。在2003年之前，有关监管当局一直把农信社的改革定位于恢复真正的合作制，其内部治理结构和管理模式也是按照合作制的架构来设计。在学术界，主流的观点认为，由于历史上农信社从来没有实行过真正的合作制，因此回到合作制的目标模式成本极高，而且基本没有可操作性。最后是管理体制的选择。一种意见认为应该建立全国性的管理机构，模仿供销合作社组织，全国联合统一管理全国信用社的经营方针；第二是全国协会模式，属于相对松散型的行业管理；第三个意见是主张模仿美国模式，存在独立的监管机构和独立的存款保险基金；第四个是省联社模式，属于紧密型行业管理和纵向管理。2003年后的改革，实际上采取了第四种意见。但是紧密型管理意味着权力的集中，而缺乏监督的集中意味着官僚主义、低行政效率和寻租行为。省联社的制度在实行后受到很多学者的批评。目前农村信用社体系存在的问题可以归结为以下几个：一是农信社的历史债务包袱沉重。二是农村信用社产权模糊，官办色彩仍较浓厚。农村信用社产权不清，既不是真正意义上的合作制，也不是纯粹的股份制。名义上信用社为入股社员所有，由于社员股金数额很小，占资产总额的比重很低而且分散，难以体现社员对信用社的所有权。农村信用社从产权到管理，实际上掌握在农村信用合作联社主任手里，这违背了合作社成立的初衷。三是经营亏损普遍比较严重。相当大比例的农村信用合作社经营状况不佳，信贷资产质量差，亏损严重，一些已陷入资不抵债的境地，难以持续经营。四是农信社内部治理存在问题。农信社的产权结构分散，股东权益得不到保证，地方政府对农村信用社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，内部人控制现象十分严重。五是省联社的管理体制不合理。省级信用联社本来只是一个比较超脱的行业性的管理和服务机构，但往往直接从事业务经营活动。基层社、县级联社、省级联社之间形成了实质意义上的经济代理关系，联社既是行业管理者又是经营者，充当了裁判员和运动员的双重角色。

三、农村信用社改革成效综述

（一）农村信用社农村金融主力军作用彰显，县域经济发展中地位不可替代

通过近几年的改革发展，农村信用社在县域金融市场的市场份额上，占比稳中有升，尤其是在涉农贷款支持上，占据着主要位置。充分发挥了农村金融主力军作用，积极支持“三农”经济发展，在县域经济发展中的地位显得尤为重要。至2010年末，运城市农村信用社存款为296.4亿元，占比达到31.11％，而且自2007年开始，一直稳定占据县域存款市场的30％以上；贷款余额196.3亿元，占比达到39.22％，较2007年提高11.16个点；涉农贷款余额为179亿元，占到县域涉农贷款的74.7％，较2007年提高12.54个百分点。

（二）积极开展农村金融产品与服务创新，支农地位日益突出

农村信用社产权制度的改革，进一步增强了服务“三农”意识，加大了对“三农”的信贷投入。辖内农村信用社认真贯彻落实“支农惠民计划”，积极开展“三千三百惠农工程”，积极开展农村金融产品与服务创新，并将其作为山西省“138金融工程”重点项目，创新农户评级授信工作，在贷款额度、期限、利率方面积极创新，推出符合当地农业生产特点的信贷产品，全力服务地方“三农”经济发展。截止2010年末，全市农村信用社各项贷款余额196.3亿元，其中：涉农贷款余额179亿元，占比91.19％。小额农户信用贷款达到115.6亿元，占到农村信用社涉农贷款的64.6％，56.5万户农村居民得到农村信用社的贷款支持，占到全辖总农户的60.6％。支农地位日益突出，有效地支持了辖区农业增产、农民增收和农村经济的快速发展。

（三）股权结构日趋合理，投资股占比提高明显

改革过程中，辖内农信社面向社会增资扩股，股本金持续增加，资格股和投资股的比例更加合理。至2010年末，运城市农村信用社股东总数达到54.09万户，其中，资格股46.03万户，投资股8.06万户。股本金总额达到8.842亿元，其中，资格股4.94亿元，占比55.87％；投资股3.91亿元，占比44.22％。与2007年末相比，资格股占比下降17.72个百分点，投资股占比则提高了18.81个百分点。股权结构中，投资股的比例呈现上升态势，一方面说明农村信用社在增资扩股的过程中，注重投资股的扩张，另一方面，也说明农村信用社股金对当地农户及法人企业的吸引力增强。这对增强农村信用社的资金实力，提高抵御市场风险能力，起到了积极的推动作用。

（四）资本实力进一步增强，资本约束能力明显提高

在近一轮的改革中，农村信用社注重增强资本实力，提高抵御市场风险能力，资本总额、资本充足率、贷款损失准备充足率等指标有了显著的提高。截止2010年末，运城市农村信用社资本金总额达到12.74亿元，较2007年增加了2.78亿元，增长27.9％；资本充足率为0.68％，同比提高4.67个百分点，较2007年提高8.3个百分点；核心资本率充足率为0.06％，同比提高4.55个百分点，较2007年提高7.76个百分点；贷款损失准备充足率48.3％，同比提高了23.58个百分点，较2007年提高40.3个百分点。（见表1）

表1　2007年—2010年运城市农村信用社股本金情况

（五）资产质量得到有效改善，经营效益稳步提升

自改革试点工作开展以来，辖内农村信用社积极采取各种有效措施，严格信贷管理，大力清收不良贷款，严格控制新增不良贷款，资产质量得到了明显改善。截止2010年末，辖内农村信用社不良贷款余额为48.36亿元，同比下降11亿元，较2007年则增加1.3亿元；不良贷款占比24.8％，较年初下降10.8个百分点，较2007年下降12个百分点；绝压不良贷款5.21亿元，同比多压1.32亿元。正常贷款迁徙率为0.35％，同比下降17.74个百分点，从贷款形态上讲，新增不良贷款势头得到有效遏制。（见图2）

图2　运城市农村信用社不良贷款情况

农村信用社产权制度的改革，有效地激发了广大职工的工作热情，农村信用社经营效益进一步提高。截止2010年末，辖内农村信用社实现各项收入16.97亿元，同比多收入3.42亿元，其中贷款利息收入13.65亿元，中间业务收入0.18亿元；总支出16.29亿元，同比多支出3.77亿元；全辖实现经营利润3.42亿元，同比多盈1.12亿元；当年消化历年亏损挂账1.69亿元，历年亏损全部消化。

（六）加强内控机制建设，健全法人治理机制，管理水平明显提高

辖内农村信用社以产权制度改革为契机，不断加强内控机制建设，建立健全了授权授信制度、费用管理制度、责任追究制度、末位淘汰制度、绩效考核制度等一系列内控制度，自主经营、自负盈亏、自担风险的经营机制进一步完善。同时按照专项票据兑付考核的要求，几年来农村信用社认真开展专项审计，积极委托社会中介机构进行年度财务审计，并对经营财务指标进行信息披露，接受社员监督。

按照改革试点工作的要求，辖内13家农村信用社均已建立了以社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层等“三会一层”为构架的法人治理机构。明确了“三会一层”的职责边界，建立健全了相关内控管理制度，增强了理事会的决策能力、监事会的监督能力、经营层的经营管理能力，初步形成了决策、监督和执行相互制衡的运行机制。并建立了理事、监事和高级管理层成员的绩效评价办法，建立了对高级管理人员的专项审计和离任审计制度。

（七）积极寻求政府扶持，各项优惠政策逐步落实到位

2010年，辖区农村信用社积极寻求政府扶持，各项配套优惠政策基本落实到位。当年共收到政府扶持资金1018.25万元，其中市级政府扶持资金100万元，县级政府扶持资金918.25万元，用于股金分红800.24万元；收到返还营业税2094.25万元，其中：市级财政返还的2009年度营业税551万元；县级财政返还2007年度营业税575.55万元，2008年度营业税258.14万元，2009年度营业税709.56万元。返还的营业税主要用于增加资本公积金866.73万元，弥补历年亏损挂账411.68万元，股金分红264.87万元。

三、农信社改革中存在的困难与问题

（一）资本水平差距较大，资本实力有待提高

尽管运城市农村信用社在改革中注重扩张股金，提高资本实力，较改革前有了明显提高，但与监管要求，与其他金融业相比，仍有较大的差距。至2010年末，运城市农村信用社资本充足率为0.71％，低于监管标准8.29个百分点，低于全国银行业平均水平10.29个百分点。除了资本实力最好的河津农商行，其资本充足率9.71％，达到了监管标准要求，其余12个农村信用社的资本充足率均未能达到监管标准要求，3个农村信用社的资本充足率仍为负值。最低的万荣信用社，资本充足率为-6.78％，远远低于资本充足率的监管标准。核心资本充足率为0.06％，最高的河津农合行6.72％，最低的万荣农村信用社-6.76％。

（二）不良贷款率居高不下，资产质量令人堪忧

在这一轮的改革中，运城市农村信用社采取多项措施，加大清收不良贷款力度，取得了一定的实效。但是，因为政策、历史、人为操作等诸多因素，不良贷款率一直居高不下，资产质量令人堪忧。至2010年末，运城市农村信用社不良贷款率为24.62％，高于银行业平均水平近20个百分点。最低的河津农合行为7.65％，最高的万荣信用社为39.62％，全辖5个信用社的不良贷款率达到30％以上，资产质量令人堪忧。

（三）收入增长渠道狭窄，盈利能力十分有限

农村信用社利润主要来源于利差收入，随着存贷款利率的几次上调，但农村信用社服务“三农”以及信用等级评定等因素，贷款利率上调的空间十分有限，而资金成本却在提高，利差进一步缩小，严重制约了农村信用社的盈利能力。加之，农村信用社产品、服务、技术创新方面明显不足，中间业务拓展缓慢，收入增长渠道狭窄、后劲不足。至2010年末，运城市农村信用社实现净利润6747万元，资产利润率仅为1.18％；营业收入15.5亿元，而中间业务收入101.76万元，占比仅为0.18％。

（四）风险拨备严重不足，抵御市场风险能力较低

至2010年末，运城市农村信用社拨备缺口10.29亿元，拨备覆盖率为18.12％，贷款损失准备充足率为48.31％。最低的万荣信用社贷款损失准备充足率仅为14.79％，远远低于20％的警戒线。尽管农村信用社随着盈利能力的提高，风险拨备提取较前几年有了较大提高，但是，与监管标准要求，与银行业平均水平相比，仍然存在较大的差距。尤其是一些风险拨备严重不足的农村信用社，一旦遇到市场风险，其后果是非常严重的，应当引起足够重视。

（五）法人治理结构错位问题突出

1.省联社对各县级联社的管理和指导过度依赖于行政干预手段，而缺乏有效的经济纽带关系做基础。各县级联社的股金是由企业法人和自然人构成，而省联社股金则由辖内各县级联社缴纳构成。从理论上讲，县联社是省联社的股东，应该由县（市、区）联社管理省联社。但实际上恰恰相反，省联社在吸收各县（市、区）联社的股金之后，还对各联社实行管理、指导和服务职能；同时，各县（市、区）联社还要按照营业总收入的一定比例向省联社缴纳管理费，这无疑是当前法人治理结构方面存在的最大错位。

2.产权制度改革任重而道远，目前，农村信用社农民和法人入股面低，代表性差；同时，在股金分红方面，由于各县（市）农村信用社业务的发展速度存在较大的地区差异，再加之受存、贷款基准利率上调等国家宏观政策调控的影响，致使许多现有股东产生退股思想，股金不稳定性日益加剧。

（六）“三会一层”制度虚位问题严重

目前，虽然辖内农村信用社都以县（市、区）级联社为单位进行了统一法人改革，但由于这种改革模式基本属于一种行政化、被动式改革方式，所以许多联社其实只是实现了形式上的改革，而事实上却并未真正从运行体制和决策机制上落实“三会一层”制度，主要表现在：

1.缺乏真正意义上健全的社员代表大会制度。由于大多数农村信用社县级联社的股权相对比较分散，因此常常以职工社员代表大会代替社员代表大会，其职能得不到有效发挥，形同虚设，特别是在领导干部任免管理方面，实行的是行政任命制，即县、乡（镇）两级信用社班子成员均由银监部门审查其任职资格后，再由上一级主管部门进行任免，社员代表大会的举手表决只是一种表面形式；

2.作为农村信用社股东的农户，对信用社经营情况知之甚少，其所有者权利，包括表决权、罢免权、决议权、分配权等，均得不到有效保障；

3.监事会作用发挥不够，监事会的监督管理主要通过联社的稽核部门发挥作用，而大多数县级联社的稽核部门属联社职能部门组成部分，直接在理事长和经营班子的领导下开展工作，因而大大削弱了监事会对经营管理层的有效监督，权力约束机制难以正常发挥作用。

（七）服务发展方向移位问题普遍

1.经营宗旨的两极化分离现象显现。部分农村信用社过度追求利润最大化，往往在客户的选择上把重点集中到那些收益率相对较高的城区工业、科技等行业上，而对农户生产的资金需求不予重视，甚至在信贷投放上逐步开始放弃农村市场，严重背离了“立足三农、服务三农”的经营宗旨。

2.服务方向的逐利化偏离现象突出。农村信用社是以农户为主要服务对象，入股农村信用社本应享受到贷款利率优惠,但是在实际操作中,由于农村信用社的利率浮动幅度远大于商业银行，使入股社员贷款时所支付的利息远远高于商业银行贷款利息，农户贷款成本过高，农民增收幅度下降，入股社员有被边缘化的倾向。

（八）监督管理机构多位问题明显

银行业监管体制改革给农村信用社发展带来了新的课题，在由中国银行业监督管理委员会进行金融监管的同时，各省联社也受省政府委托，对全省农村信用社进行集中化统一管理，事实上形成了人民银行、银监部门和省联社对农村信用社多头管理的格局，而且在好多诸如人事任免、财务审批、业务授权和部门设置等方面，上述三家监管机构存在许多口径不一致的地方，导致各基层信用社的业务发展和正常运行受到很大程度的影响。

四、对省农村信用联社职能定为问题的再思考

省联社成立以来，领导全省农村信用社坚持科学的发展观，发挥自身职能，立足工作实际，深化改革试点工作，加大工作力度，为全省农村信用社稳健、高效、快速发展提供了可靠保障。

（一）领导班子团结务实，员工队伍素质提高。改革试点工作开展以来，省联社党委始终坚持把党建工作摆在突出位置来抓，通过从思想、组织、作风、纪律等方面，加强班子队伍建设，多次召开会议，统一我辖农村信用社党员干部、职工对改革工作的认识，各项决策科学合理，紧扣当前农村信用社产权制度改革的中心，制定了具体的措施，积极推进各项工作扎实有序地进行。在省联社的领导下，我辖农村信用社坚持以人为本，强化监督制约，对内部控制体系及人力资源管理全面实施改革，采取财务主管竞聘、后备干部选拔和面向社会公开招聘等措施，积极吸收接纳“新鲜血液”，不断强化队伍建设，进一步增强了发展的后劲和活力。

（二）认真履行自身职责，深化改革卓有成效。一方面，省级联社及时向我们下发了关于完善法人治理结构改革前期准备工作的通知，对我们做好“三会一层”法人治理工作进行了具体的安排；另一方面，围绕深化改革的具体要求，为我辖农信社尽快达到专项票据兑付条件进行了多次指导；再一方面，省联社还积极向省政府汇报改革工作情况，及时与财政、人行、银监等部门的沟通协调，为我们有效推进产权制度改革提供了可靠的保障。同时，省级联社还对我辖农村信用社票据兑付工作进行分期分批培训指导，积极推进“花钱买机制”工作目标的实现。(www.xing528.com)

（三）不断强化行业管理，风险防范扎实深入。省联社成立以来，先后结合实际制定、出台了《山西省农村信用社联合社章程》、《山西省农村信用社联合社社员大会议事规则（试行）》、《山西省农村信用社联合社理事会议事规则（试行）》、《山西省农村信用社联合社财务管理暂行办法》、《山西省农村信用社联合社员工管理暂行办法》、《山西省农村信用社联合社稽核（内审）工作暂行规定》、《山西省农村信用社联合社安全保卫工作暂行规定》、《山西省农村信用社信贷业务管理基本制度（试行）》、《山西省农村信用社贷款业务操作规程（试行）》、《山西省农村信用社信贷业务权限管理办法（试行）》、《山西省农村信用社信贷业务咨询管理办法（试行）》、《山西省农村信用社联合社信贷咨询委员会议事规则（试行）》等一系列行之有效的行业管理制度，有力地促进了我辖农信社各项工作向科学化、制度化、规范化的管理迈进。同时，省联社还先后开展了多次大规模的业务经营真实性检查，并严格按照有关规定对责任人进行了处罚，特别是在平遥现场会上，对农信社改革期间出现的各类违规、违纪案件处理上坚决果断、动真碰硬，对我辖农信社起到了强烈的震撼和鉴戒作用，有效地推动了我辖农村信用社的合规经营。

（四）省联社履职对我辖农信社产权改革产生的积极影响。一是有效推进了我辖农村信用社改革产权制度改革进程。1.增资扩股工作取得了明显实效；2.清产核资与统一法人制度取得进展；3.基本完成了专项票据申请准备工作，为加快实现“花钱买机制”奠定了基础；二是我辖农村信用社的外部环境显著改善。1.地方政府真正担负起支持农村信用社产权改革与发展的责任，更加重视和关注农村信用社工作。2.农村信用产权制度改革社会支持环境进一步好转，辖内地方政府积极统一组织清收党政机关、国家公职人员和行政事业单位拖欠信用社贷款活动，优化了农村信用经营环境。3.地方政府相关部门多头执法和乱收费、乱摊派行为被严令禁止，切实减轻了农村信用社的经营负担。三是地方政府的财政补贴政策、税收优惠政策、资金扶持政策全面落实，对2005、2006年3％的营业税收返还金额4610万元已到位4519万元，到位率98.1％。四是省联社目前出台了一系列办法和制度，对农村信用社的规范管理有指导作用，我辖农村信用社职工普遍有了归属感，经营状况继续向好。

所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省级联社。省联社是由省政府授权的行政管理机构，同时又是具有独立法人资格的地方性金融机构。由于省联社具有多重法律角色，职责边界不清，履职不规范问题十分突出，表现为重管理轻服务，管理模式僵硬，管得过多过死，这不仅影响了独立法人的经营自主权，而且也制约了农村信用社进一步深化改革发展。调研发现省联社干预基层法人社行为，主要表现在以下及个方面：

1.农村信用社产权经营管理受省地联社的影响较大。省联社是农信社改革中的一个特殊主体。它既是地方农信社出资成立的金融机构，同时又是省政府用来管理农村合作金融机构的带有行政机关性质的管理机构。然而，省级联社在履职过程中存在着较为严重的“越位”问题。目前，农村信用社的理监事成员等高级管理人员的产生都是由上级联社确定候选人，基层信用社选举产生社员代表后，对指定的候选人进行投票表决，然后由银行业监管部门对选举产生的高管人员进行资格审查。这种选举模式，上级提名是硬约束，社员代表的集中选举则是一种走过场的形式。通过这种选举产生的高管人员只对省地两级联社负责，谈不上对农村信用社股东和农村信用社可持续的发展负责。尽管农村信用社按照合作制的原则建立了社员代表大会、理事会、监事会等“三会”法人治理结构，但由于产权关系不明晰，“三会”法人治理结构流于形式的可能性极大。

2.省级联社的行政化管理与农村信用社产权制度改革的矛盾突出。按当前农村信用社改革对法人治理结构的要求，县级联社是独立的企业法人，其所有权属于入股社员或股东。但是，在现行管理体制下，由于省联社代表省政府履行行政管理职责，尽管县级联社是省级联社的出资人，但实际上却成为省联社的“下级”金融企业，处于被领导的从属地位，还不是真正的法人。省联社对县（市）级联社的人事权、贷款权、财务权直接进行控制，对县（市）级联社的人、财、物等经营权直接进行行政化管理，把本属于股东的对高级管理人员提名权、固定资产购置审批权以及大额贷款审批权等集中到自己手中，甚至直接向县（市）级农信社下达指令性经营指标实施行政管理。这种“大包大揽”的做法，对县（市）级联社产权制度改革造成了较大的影响，实际上否定了县（市）级联社的法人地位。更有甚者，目前我省联社还成立了资金融资中心，而且直接从基层县（市）级联社抽调资金从事经营活动，也对我辖县（市）级农村信用社的自主经营产生了较大的影响。

3.提名基层高管人选

省联社具有独立企业法人资格，社员大会是省联社的权力机构，金融企业作为特殊性行业，高管人员应该由入股信用社选出的代表选举产生，但在实际中，高级管理人员往往由政府指派提名，最终这些高级管理人员的任命还是政府说了算，行政色彩浓厚。受此影响，目前基层法人社高管人选提名任免，省联社握有决定权。

4.下达存款考核指标

省联社每年下达存款考核指标，与职务升降挂钩、与工资奖金挂钩，这是落后的GDP政绩观的具体体现，不利于农信社稳健发展。商业银行积极进行金融创新，大力发展中间业务和代理业务，省联社还沉溺于追求存款规模扩张、争抢存款市场份额这种落后的发展模式中。

5.介绍跨区大额贷款

省联社应该为基层农信社服务，也就是为会员社服务，现在出现的是角色的倒置。省联社对会员社从严控制，成了名副其实的领导者，直接干预介绍大额贷款，即使不符合贷款条件，基层社碍于上级威力，也得创造条件照单办理。行政干预对信用社产生的滞后负面效应：首先是高管人员对上级负责。由于基层法人社高级管理人员由省联社考察提名，对任职资格有很大的发言权，因此这些人员上任履职行为，对社员股东负责只是表象，而真正负责的对象是决定他们命运的上级领导，基层社日常工作也往往体现了上级行业主管部门的意志。如，近几年基层社高管人员对上级联社下达的超越当地经济发展规律的业务考核指标颇有抱怨，一方面向监管部门反映上级下达考核指标太高，一方面又对省联社信誓旦旦承诺能够完成任务，这种面对不同对象的矛盾表白，正好印证了基层社高管人员为保“乌纱帽”对上级负责的心态。其次是违规吸收高成本存款。省联社决策面向全省信用社，考虑各县地理位置不同、富裕贫困差异、产业结构特点、经济发展潜力、金融规模大小、历史包袱多少等因素影响，这种“一刀切”的决策缺乏前期调研和充分论证，具有较大的盲目性，不适用每个信用社，有的社甚至感到无所适从。而且，省联社决策做出后，基层社必须服从，基层法人社基本上失去了独立性。2007年省联社提出再造一个“山西信合”，上级联社下达某县信用社当年存款净增3亿元、力争4.3亿元的发展规模。该县上年各金融机构当年增加存款26827万元，信用社账面仅增加存款17860万元，占比66.6％，参考该县历年存款增长幅度，明显完不成当年存款净增任务，且省联社以后几年下达基层社存款任务呈增长趋势，信用社员工跳起来也几乎摘不到桃子，员工思想压力和精神包袱很大。由于全年存款考核任务的刚性要求，基层社或想方设法违规高息买存款冲“时点”，或自批自贷大额贷款违规抵顶存款任务，两者都严重挫伤了员工工作积极性，损害了员工切身经济利益。这一大块虚增的高成本存款，月末存进月初取出，对信用社产生不了任何经营效益，造成金融统计数据信息失真，还极易诱发案件。最后是介绍贷款清收难度大。加大清收超比例贷款是防范集中度风险的有效手段，这些单一客户授信超比例贷款，有历史形成的辖内垒大户贷款，也有上级联社介绍发放的跨区域贷款。如某县信用社单一客户贷款占资本总额比例超10％的有10家企业，其中上级介绍的跨区域贷款3家，占总户数的30％，占10大户贷款总额的19.8％，清收难度很大，挫伤了员工清收贷款积极性，加大了贷款集中度风险。为此我们认为在现行管理模式下省联社应当从以下几方面完善：

1.减少政府行政干预

在现行省联社模式下，省联社高管人员任命的主要决定权在政府手中，因此这些高官人员可能只听命于政府，而不是对会员社负责。因此，要完善省联社模式，首先应该明确政府的定位。政府的职责应该从管理向监管转变，把信用社的管理权真正交给股东。政府可以在当前司法机制不完善的情况下，帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，为信用社的发展创造良好信用环境；制定一些优惠政策，为信用社创造良好的经营环境等等，通过这些形式来促进信用社的健康稳定发展。省联社的高管人员不再由政府提名，而是由全体入股的社员选举产生。在具体实行过程中，由于社员人数较多，且比较分散，可由基层社首先选出代表，再由代表选举产生省联社的高管人员。高管人员实行差额选举，并且候选人员要经过监管部门的资格审查。这样高管人员的任命不再受制于政府，而取决于会员社，他们就会转而对会员社负责，以会员社利益为第一位。

2.理顺关系强化服务

农村信用社是独立的金融企业法人，有效推动单体机构改革，关键是要按照股份制原则推进农村信用社产权制度和管理体制改革，在保持县法人地位总体稳定前提下，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系，真正形成省联社与基层法人社的利益共同体。现阶段，省联社要重点履行好对辖区内农村信用社的行业管理、指导、协调、服务职能，弱化行政管理，强化服务职能。要按照“明确职责、规范履职、改进管理、强化服务”的原则，深化改革，进一步明晰省联社履职边界、规范履职行为，逐步将履职重点由管理职能转向服务职能，为农村信用社健康可持续发展创造良好的外部环境。

首先，基层法人社的高管人员不再由省联社提名，而由基层法人社所辖范围的社员召开社员大会选举产生。省联社只负责基层法人社高管人员的资格审查和对他们进行业绩考核及评价，并且向股东或董事会、监事会成员披露，以真正发挥董事会、监事会和社员大会的作用，实现真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基层社完善法人治理结构，加强内控建设，对基层社的发展规划、业务活动等进行指导，但不干预基层社的日常经营活动。最后，省联社应重点为信用社搭建业务平台，优化信用社经营环境，建立一套行之有效的风险管理体系，探索对经营管理层及其他员工的激励约束机制，使管理层真正把信用社的发展作为第一目标，把注意力集中到信用社的可持续发展上，而其他员工也积极为信用社的发展尽自己最大的努力，为信用社的发展献计献策，以实现信用社的稳健发展。省联社的行政干预减少后，基层法人社拥有较大的经营自主权，以入股社员利益为重，内生动力增强，千方百计实现信用社效益的最大化。

3.注重调研科学决策

各个信用社由于所处的地理环境、所在的经营环境的不同，都有自己的特点。在具体经营活动中需区别对待，“一刀切”式的决策不可能适用于所有的信用社。目前，省联社所做的决策往往是面对全省所有的信用社，而不管经营环境的好坏、所处地理环境的不同，基层社在执行时必然会遇到困难。因此，为了提高工作效率，合理分配利用资源，省联社应区别对待，分类指导，不搞“一刀切”。在做决策之前，首先搞清各基层法人社之间的差异，对症下药，使各基层法人社的功能得到最大的发挥。

由于缺乏与基层法人社的交流互动，省联社做出的决策往往会与基层社的实际操作存在一定的差距，不符合基层法人社的实际情况，而基层法人社尽管有意见，也不向省联社提出，导致上下沟通的不顺畅。为了避免这种情况的发生，省联社应多深入基层，多听基层的意见，多了解基层存在的困难，搭建与基层沟通的桥梁，并且多做调查研究。不做调查就没有发言权，省联社作为决策者，它的决策正确与否会对下面的信用社产生巨大的影响。因此，省联社的工作必须在深入调查研究的基础上开展。通过深入基层，听取基层的意见，了解基层法人社之间的差异，了解各法人社发展的当务之急和经营状况等等。在此基础上，认真谋划农村信用社的发展思路，根据不同信用社的特点提出不同的指导意见。

五、对农村信用社改革研究的结论及政策建议

（一）加快管理体制改革，明晰法人产权关系

1.按照“123”总体思路，尽快启动省联社体制改革。即在改革中努力做到“坚持一个原则，理顺两个关系，把握好三个问题”。“坚持一个原则”就是坚持“政企分开，规范管理；服务为主，稳定县域；因地制宜，形式多样；市场运作，循序渐进”的总体原则。“理顺两个关系”就是，要逐步理清省级人民政府与省联社之间的职责安排，逐步理清省联社与基层法人社之间的权责关系。“把握好三个问题”就是要切实维护基层农村信用社独立法人地位，不得干预它们的自主经营；要综合考虑不同地区经济发展水平、管理水平等多方面因素，按照因地制宜原则，采取多种方式，积极探索和试验适用于不同地区的省联社改革模式；要妥善处理好各方面利益关系，主要是以资本为纽带，以股权为联结，以规则为约束，重新构造省级机构与基层法人社之间的关系。

2.要加快推进县级联社改革进程。一是要对具备重组农村商业银行条件的，按照现代金融企业制度要求，抓紧组建商业银行；二是鼓励和支持条件成熟的农村商业银行，引进战略投资者，择机上市融资；三是在产权制度上，要按照股份制方向优化股权结构，逐步降低资格股比例，争取用几年时间，逐步取消资格股，为向商业银行转轨创造条件；四是要积极鼓励符合条件的金融机构按照市场原则投资、收购、兼并重组农村合作金融机构；五是要对经过政策扶持，但经营状况仍然持续恶化、支付风险比较突出、严重资不抵债且救助无望的农村合作金融机构坚决实行市场退出。

（二）落实法人治理结构要求，强化规范管理机制建设

1.认真落实法人治理结构要求。农村信用社要在“三会一层”架构基础上，不断完善法人治理结构和内控管理机制，形成“决策、执行、监督相制衡，激励与约束相结合”的运行机制。一是认真落实选举制度。根据“三会”运作要求，按规定程序选举产生“三会”成员，确保高管人员对入股社员利益负责。二是明确权责，规范决策行为。理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也要对决策失误造成的经营损失承担直接责任；经营层对经营效益的好坏负有经营责任，对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任。三是完善内外部约束机制。监事会要独立行使监督职能，对理事会和经营层进行监督；同时要充分发挥非员工理、监事成员和入股社员外部监督作用，形成外部约束压力。

2.加强金融立法，注重执行层面的政策设计。一是制订《合作金融法》，以法律的形式赋予社员代表大会在农信社管理中的最高权力，规定社员代表的产生办法和比例结构，明确任何非正当渠道产生的社员代表为非法，并追究主事者的法律责任。二是结束法人治理结构完善过程中经营层既是运动员又是裁判员的状态，明确人民银行对信用社法人治理结构完善过程中的监督地位，改变在法人治理结构完善博弈过程中的力量对比。由人民银行组织社员代表的选举和代表大会的召开，董事、监事的选举和董事会、监事会的召开，基本上可根除现有管理层操纵选举的可能性。信用社法人治理结构的完善是一个渐进的过程，管理层选举更需要有中立的组织进行监督。人民银行的分支机构与银监会、地方政府及行业管理部门相比，身份最为独立，其对选举的监督最为公正、可靠。三是变等额选举为差额选举，社会代表也可推出董事长、监事长人选。

（三）创新业务发展步伐，增强支农服务作用

1.创新金融产品，满足多层次金融服务需求。要按照《关于大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，继续完善小额信用贷款和联保贷款，将其打造成独具特色的信贷品牌。要积极研发和引入多样化的金融产品，完善金融服务价格形成机制，创新担保机制，拓宽服务领域，积极支持现代农业，逐步将在城市开发、开办的保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等新产品推广到广大农村，满足农村多元化金融服务需求。

2.创新服务方式，提供优质高效金融服务。农村信用社要切实转变服务作风，树立“以客户为中心”的经营理念，进一步规范服务行为，改进授权授信机制，在风险可控、法律要素齐全的前提下，简化贷款手续，建立“绿色通道”，推行“阳光办贷”，提供代理或流动上门服务，开办电子银行，为“三农”提供方便、快捷、持续的金融服务。同时，要大力拓展业务领域，加强与其他金融机构业务合作，积极开展银(社)团贷款和代理业务，探索担保、农业保险和农产品期货等农村金融业务合作机制，使双方在竞争中成长，在合作中壮大。

（四）加大货币政策扶持力度，促进农村信用社发展

1.继续实行差别化存款准备金制度。建议人民银行继续给予农村信用社优惠的存款准备金率政策，提高农村信用社的资金营运能力，提升农村信用社的盈利能力。

2.降低支农再贷款利率。建议人民银行降低农村信用社支农再贷款利率，支农再贷款率应与同期限档次存款利率相当。充分发挥支农再贷款的作用，给予资金不足的农村信用社必要的资金支持，进而拓宽农村信用社的盈利空间。

（五）加大财税政策支持力度，改善农村信用社发展环境

1.延续所得税、营业税的减免或返还政策。建议继续对农村信用社实行所得税减半、营业税按3％征收的扶持政策，或由地方政府返还一定比例的税费。各级政府要兑现承诺，确保补贴资金到位。

2.出台处理抵债资产过程中的相关税费减免政策。据不完全统计，目前农村信用社在处理抵债资产过程中需要缴纳的税费有20多个种类，涉及税务、房产、工商、法院、公安、国土资源等六个部门，处置成本在20％以上。建议比照四大资产公司做法，对农村信用社在接收、处置抵债资产过程中应缴纳的营业税、土地增值税、土地使用税、房产税和契税等予以减免。

3.出台拨备税前提留的政策。为鼓励农村信用社尽快提足贷款损失准备金和非信贷资产减值准备金，建议放宽现行相关税收政策，对存在拨备缺口的信用社允许税前提留准备金。

4.增加对涉农贷款的存量给予奖励和相应费用补贴的政策。目前，财政已对各类金融机构增量涉农贷款实行了奖励和定向补贴政策，但农信社历史形成的存量涉农贷款巨大，且形成了大量损失，没有得到相应的政策补偿，国家应一并考虑对农信社存量涉农贷款给予奖励和补偿。

5.出台重大自然灾害农业贷款损失补贴政策。目前，在农业保险体制没有建立的情况下，财政应制定出台阶段性的补贴政策，对重大自然灾害农业贷款损失予以补偿。

6.在农村偏远地区和财务不可持续地区设立网点的补贴政策。农信社大量营业网点是为当地农民服务而设立且长期亏损经营，若要提高农信社金融服务缺失地区的积极性，防止出现此类地区网点撤销的状况，就要对这样的网点进行适当财政补贴，以维持其可持续经营和农村社会稳定。

（六）不断优化环境，为农村信用社发展创造条件

不断优化外部环境，积极改善金融法治环境，加快金融立法，从严打击逃废债行为。要大力培育诚信环境，加快信用村、镇制度建设，推动打造诚信政府、诚信企业、诚信农户，尽快建立包括覆盖所有农户和农村企业的征信体系。要积极推进信用文化建设，引导农村合作金融机构培育优质企业文化，不断凝聚员工向心力。此外，还要加强与工商、税务、司法和地方政府的协调沟通，共同推进金融机构经营环境的改善。

参考文献

［1］焦瑾璞，《小额信贷和农村金融》，中国金融出版社，2006年10月

［2］王曙光，北京大学中国金融研究中心

［3］丁玉萍，李振华，《21世纪》，2009年12月

［4］中国人民银行运城市中心支行课题组

课题主持人：张　林

课题组成员：宋跟虎　解洪文

执　　　笔：解洪文