二、拟订法律
（一）人民力争制宪权
宪法是国家的根本大法，规定国家权力的归属及如何使用国家权力，规定社会制度和国家制度的基本原则，具有最高的法律效力。内容包括国家的性质，政权的组织形式，中央和地方的关系，公民的基本权利和义务，国家机构等等。
资本主义性质的宪法根据其表现形式、制定机关和修改程序的繁简分为好多种，君主立宪制国家的宪法除英国特殊、为不成文宪法外，均为成文宪法。成文宪法中又分钦定、协定和民定三类。钦定宪法由君主命少数大臣制定，君主最后裁可颁布实行，完全出自君主独断，主要目的在于巩固政府的统治权，对人民稍微开放一些权力。协定宪法由君主提出草案，提交人民的代表机关国会议决通过，目的在于扩大人民（主要是资产阶级）的权力。民定宪法一般是在革命之后，人民选举代表召开宪法会议制定，君主承认，目的在于巩固民权。君主立宪国家一般实行协定宪法，钦定、民定的都是极少数。
君主立宪就是制定宪法，确定君主和人民的权力，把无限的君权限制在一定的范围之内。没有宪法，就谈不上立宪，宪法是立宪关键之中的关键。中国既然宣布预备立宪，迟早要制定宪法。由于宪法关系到国家制度最重要最根本的问题，关系到君权与民权的消长，关系到人民的切身利益，因此，制定什么样的宪法，如何制定，从宣布预备立宪之日起，立宪派人士就极其关注。
立宪派最初从理论上研究探讨宪法的不多，也不深刻。可是，他们翻译过来的外国宪法不少，对各国宪法产生的背景有所了解，从对比中懂得各国宪法的优劣和民主程度的高下，知道在君主立宪国家中，宪法最优良的是英国，其次是德国，再次为日本。他们心目中的宪法也是以英国为最理想，说“能模范英制尚矣”，“次为普鲁士”(44)。关于制定宪法的指导思想，立宪派是非常明确的，认为制定时“必先辨明立宪国与专制国区别之性质”(45)；限制君权，扩张民权，“宪法之为物，即君权削减，民权增殖之表示”(46)，“政府党之目的，在由政府规定宪法以左右国民；而吾辈之目的，在由国民规定宪法以左右政府”(47)。人民是国家的主体，应当享有参政、诉讼和请愿权利，以及言论、出版、集会、结社、居住、信仰、人身、通信秘密、财产私有等自由。
如何才能制定优良宪法呢？立宪派说，只有实行“国民的立宪”，“即全国民出代议士以规定宪法，受君主之裁可，而不出于君主之规定也”(48)。宪法的优劣和民主程度的高下决定是民定还是钦定，若出于民定，自会制定出优良的宪法；若出于君主独裁，必属劣等无疑，统治者绝不会自动地把政权让给人民，限制自己，“世虽有圣君贤相，决无乐于为此而自戢其专制淫威者”，“欲骤割政权之一部分以公诸吾民”，执政者“决吝不轻与”，势必采取钦定办法，“武断之以压抑民权”(49)。所以要制定优良的宪法，必须反对单纯的钦定主义，力争民定，至少做到协定，“以国民出而公定宪法为入手之方”(50)，“发布之时，万不能如日本为单纯的钦定之形式，若其宪法之内容如何，则在所必争也”(51)。还有的主张，应先依照各国宪法原理，结合我国国势民情，制定一部宪法草案，“经过数年从实际上之试验”，不断修改，“而求其适宜”(52)。
那么，人民有无权利、应不应该参与制定宪法呢？立宪派的回答是肯定的：宪法不是君主个人的私事，而是与全国人民休戚相关的公事，“宪法之立法权不可不与天下人共享之”(53)。国家是由国民组成的，国民有权参与国家政事，只有“使之有协定宪法之权”，“宪法乃为有效”。宪法是法律，法律“必本于多数人之同意”，“表现为宪法，宪法乃底于完全无缺点之域”(54)。
怎样才能达到民定或协定宪法的目的？立宪派认为只有人民起来要求召开国会，使国会具有制定或议决宪法的权力。没有国会，人民没有代表机关，便无法参与。这也是立宪派请愿召开国会的主要目的之一。
大多数立宪派人士都坚决反对抄袭日本宪法。他们认为日本宪法首开钦定的恶例，民主程度极其低下，“偏重于命令权”，“专制之余风未泯”(55)，“最足假以文饰其专制”(56)。况且日本民族单一，天皇万世一系，废藩之后积极改革内政外交，人民对于政府的感情不太恶劣，民权思想刚刚萌芽，所以就产生了那样一个特殊的钦定宪法。我国的历史、国情与所处的时代均与日本不同，不能强行效法。政府若要“出其狡猾阴险之手段，假钦定宪法之名，颁空文数十条以愚吾民”，必将造成“动摇国本而伤君民之感情”(57)的恶果。
清政府为了维护自己的私利特权，便于统治人民，对立宪派的意见置之不理，于1908年颁布《宪法大纲》，采取日本的君主大权政治，只给人民少许的政治权利。1910年看到人民迫切要求参政，又急急忙忙定下“我国宪法既采取大权政治主义，则与议院政治绝不相容”(58)的基调。确定“无论如何，国会之成立不可不俟诸宪法制定以后”，“中国宪法必以大权钦定”(59)。当权者很清楚，宪法颁布在国会成立之前，制定权属于政府，就可以尽量加大政府权力，缩小国会权力，反之，要想按照自己的意图制定宪法就不可能了。所以他们无论如何也不让步，坚持宪法一定要在国会成立之前由君主钦定。
1910年11月5日，朝廷命溥伦、载泽充纂拟宪法大臣，起草宪法，“随时逐条呈候钦定”(60)。再次宣布采取钦定办法，剥夺了人民理应享有的制宪权利。
关于简派协助起草宪法人员，溥伦曾打算聘请资政院民选议员充当顾问，随时咨询，但没有得到政府的同意。1911年3月20日，奏请简派了度支部右侍郎陈邦瑞、学部右侍郎李家驹和民政部左参议汪荣宝协同纂拟。
关于起草以后要不要经资政院通过，溥伦的意见也与军机大臣相左，他“以宪法为万世君民所共守，关系重要，拟将来核订后，交由资政院参与一切，再行奏请颁布”。军机大臣认为“君主有编订法制大权”，且《资政院院章》规定宪法不在协赞之列，“讵可滥行干预”(61)，否定了溥伦的意见。
面对政府的蛮横无理和钦定宪法将要变为事实，立宪派人士愈觉争取制宪权刻不容缓。1911年6月，咨议局联合会向资政院递交了宪法交院协赞陈请书。新建的政党宪友会向政府提出参与制定宪法的要求。
在理论上，立宪派以十分激越的调子批驳了政府的谬论，揭露了政府的险恶用心。《时报》指出：“夫所谓宪法者，君与民皆纳之于范围之中，而所当共同遵守者也。是故宪法之发生，君与民共同制定而始成立，否则偏于独裁，仍未铲除专制之旧根性，非特效力无由生，而与宪法之原则相背者也。今宪法之出于钦定，是不啻明示宪法为在上者之专有物，而不容吾民之置喙也决矣。且颁布宪法既在先，而召集议院复在后，是对于吾民明示不过锡予闻政而已，至于参预立法之权利，夫固早有所靳而莫之予焉”。宪法应秉承人民公意制定，绝不准“擅专以出之”(62)。
《大公报》写道：“假君主大权钦定宪法，稍不审慎，而或演为变相的专制，其弊害尚忍言哉！”制定普通法律尚须经过一定手续始能生效，制定宪法岂可完全操之于君主！国会有完全立法权谓之立宪国，否则谓之专制国。故“当明正君民之权限”，“先开国会，而后定宪法，争民权”(63)。如果宪法“侵夺人民之权利，损害人民之自由”，不经资政院审议、全国人民公认，“虽钦定颁行，终究归于无效，不得以国会未开遂谓人民无讨论审查之责也”(64)。
《广益丛报》著文说：“今欲以全国托命之宪法，成于一二大臣之手，势必以少数人之利益侵害多数人之利益”，国民应乘此宪法未定之时要求选举代表参加拟订。“定稿后先付资政院复核，再行刊布，以资国民讨论。俟众议佥同，然后钦定颁行。庶不至借立宪之美名，成专制之恶果。”(65)
1911年6月，宪友会要求参与制定宪法，溥伦找奕劻商议。奕劻答称：“修订宪法为君主大权所寄，关系朝廷尊权，至为重要，各行政衙门尚不得从而参预，何况该会”。“将来修订告竣，即行奏请钦核颁布，并不由资政院复议。”(66)立宪派为此发表评论说：“其卑视吾民，擅专自恣，亦已情现乎词矣”。“吾民而欲为立宪之国民也，非亟亟从根本上力争，则万劫不复，其又何望也欤！”(67)中国“属国民的国家，而非家族的国家”，国家之主权属于国民，不属于君主，“彼动言君上大权或大权政治者，实为违反乎国法”。君主之地位“宜由宪法以规定，而宪法之本体，不能谓由君主而发生”。因此，制定宪法“必不能采钦定之主义，而当采君民共定之主义”(68)。《盛京时报》一针见血地指出：“所谓大权政治者，乃实无上之专制也”。“其心意之所专注，但在缚民之手足，使不能动；钳民之口舌，使不敢言”。“其所依为藏身之固者，则曰大权之作用，然则我国今日盖直以大权政治恣专制之淫威也矣”。“在上之人固自以为满志而踌躇已”，“然亦思二十世纪断无专制政体立足处耶？吾民今日实力未充，固不致显与政府为难。然固人人忿嫉政府，怨毒之所丛，终恐有爆发之一日也。昔以希望和平故，凡可以俯首忍受者暂忍受之。若夫情势一变，已逼至忍无可忍之地位，则又谁复计及万全而不思横决也欤！”(69)
（二）起草宪法
溥伦、载泽奉命起草宪法之后，开始因与宪政编查馆互争权限，纠葛多时；嗣又觉得时间颇为宽裕，所以直到1911年6月，仅选定宫内焕章殿作为纂拟宪法处的办公地点，起草工作尚未进行。
关于起草宪法的原则，军机大臣均谓“须多采取日本宪法，并实行尊君主义”(70)，1908年的《钦定宪法大纲》“自宜敬谨依据核定”(71)。规定必须以《宪法大纲》为基础和师法日本。后来的内阁总协理大臣都是原军机大臣，内阁成立后这一原则仍未改变。
起草工作从1911年7月3日开始。这一天，溥伦、载泽、陈邦瑞、李家驹、汪荣宝讨论了纂拟程序，决定由李家驹、汪荣宝负责起草正文，并加按语，陈邦瑞修改，再交溥伦、载泽审改，分批缮呈载沣钦定。
7月6日，李家驹、汪荣宝前往十三陵玉虚观草拟宪法，“商榷纂拟义例”，“起草凡例六条”，拟定章目有：（一）皇帝，（二）摄政，（三）领土，（四）臣民，（五）帝国议会，（六）政府，（七）法院，（八）法律，（九）会计，（十）附则。(72)13日，向溥伦、载泽做了汇报，旋呈递载沣候示。8月18日至23日，李、汪到京郊周口店附近之上方山兜率寺继续起草。9月中旬又至山东泰山起草，同月20日将草案“商榷定稿，全部凡八十六条，一百十六项”(73)。这是中国第一部宪法草案。武昌起义以后，溥伦、载泽等继续讨论修改，进呈载沣审批。自8月10日呈送载沣第一批条文及按语起，至10月21日止，前后共呈送9次，40余条，占全部条文的一半。
李家驹和汪荣宝都素重君主大权主义，对政府唯命是从，起草时自然不敢也不会违背政府确定的基本原则。所以，尽管至今尚未发现他们完成的宪法草案，但大致可以推断主要是师法日本宪法。关于这点，《汪荣宝日记》还留下了一些线索，如他们搜集了各国的宪法书籍，而经常翻阅研究的主要是日本伊藤博文、有贺长雄、穗积八束、市村光惠、都筑馨六、上野贞正、北鬼三郎、清水澄、织田万、美浓部达吉以及副岛、上杉诸氏的著作。再如起草条文时，“阅副岛氏宪法论，关于条约与立法关系，颇与余意见相合，即采其意，拟成条文”(74)。规定君主命令权时，“卒定议采日本宪法主义，而条件加严”(75)。载沣同样师法日本，如在审定第四批条文时，“颇有删改，大抵以日本宪法为依据，不欲有所出入也”(76)。
不过，宪法草案也不是完全抄袭日本宪法。如他们拟出的10个章目，“摄政”、“领土”和“法律”就为日本宪法所无。“摄政”一章是根据中国具体情况加入的，“领土”和“法律”两章是参考其他国家宪法写进去的。在具体条文中也有所体现，如关于大臣责任问题即是按土耳其宪法拟出的：“以土耳其宪法于此事规定独详，反复审思，因悟彼宪法第三十五条之精意，窃思采用，撰拟条文。”(77)
在三个多月的时间里，宪法草案全部脱稿，并修订进呈载沣审定一半，可见工作进展相当迅速，载沣对此事非常重视。李家驹、汪荣宝认为此举意义重大，并为能荣膺这一重任而自豪。工作刚开始，他们在十三陵即吟咏出“但使君臣同一体，更无来者吊兴亡”(78)的诗句，对宪法可以振兴大清帝国充满着信心。草案脱稿后又在泰山之巅唱和：“大地风云今变幻，中原文物几凋零。此行不为林泉癖，磐石基安待勒铭。”(79)以为宪法一颁，大清帝国便稳如泰山，安如磐石，对这一划时代的大事，应当勒石镌文，永远纪念。不幸的是，他们的希望落空了，武昌起义后，宪法草案胎死腹中，根本未来得及出笼。
（三）修订法律
20世纪之前，清政府的成文法典仅有一部乾隆时期完成的以刑法为主要内容的封建性质的《大清律例》，简称《大清律》，律后附例。完成后律文未再修订，律文所不载者，全凭条例解决。按照规定，条例五年修订一次，然自1870年以来，亦未修订。而在这几十年之中，国际国内形势都发生了巨大变化，交涉和通商事务日益增多，西方文化不断传入，新的章程陆续出现，端绪纷繁，旧律已不适用。政府有感于此，1902年决意设立修订法律馆，命沈家本、伍廷芳为修订法律人臣，“按照交涉情形，参酌各国法律”，修订律例，“务期中外通行，有裨治理”(80)。沈家本、伍廷芳遂遴选熟谙中西律例人员分任纂辑，延聘东西各国精通法律的博士、律师担当顾问，复调选留学毕业生翻译各国法律，进行筹备，1904年5月正式开馆。1906年以后，政府认为“编纂法典为预备立宪最要之阶级”，且“为他日收回法权地步”(81)，对修订法律更为重视。谨将修律概况简述于下。
1﹒刑法(www.xing528.com)
修订法律馆奉到拟订律例命令，确定了删修《大清律例》与另订新刑律同时并举的方针。这样，在清末就产生了两部刑法，即《大清现行刑律》和《大清新刑律》。
《大清现行刑律》是沈家本等根据《大清律例》删改而成的，1910年5月15日颁布，共30门，389条，另有附例1327条。修订的目的，其一是因为旧律已不适用，新刑律施行尚需时日，而司法机关又迫切需要判案依据，故只能从《大清律例》着手，改其不合，补其未备，删其已废诸条，以应急需；其二是为了“以立推行新律基础”，使“他日推暨新律，不致有扞格之虞”(82)。
《大清现行刑律》是一部由封建刑律向资本主义刑律过渡的法典，新刑律一旦施行，就立即废除。修订的指导思想“虽隐寓循序渐进之义，仍严遵旧日之范围”(83)。故其与新刑律不同，也与《大清律例》有别。其与《大清律例》的主要区别在于：删除了以吏、户、礼、兵、刑、工六部为名称而分的六律总目；废除了凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字等酷刑，改定刑罚为死刑（斩、绞）、遣刑、流刑、徒刑、罚金5种；将旧律中的民事条款分出，不再科刑，以示民、刑有别；删除了一些因时势变化而过时的条文，增加了一些反映新形势特点的罪名。
《大清律例》中关于满汉两族人民刑罚的规定，不同之处颇多。1907年10月9日朝廷命议定满汉通行的刑律。沈家本便将律例中的不同之处加以删改，1908年1月奏准嗣后旗人犯罪俱照汉人，按律科断，概归各级审判厅审理，由此满汉人民统一于相同的刑律之下。
《大清新刑律》也是在沈家本主持下制定的，日本法学博士冈田朝太郎参加了起草工作。1907年10月草案告成，由于顽固守旧官僚的反对被搁置下来。1909年2月16日，经法部尚书戴鸿慈疏请，朝廷令中央地方各衙门签注刑律草案。次日又下令说：刑法之源，本乎礼教。三纲五常“实为数千年相传之国粹，立国之大本”，制定刑律只可取外国之长，益我所短，“凡我旧律义关伦常诸条，不可率行变革”，“务本此意以为修改宗旨”(84)。
沈家本一开始就认为，“中国介于列强之间，迫于交通形势”，刑律“万难守旧”(85)，故修订新刑律专以“模范列强为宗旨”(86)，“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说”(87)，“务期中外从同”(88)。朝廷谕令保留伦常各条后，他进行了修改，但仍坚持不能墨守旧时范围。因为外国商民之所以享有领事裁判权，就是由于中国法律和外国不同，为收回领事裁判权，必须进行变通；旧律中富贵贫贱等级森严，而法律实不应有厚薄之殊，且旧律中与宪政抵触之处甚多，凡此均应按照立宪国成规加以改正；中国人民程度不亚于外国人，外国实行轻刑，中国不应独异。关于伦常各条加重的问题，他主张：“为收回治外法权起见，自应采取各国通行常例，其有施之外国，不能再为加严，致背修订本旨。”只能另辑单行法，增入附则5条，借示保存，“沟通新旧”(89)。
资政院通过了新刑律总则，对宪政编查馆提出的两点修改意见均予否决，赞成仍用修订法律馆的原案。军机大臣却支持宪政编查馆的意见。此时资政院闭会之期已到，分歧没有统一，新刑律分则草案也未能讨论议决。可是，按照筹备宪政规划，1911年要颁布新刑律，故又不能等待下届会议。经军机大臣和资政院总裁协商，决定将新刑律总则会奏，声明彼此歧异之处，由皇帝裁决。但分则和暂行章程未经资政院讨论，仍是问题。奕劻等既害怕落下侵犯资政院协赞立法权的罪名，不敢将分则和暂行章程上奏颁布，又怕贻误了未能按时颁布新刑律的要政，考虑再三，上了一个奏折，声明不能延缓，请载沣决定。
1911年1月25日，朝廷发布上谕，同意军机大臣关于总则的两点意见，同时认为筹备宪政期限不可再缓，批准将新刑律总则、分则和暂行章程先行颁布。颁布未经资政院议决的分则和暂行章程是违反立法程序的，为了弥补这一缺陷，上谕特声明俟下届会议时再进行讨论修正。可见1911年颁布的《大清新刑律》还不是经资政院全部议决的合乎立法程序的正式刑律。
《大清新刑律》共53章，411条，另有《暂行章程》5条，采用了资产阶级国家的刑法体例和原则。体例分总则、分则两编，总则规定刑法的效力范围、犯罪构成要件及刑罚等一般原则，分则规定具体犯罪及处罚方法。刑名分主刑、从刑两种，主刑包括死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘留、罚金；从刑包括褫夺公权、没收。根据资产阶级的刑法理论，明确了罪与非罪、遂与未遂、累犯与俱发等界限。在原则上，删除了比附，采用了资产阶级的“罪刑法定主义”，规定凡律文无正条者，不论何种行为，不得为罪；并取消了在法律适用上的等级特权。此外，还根据社会变化，增添了妨害国交、选举、通讯、交通、卫生等方面的犯罪；规定了诉讼时效和执行时效。这些都反映了《大清新刑律》正文是中国第一部资本主义性质的法典。所附《暂行章程》则是与企图维护封建纲常名教势力妥协的产物，如规定无夫妇女与人通奸有罪，封建性比较明显。这部刑法没有来得及施行。
2﹒民法
中国旧律都是诸法合体，刑、民不分，没有独立的民法。预备立宪以后，清政府亦仿效资本主义国家，将民法独立出来。修订从1907年开始，1911年拟出初稿，同年9月修改完毕，名曰《大清民律草案》，然亦未及颁行。
《大清民律草案》前三编总则、债权、物权为日本法学家松冈义正起草，后两编亲属、继承由修订法律馆会同礼学馆起草。据修订法律大臣俞廉三奏称，编辑之旨是：1﹒“注重世界最普通之法则”，即注重资产阶级法律的一般原则，凡能力之差异，买卖之规定，以及利率时效等，“悉采用普通之制”。2﹒“原本后出最精之法理”，即采用资产阶级最新的法学理论，关于法人、土地、债务诸规定，“采用各国新制”。3﹒“求最适于中国民情之法则”，凡亲属、婚姻、继承等事，“除与立宪相背，酌量变通外，或取诸现行法制，或本诸经义，或参诸道德，务期整饬风纪，以维持数千年民彝于不敝”。4﹒“期于改进上最有利益之法则”，以便“循序渐进”(90)。因此，前三编采取德国、瑞士、日本等国的民法原则，后两编主要沿袭了中国封建旧律的有关原则，是一部资本主义和封建主义色彩都很鲜明的草案。
3﹒商法
过去中国也无专门的商法。为了调整日益复杂的对外贸易中出现的商事关系，解决财政危机，政府于1903年增设了商部。商部成立后，陆续制定颁行了《奖励公司章程》、《商会简明章程》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《奖励华商章程》等单行法规。此乃中国商事单行法规的创始时期。
1906年又制定了《奖给商勋章程》，1907年制定了《华商办理实业爵赏章程》，修订了《奖励华商章程》。
1908年，清政府聘请日本法学家志田钾太郎帮助起草商律，于次年完成，内容大部抄自日本、德国等国家的商法。1910年，农工商部又根据各地商会所编的商法调查案，起草了一部内容较为完备的《大清商律草案》。资政院尚未议决，没有施行。
清政府制定的有关商事法规都是资本主义性质的，对于保护民族资产阶级的合法权益，提高商办企业的地位和私人投资的积极性，推动民族资本主义的发展，起到了一定的作用。
4﹒诉讼法
中国历来都把程序法和实体法混为一体，没有单独的诉讼法典。1906年4月，沈家本、伍廷芳完成了中国第一部独立的诉讼法典《刑事民事诉讼法》，分总纲、刑事规则、民事规则、刑事民事通用规则、中外交涉案件5章。其最大特点是因袭了资产阶级的立法原则，采用了欧美的公开审判制度、陪审制度和律师制度。上奏后遭到许多官僚反对，未能颁行。
1910年，修订法律馆又将刑事、民事分开，完成了《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》，均未及审议颁行。
5﹒法院组织法
在中国，单独规定司法机关组织的法律也始于预备立宪之后。此前，司法机关与行政机关不分，地方的知县、知府、按察使、督抚，中央的刑部、大理寺、都察院，都可行使审判权。预备立宪之后，1906年11月中央体制改革时确立了三权分立的原则，把原来专掌审判的刑部改为专门负责司法行政的法部，把原来掌管案件复核的大理寺改名为大理院，作为全国最高的审判机关，并负责解释法令，监督各级审判厅。继之又确定地方司法行政由省提法司负责，审判由各级审判厅负责。
1906年12月16日，经大理院奏准，颁行了《大理院审判编制法》。1907年12月4日法部拟订的《各级审判厅试办章程》被批准，首先在东三省、直隶、江苏试行。1910年2月7日又颁布了《法院编制法》和《司法区域分划暂行章程》。
这些法规规定，司法管辖分为刑事诉讼及民事诉讼。全国审判机关分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级，分设于州县、府、省和中央。实行四级三审制，即向初级审判厅起诉的案件，不服，可上诉到地方审判厅和高等审判厅；向地方审判厅起诉的案件，不服，可上诉到高等审判厅和大理院。各级审判机关都配置独立的检察机关，即初级、地方、高等和总检察厅。检察官负责对刑事案件进行搜查、公诉，并监察判断之执行；在民事案件中充当诉讼当事人或公益代表人。还规定了公开审判、陪审、辩护、回避等制度，起诉、预审、公判、上诉、判决执行等程序。使中国的司法制度摆脱了封建羁绊。
1910年2月7日，朝廷重申：嗣后各审判机关必须“独立执法”，任何行政官员“不准违法干涉”(91)，再次宣布了司法的独立性。
清政府打算逐步实行资本主义的司法制度，按计划1912年全国各级审判厅一律建立。到武昌起义时，大中城市及部分地区业已建立，其余地区未来得及推行。
上述之外，1908年还制定颁行了《报律》、《结社集会律》和《违警律》。前二者以法律形式肯定了人民的结社集会和言论自由权利。《违警律》规定了关于政务、公众危害、交通、通信、秩序、风俗、身体及卫生方面的犯罪及处罚办法，意在维护公共秩序和社会风化，“其间范围广狭，实兼采东西制度”(92)，也是仿效各资本主义国家的办法而制定的。
总观预备立宪期间政府制定颁行的各项法律或草案，除了《大清现行刑律》因其为临时性质，系从旧律删改而成外，其余基本上均是根据资本主义国家的立法原则和通例，参酌中国的实际情况拟订的。虽然其中仍旧包含着封建制度的残余，个别的甚或具有封建主义色彩，但从总体上看，均已属于资本主义的范畴。这些法律和草案既是经济发展的结果，也是预备立宪的产物，它们的出现，又反映了中国政治和社会制度的变化。
起草宪法和修订各项法律的事实说明，皇族内阁成立之后朝廷仍在持续进行立宪的筹备工作，并未完全恢复专制，玩弄骗局。只是大部分立宪派人士已与之分道扬镳，另谋出路，对之不再像以前那样关心了。
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