皇族内阁亮相，改革风潮迎来新篇章

一、皇族内阁粉墨登场

俄国、日本在第二次日俄协约后均加紧了对我国东北三省的侵略。1910年中俄两国举行边界会谈，俄国提出一些无理要求。1911年竟至进行武力恫吓，向满洲里增派军队，造成那一带边疆形势的紧张化。1911年中俄两国准备就重新修订《伊犁条约》谈判时，俄国又索要种种特权，同时扬言，如不能得到满足，俄国将视中国政府不愿敦固睦谊。继之又提出在中国黑龙江境内建立俄国军事观测所，扩大事端，并陈兵伊犁边境，进行军事威胁。清政府妥协退让，1911年3月27日全部接受了俄国关于修订《伊犁条约》提出的6款要求（其后双方准备修约，辛亥革命爆发后中止）。

北部边疆危机未除，南部边疆警讯又传。1911年1月中旬，英国悍然派兵武装侵入并强占了云南境内的片马一带地方，造成了极其严重的局势。

由于政治腐败，官吏暴虐贪婪，苛捐杂税多如牛毛，加之自然灾害频仍，贫苦人民生计断绝，忍无可忍，不断自发地掀起抗捐抗税斗争，抢米抢粮、“吃大户”风潮，戕官攻城的暴动起义。劳动人民同政府的对立十分严峻。

孙中山等革命派也乘机发动，1911年4月27日晚，黄兴亲自率领同盟会精英在广州举行了黄花岗起义。

严重的外患内忧使立宪派和广大人民对政府的容忍已经超越了极限。有篇文章指斥政府之无能昏聩说，去年东三省人民为救亡图存，进行请愿，“政府愦然不省，视为妄言而驱遣之。果也未及数月，两国同时发难，哥萨克之骑队，东瀛三岛之师团，电卷风驰，连翩而至，大鹫之旗与旭日之帜时掩映于白山黑水之间，数百年所恃为东北藩篱者，至此一朝尽失。谁实为之？孰令致之？兴言及此，不能不归咎于肉食者之谋国不臧矣。”⁽¹⁾1911年3月30日，留德中国学生会召开大会，致电国内各团体说：“当局昏庸误国”，“望鼓国民速谋锄去国蠹，促开国会，立责任内阁，切筹善后，以救危亡”。旋又致书国外各中国留学生会，指出现在消除外患的唯一办法，就是“竭吾内外人民之力，攘臂群起”，“立去朽败无能、妄拥大权而不担责任之军机，断黜贪婪恋栈”，“营私利己，仍图总揽大权之首领”⁽²⁾。人们迫切希望改造旧政府，成立新内阁，切实负起责任，起衰救弊。可是，人民千呼万唤始出来的是个什么样的政府呢？竟是皇族内阁！

国会期限缩短，原定的九年筹备方案已不适用，1910年12月6日朝旨命宪政编查馆修订筹备方案，同月25日又令草拟内阁官制。吵嚷几年一直未决的内阁问题终于列入了政治改革的计划。

1911年1月17日，修正后的立宪筹备方案奉旨批准。此次修订删去了巡警、教育各项普通事务，增加了设立内阁、颁布行政审判法等内容。立宪进程大致是：

1910年：厘定内阁官制、弼德院官制。

1911年：设立内阁、弼德院、行政审判院，颁布施行中央和地方官制，颁布会计法等。

1912年：颁布宪法、皇室大典、议院法（两院制）、议员选举法，选举议员，确定预算决算，设立审计院，实行新刑律、民律、商律、刑事民事诉讼律，续办地方自治，县以上各级审判厅一律成立，续筹八旗生计。

1913年：颁布召集议员令，开设议院。⁽³⁾

1910年宪政编查馆拟出了内阁官制草案，可是，经过军机大臣删改，越弄越糟，只得再行修订。加之军机大臣的安排颇费周折，故直至1911年5月8日，内阁官制才与办事暂行章程奏准施行。

《内阁官制》计19条，要点是：内阁以国务大臣组织之。国务大臣以内阁总理及各部大臣充任，国务大臣辅弼皇帝，担负责任。总理大臣为国务大臣领袖，决定政治方针，保持行政统一；有权停止执行各部大臣的错误命令或处分；有权对各省及藩属长官发布行政训示，实行监督，并停止其错误的命令或处分；得发布阁令，随时入对。各部大臣得就所管事务随总理大臣入对或自请入对；例应召见人员陈述国务由国务大臣带领入对。具奏国务，涉及各部者由国务大臣会同具奏，专涉一部或数部者由总理大臣会同该部大臣具奏，例应奏事人员奏陈国务由国务大臣代递，法律、敕令及有关国务谕旨，涉及各部者由国务大臣会同署名，专涉一部或数部者由总理大臣会同该部大臣署名。内阁会议事件为：法律案，敕令案，官制，预算及决算，预算外支出；条约及重要交涉；奏任以上各官之进退；各部权限的争议；特旨发交及议院移送的人民陈请事件；各部重要行政事件；按照法令应经阁议事件；总理大臣或各部大臣认为应经阁议事件。会议以总理大臣为议长，以国务大臣同意议定。关于军机军令事件，除特旨交阁议外，由陆军大臣、海军大臣自行具奏，办理后报告总理大臣。因临时事件奉特旨列入内阁者，为特任国务大臣，但不在常设之列，等等。⁽⁴⁾

《内阁办事暂行章程》对《内阁官制》又做了进一步的补充和说明。最突出的一点是在总理大臣之下设协理大臣，总理大臣之辅弼皇帝、担负责任、随时入对、署名谕旨等，均适用于协理大臣。此外还规定在新的中央和地方官制及其他制度施行以前，例应奏事人员及言官奏劾国务大臣，仍得自行专折入奏；内外循例应奏事件照常具奏；各衙门引见照常办理；文武官员的任免均仍旧制。⁽⁵⁾

5月8日，朝廷任命国务大臣，内阁成立。总理大臣为奕劻（皇族，兼管外务部），协理大臣为那桐（满族）、徐世昌（汉族）；各部大臣为：外务梁敦彦（汉族）、民政善耆（皇族）、度支载泽（皇族）、学务唐景崇（汉族）、陆军荫昌（满族）、海军载洵（皇族）、司法绍昌（皇族）、农工商溥伦（皇族）、邮传盛宣怀（汉族）、理藩寿耆（皇族）。

同日，又宣布裁撤旧内阁、军机处和会议政务处；颁布弼德院官制，成立了皇帝的国务顾问机关，任命陆润庠、荣庆为弼德院正副院长（7月10日，改任荣庆为院长，邹嘉来为副院长。8月14日，任命了顾问大臣和参议官）；设立军事总参谋机关军咨府，任命载涛、毓朗为军咨大臣；命将旧内阁大学士、协办大学士序次于翰林院，内阁学士以下裁缺人员均食原俸，听候分配。

9日，奕劻、那桐、徐世昌声言难胜重任，奏请收回成命。载沣不允。10日，奕劻再次奏辞，并说，“诚不欲开皇族内阁之端，以负皇上者负天下臣民之望”⁽⁶⁾，总算顾及一点皇室安全和政治影响。他也知道自己臭名远播，人人切齿，估计到今年的资政院会议将有推翻内阁之举，所以这次辞职倒也不是纯粹出自敷衍要挟。载沣依然不允，奕劻走马上任。

依修订后的筹备规划所定，1911年应当成立正式内阁。内阁官制确有与一般立宪国家相同之处，如各部大臣同为国务大臣，“担负责任”；总理定政治方针，统一行政；内阁职权；副署制度等等。然而清内阁不仅与英国不同，而且也与其模仿的日本不同。日本内阁仅设总理大臣一人，无协理大臣，也不以皇族充任总理大臣或阁员，清内阁则相反。再如上奏制度，立宪国家除特别规定者外，关于国务方面的上奏，必须经过内阁，即使内阁成员，“不经阁议，不商于总理，而直接上奏者，为犯对于宪法之罪。盖因行政各部及地方长官直接上奏之制惟君主亲裁之时能行之，与责任内阁之制绝不相容，故现今立宪政体诸大国之间绝无是例”⁽⁷⁾。而清内阁官制却还规定各部大臣可以自行请旨入对。清内阁既与立宪国家的责任内阁有相同的一面，又有不同的一面，还不是真正的责任内阁。对此，宪政编查馆及会议政务处也直言不讳地承认，《内阁官制》仅是“先立基础，沟通新旧，以利推行”，《内阁办事暂行章程》同样“为过渡办法”⁽⁸⁾。由此可见，清内阁不过是个过渡内阁。

客观地讲，作为一种制度，内阁官制较之军机旧制还是大有进步的。这表现在：第一，明确了国务大臣的政治责任。过去军机处虽名曰政府，但对全国行政是不负责任的，新内阁则要“辅弼皇帝，担负责任”。这就使国务大臣再也不能如往昔的军机大臣那样遇事敷衍推卸，出了问题诿过君主，逃脱罪责，从而迫使他们不得不认真考虑国家大政方针，负起责任。第二，基于上述，新内阁与旧军机在诏旨上的署名已有本质区别，可以限制皇帝专制独裁。军机署名之制始于乾隆年间，目的是防止明代以前发生大臣篡改谕旨的流弊，并非要军机大臣担负政治责任，更无限制皇帝专制独裁之意。后来此制中辍。1908年载沣当政后旧制始复，可是并未明确军机大臣何等责任。新内阁官制颁布后就大不一样了，国务大臣“辅弼皇帝，担负责任”已经明确，副署就意味着担负政治责任。所谓“担负责任”在立宪国家有两个方面，一是违宪责任，二是失政责任。君主行使统治权要遵守宪法，如有违背宪法的诏旨命令，国务大臣应当直陈是非，进行匡正；君主不听，强命执行，国务大臣应辞职。不辞职而署名签发，这个违背宪法的责任就由国务大臣担负。君主行使统治权必须以国民的利益为根本目的，如不符合这一目的，国务大臣要任疏于辅弼之责；君主如不采纳内阁的方针办法，国务大臣应辞职，如采纳而最终不能达到目的，这个失政的责任仍由国务大臣担负。所以新内阁官制施行以后，国务大臣就有了同君主争辩的法理依据，限制君权，甚至拒绝副署君主的诏旨命令，使之归于无效。如日本，“法律敕令及国事诏敕，大臣副署始有实施之力，不副署则诏命虽下，有司不得奉行。”⁽⁹⁾这就在实际上矫正了君主个人独裁专制的弊端，使政治制度更加接近于宪政。第三，可以统一行政，提高工作效率，使行政机制趋向近代化。过去，由于军机大臣不负责任，以致造成政令歧异，政事纷乱，矛盾百出，权限不清，互相推诿卸过，工作效率极其低下。“今内阁之制，萃一国行政大臣于一署，分之则各专所职，合之则共秉国钧，可否于以协商，功罪于以共负，无隔阂，无诿卸，无牵掣”，“预算行政皆有汇归，缓急后先，谋定而动”⁽¹⁰⁾，对各省行政进行直接领导监督，便可进一步使国家机构设置趋于合理化，机制的运营趋向近代化，全国的行政方针由此得到统一，步调一致。

以上是就制度本身而言。若就人事而言，则不唯毫无进步，简直就是完全错误的了。任人以贤不以亲，自古以来就是圣君贤相选用官吏的基本原则。在立宪时代，“为明主者，决不以其私意进退宰相，又不必以其忠于王权始加任用，唯考政治之实况，察舆论之趋向，而取其有适良之主义，堪以为辅弼者授之大命。”⁽¹¹⁾用人唯贤唯新，不准皇族充当国务大臣。可是在清内阁的13名成员中，竟有9名满族人，汉族人仅占4名；而在9名满族人中，皇族居然又占7名。皇族不仅充当了国务大臣，而且居于领导和多数地位，故人们称之为“皇族内阁”。这种组阁办法完全违背了不准皇族充当国务大臣的立宪原则。新内阁的总、协理大臣没有一个新人物，全是军机处的老班底，这些老朽绝不可能领导全国人民实现真正的立宪政治，只能把预备立宪引向歧途，乃至把清王朝葬送。

皇族内阁粉墨登场，载沣固有责任，奕劻也负有重要责任。日本内阁此时由总理大臣组织并负连带责任的情况，奕劻是知道的，对皇族不能充当国务大臣也是清楚的，可是他还是担任了总理大臣，物色了如此之多的皇族充当阁员，其罪责是无法推卸的。

为什么一面制定一个比军机制度进步的内阁官制，一面又从用人方面破坏了立宪原则？只能有一个解释，这就是极力保住特权阶级的特殊利益。当权者原为封建统治阶级，绝不会立即变家天下为公天下，放弃特权，把政权完全交给人民。因此，他们只向立宪层次最为低下的日本学习，在各种新订的制度中尽可能地多保留一些封建专制，实在非改不可，也牢牢抓住用人大权不放，以便将亲近安插在重要位置，居高官，享厚禄，执掌政权，维护本阶级的特殊利益。

国际舆论对新内阁官制多所指责。日本前首相大畏重信说：“揆之立宪国皇族不当责任之例，实不相符”，“其真正之改革尚须俟诸今后”⁽¹²⁾。伦敦《泰晤士报》认为，“此新内阁不过为旧日军机处之化名耳。彼辅弼摄政王者咸注意于满汉界限，而欲使满人操政界之优权，此诚愚不可及之思想。”⁽¹³⁾

立宪派人士一向主张建立对议会负责的内阁，坚决反对内阁对君主负责，认为二者是立宪与专制的重要区别：“如曰大臣惟对于君主而负责任也，则是取立宪政体之原则翻根柢以破坏之，而复返于专制”⁽¹⁴⁾。“所谓责任内阁者，谓对于国民负责任，就直接之实际言，即对于国会负责任也”⁽¹⁵⁾。所以他们主张国会要设于内阁之先。他们的国会请愿运动失败了，而内阁又先于国会成立，且是对君主负责的皇族内阁，怎能不令他们失望、愤慨！

内阁章程和阁员名单公布后，“一般稍有知识者，无不绝望灰心于政府”⁽¹⁶⁾。有先见之明者则发出冷笑：“新内阁发见乃如此，殊可哂，然早知如此，不足怪也。”⁽¹⁷⁾有的说，总、协理大臣都是旧人物，“识者早知其无能为矣”⁽¹⁸⁾；“政府绝不以舆论从违为意，而实行宪政之神髓先亡”⁽¹⁹⁾。有的针对奕劻组阁加以评论：“今内阁为立宪制行政最重要之机关，姑靡论庆邸之系出天潢，不应当此重任，即律以古人七十致仕之义……亦宜量事以权其轻重，不应不度其才，不恤其年，以置之鼎折覆之地，而毫无矜全之意也”。奕劻不孚舆望，有碍宪政进行，“人民之府怨于国家者当益烈”，“终非国家之福焉”⁽²⁰⁾。他们丝毫不加掩饰地警告当权者，如果不以诚心对待国民，“窃恐内阁甫成立，而推翻之动机已伏矣”⁽²¹⁾。

当权者总是过高地估量自己，过低地估量人民，从不把人民的警告放在心上。新内阁成立不到半月，就做出了三件足令全国人民触目惊心的举动。5月9日即成立的次日，副署了实行全国铁路干线国有政策的诏令；同月17日，断然拒绝了资政院召开临时会的请求；20日，同英、法、德、美四国银行团签订了湖广铁路借款合同。这三件事无一不是自绝人民，自掘坟墓。

（一）铁路干线国有政策和湖广铁路借款

铁路干线国有政策同借贷外资修路是紧密联系在一起的，经过了相当曲折漫长的过程。

1905年，经过湖南、湖北和广东三省人民斗争，粤汉铁路从美国人手中赎回。光绪皇帝曾下命令，此路只能由三省人民集股兴修，以保利权，不准借用外资。三省人民也奏明集股商办，决不让外国资本染指。同时与四川当局商定，川汉铁路的成都至宜昌段由四川承修，宜昌至汉口段由湖北承修。但到1908年张之洞为督办粤汉、川汉铁路大臣后，认为人民无力修筑，非借外债不可，便向英国提出为修筑两湖境内粤汉铁路提供贷款。几经周折，1909年6月同英国汇丰银行、法国东方汇理银行、德国德华银行签订了湖广铁路（包括两湖粤汉铁路和湖北境内川汉铁路）借款草合同。不久美国又插足进来。同年10月张之洞去世，同四国的谈判转归邮传部办理。

两湖绅民闻讯，立即在立宪派领导下开展了反对借债筑路的斗争。

1909年8月，湖北宪政筹备会致电张之洞，要求将借款合同发给人民研究，否则人民决不承认。10月咨议局成立，议员又提出拒借外债筑路的议案，得到各界大力拥护。以后经议员提议和筹备，成立了湖北商办铁路协会。11月5日，咨议局致电邮传部和度支部说：“粤汉、川汉借款，关系大局安危，鄂人全未与闻，誓不承认。”⁽²²⁾11月8日，咨议局又通过了废弃借款合同、铁路商办等四条决议。继之讨论集款办法，议员力任艰巨，纷纷认股，做出表率，殷商富户和各界人士也非常踊跃，接着设立商办铁路股份有限公司，号召人民集股，推举刘心源、宓昌墀、张伯烈、贺伦夔为废约代表，入都力争。代表到京以后，三次上书邮传部，阐述铁路应归商办的理由，指出借款有百害而无一利，坚决要求商办，张伯烈还在调任邮传部尚书的徐世昌门前哀哭痛骂，数日不去。徐世昌见民情激昂，闻知湖北陆军将校与拒款派人士联系密切，深恐酿成大乱，终于在1910年3月批准湖北设立商办铁路公司，招股自办。(www.xing528.com)

湖南绅民为筹集股款，抵制借债，1909年4月即呈请让各租户同任路股。不久，820名咨议局复选人全体致电张之洞和度支部、邮传部，坚决要求按法律办事，说：“铁道借款，湘人决不承认。照咨议局章程，本省权利之存废，应由议员决定，现距议员集省期近，万勿签押，以保路权。”⁽²³⁾8月，谭延闿等各界著名人士致电邮传部，指出湘路完全可以自办，路工可按时完成，应严词拒绝同四国银行团代表谈判，“注销草约”⁽²⁴⁾。嗣又提议设立了铁路股共济会、集股会、铁路研究会，共同抵制借债。9月17日，刚刚当选的82名咨议局议员又电中央有关部门和张之洞，声明“款有着，万不承认代借”⁽²⁵⁾。张之洞去世后，议员再电外务部，指出借款丧失权利，要求废除草约，实行商办。以后咨议局又议决了湘路限年赶修办法，铁路公司也接连致电邮传部要求废约。广大人民积极集股，群起力争。1910年3月，各界人士又推举咨议局副议长、议员陈炳焕、粟戡时、曾继辉、石秉钧为代表，入都斗争。5月21日，粟戡时拔刀断指，以鲜血大书“湘路无庸借款，乞中堂主持，戡时谨上”15个大字。陈炳焕马上持血书面见徐世昌。6月6日，邮传部终于做出批示，嘉奖了湖南铁路公司，并咨外务部和度支部，以后再酌核办理。

四国银行团于1910年5月取得妥协，并拟订了补充合同，要求清政府正式签约。邮传部畏惧人民反对，答复说草合同并非最后的决定，必须进行修改，才可批准。

这时，清政府为了改革混乱的货币制度，准备借贷外资。稍后，锡良也奏请借款，兴办东三省实业。于是政府将两项合并，10月向美国提出借款5000万美元，美国立即与清政府签订了币制实业借款草合同。但美国财团无力承担，要求英、法、德三国银行团协助，于是借款便转归了四国银行团。这项借款妨碍了日本、俄国在东三省的利益，日、俄出而进行破坏。为了讨好日本，清政府于1911年3月24日同日本横滨正金银行签订了借款1000万日元的合同。4月15日又同四国银行团签订了总额为1000万英镑的币制实业借款合同。

1911年1月盛宣怀出任邮传部尚书，力主借款筑路，湖广铁路借款又进入一个新的阶段。四国银行团也做了点让步，草合同的修改很快完成。5月初，四国银行团催请签字。但签字借款首先必须把粤汉、川汉两路收归国有。5月9日，邮传部奏请将干路收归国有，只准商民修筑枝路，取消湖南、湖北两铁路公司。同日，朝廷发布上谕说：从前规划无统一办法，铁路不分枝干，人民请求商办，辄行批准。“数年以来，粤则收股及半，造路无多；川则倒帐甚巨，参追无着；湘、鄂则设局多年，徒资坐耗”。“用特明白晓谕，昭示天下，干路均归国有，定为政策。所有宣统三年以前各省分设公司集股商办之干路，延误已久，应即由国家收回，赶紧兴筑，除枝路仍准商民量力酌行外，其从前批准干路各案，一律取销”。“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违制论。”⁽²⁶⁾

5月18日，朝廷起用前开缺总督端方，派充督办粤汉、川汉铁路大臣。

5月20日，盛宣怀代表清政府与四国银行团代表在湖广铁路借款合同上签字。合同规定，借款总额600万英镑，利息5厘，95折，期限40年。邮传部每季度将存入中国银行的借款向四国银行团报告，除造路所用外，概不得提拨；收支账目由银行团雇用查账员查看。铁路建造工程及管理一切权利，全归清政府独自办理；建造时，清政府自选1名英国人为两湖境内粤汉路总工程师，1名德国人为湖北广水至宜昌段川汉路总工程师，1名美国人为宜昌至夔州段川汉路总工程师；总工程师一切听命于督办大臣及总办，所有布置造路各事须遵照邮传部之意办理；选用总工程师合同由邮传部订立；铁路派用专门人员及其工作分配、辞退等，均由督办大臣及总办与总工程师相商，若意见不合，请邮传部判断，彼此均不得有异言。建造期内，钢轨及其附件由汉阳铁厂供给；其他材料机器有需购自外洋者，由中英公司及德华银行作为经理人，每买百分货物付给经理人用钱五分，唯定购材料及支取费用，必须经督办大臣或总办核准签字；所购货物由邮传部选聘专门工程师验看；中国材料或货物若质量价值与外国相同，应尽先购买；等等。⁽²⁷⁾

湖广铁路借款和铁路干线国有政策都是从根本上违背人民意愿的，它激化了政府同人民的矛盾，引发了轰轰烈烈的保路运动。

（二）扼杀资政院临时会

资政院第一届会议结束之日，即有召开临时会之议，以便解决遗留的问题，但那时议员尚未有紧迫之感。

迨至1911年春，由于外侮侵逼，迫切要求召开临时会的就不独是资政院议员了，而且召开的目的也不是解决遗留的议案，而是筹商救亡大计的头等要事了。

2月，山西咨议局议长梁善济致函江苏局议长张謇说：“为救亡计，惟有要求资政院议员联合多人，即请速开临时会，以国民外交速筹救亡政策，并促新内阁之组成。彼时吾辈不妨连袂赴都，陈请建议，或开临时联合会，以为资政院之后援，民气一扬，或作外交之助力。”⁽²⁸⁾3月，梁又致书国会请愿同志会，指出倘若召开资政院临时会不蒙允准，“则资政院议员宜宣布声明本年会期不应召集，是不解散之解散也”⁽²⁹⁾。直隶咨议局“以日来外交处处棘手，政府仍持秘密主义，不足以济危亡”，也通电各省咨议局要求从速召开资政院临时会。⁽³⁰⁾经山西和直隶带动，各咨议局均致电军机处和资政院，请开临时会，留美学生会和横滨华侨亦大声呼吁。

资政院在京部分民选议员于邦华、吴赐龄等鉴于情势危急，从2月起就开始联络，要求总裁溥伦奏请召开临时会，外地某些议员也陆续进京。溥伦开始恐政府讨厌，托词外交事件不在职权范围之内，不想召开。后见时局万分危急，不忍漠视，与沈家本研究，准备应议员之请。商之军机大臣时，军机大臣“诚恐此次临时会攻击外交上之失败，于己不利，故竭力阻挠”⁽³¹⁾。奕劻愤然说：“又招惹他们多生事端，决不赞成。”⁽³²⁾经议员请求，溥伦决定不论政府反对势力多么强大，也要碰一碰。

正当议员为召开临时会而奔走努力的时候，3月22日，朝旨突然调任溥伦为农工商部尚书，令沈家本回法部左侍郎任，任命世续和李家驹为资政院正副总裁。

将溥伦调离，完全是政府搞的阴谋。当初奕劻等让溥伦出任总裁，不过以其身为天潢贵胄，年轻而无阅历，必能俯首听命，贯彻政府意图，压制议员，替政府承担舆论攻击。不料开院以后，溥伦事事力持大体，与民选议员感情比较融洽，对议员提出的许多重要议案都予以大力支持，搞得军机大臣穷于应付，狼狈不堪。军机大臣认为溥伦纵容议员，那时即想撤其总裁之职。现在见其暗中支持召开临时会，与政府过不去，益发觉得非撤换不可。载沣也认为总裁与军机不协调不行，同意了奕劻等人的意见，沈家本则因与溥伦取同一态度而去职。

奕劻等让顽固保守的世续出任总裁，明摆着是要他加紧控驭资政院，压制民主，摧残民权；李家驹思想比较开通，但投靠奕劻、那桐，让他出任副总裁，自然是因为能够俯就范围。然而资政院不是任何人的私衙，议员尤其是民选议员各有独立的思想和人格，奕劻等人的企图是无法实现的。

世续自知不懂宪政知识，顽固守旧，必为舆论所不容，将来上不能见好于政府，下不能见好于议员，两头受气，的确不愿接受总裁之职，于命下之后马上奏请收回成命。载沣加以慰留。世续不敢再请，3月27日到院接任视事。

正副总裁易人不得人心，招致强烈谴责。有的说此举只能说明当权者“谋国不臧”，“仇视国民”⁽³³⁾。有的说：“在政府意中，不过示威国民，俾后之为总裁者鉴于前车，不敢显与为抗，于以保专制于不朽耳。”⁽³⁴⁾有的说：政府“但有不便于私、不利于己者，则更利用专制主义多方以阻遏之，虽至误国病民、失地丧权而不稍顾恤”，故不准召开临时会，“甚且撤换正副总裁，以为先发制人之计，使之不敢复言。”⁽³⁵⁾这些愤怒的言论对奕劻等人的鬼蜮伎俩作了深刻本质的揭露。

在京的资政院民选议员和部分钦选议员在人民的声援下，继续要求。

世续虽顽固守旧，可也不想成为众矢之的，代人受过，接任以后见到要求召开的函电堆满案头，知道强驳不行，同时认为召开临时会解决上届遗留的问题，也有必要，所以就找军机大臣商议。奕劻等要他自己拿主意。世续非常生气，对人说：“他们既强以此重任委之于我，遇事仍不负责，是欲以我为全国舆论之公敌。我即不作此总裁，亦不能为他们之傀儡。”⁽³⁶⁾又对议员说：“须遵照院章办事，如不背定章，尽可上奏。”⁽³⁷⁾

4月初，雷奋、孟昭常邀集在京议员开会研究办法，由于要求召开临时会必须达到法定人数，决定分电各省议员征求同意。又推孟昭常、陈树楷、汪龙光起草陈请书。

关于召开临时会的理由，议员原先只考虑到外交危机和维护上届会议通过的预算案两个方面，后又将政府借款作为一大理由加入其中。4月9日，帝国宪政实进会与政学会的议员邀请在京议员讨论通过了陈请书，决定即日起征求签名。于是立即分头走访钦选议员进行解说，外地民选议员亦飞电表示联名陈请，很快达到法定人数。

4月13日，雷奋、孟昭常、于邦华等到资政院递交了陈请书。世续、李家驹阅后，让秘书长金邦平于15日约见雷奋等，告以签名必须自签，如系委托，应有委托的函电作为凭证，方能代奏。雷奋等将陈请书带回，调取凭证。

26日，雷奋等将陈请书和签名凭证送交资政院。

27日下午，鉴于有议员提出将外交问题作为要求召开的理由，容易授政府拒绝的口实，建议删去，政学会和帝国宪政实进会特发起召开议员谈话会，进行讨论，以便在出奏之前修改。易宗夔发言说，政府大借外债，不交院议，实属轻蔑资政院章程，即此一端，已足为请开临时会之根据，外交、预算二者均可删去。多数认为不如删去外交一层，把借款问题置于预算之前，获得通过。最后决定讨论临时会问题以谈话会名义进行，推雷奋、康、易宗夔、牟琳为干事。

4月28日，议员将重新缮写的陈请书呈送资政院，声明前次所递的作废，兹将陈请书理由节录于下：“比者借款之事纷纷而起”，“借款之后利用之法，管理之方，皆不可知。外国募集公债无不经国会之议决，我资政院之职掌亦订有明文，今借款将定，而议员等尚未知其所用，迨至常会然后预闻，则半年之间危险百出，脱有损失，又将如何？应陈请者一”。上年预算上奏之后，“破坏预算之文电纷至而沓来，军机王大臣依违两可”，财政之基础则时时有动摇之虑，“是宜公开会议，维持既往，劼毖将来，预定今年各部各省整齐划一之办法，以成今年常会正当不易之预算。此应陈请者二。”⁽³⁸⁾在陈请书上签名的有于邦华、陈树楷、许鼎霖、载铠、李长禄等民选钦选议员104人。⁽³⁹⁾

世续、李家驹接到陈请书本拟迅速上奏，但议员接受了以往的经验教训，恐军机大臣推诿，要求一定要等到新内阁成立再上奏。故至5月12日，世续才奏请召开临时会，附呈了议员陈请书。

5月16日，皇族内阁讨论召开临时会问题。总理、协理大臣奕劻、那桐、徐世昌一致说：“此风断不可长，若径行批准，恐各议员任意嚣张，百事挑剔，朝廷反致诸多掣肘，是无异太阿之倒持，其患有不堪设想者。”⁽⁴⁰⁾这些独夫民贼永远不相信议员和人民的爱国热诚，不论议员和人民提出什么合理、正当、爱国的要求，他们都抱着一种敌对心理，以防“家贼”的目光加以审视，怀疑其居心不良。度支大臣载泽因为财政困窘，需要借款，担心议员推翻，也不同意召开。邮传大臣盛宣怀顽固坚持借款筑路，更支持奕劻等人的观点。召开临时会为新内阁所否决。

次日，朝廷就议员陈请发布上谕说，本年试办预算案，度支部两次奏请维持，均经严饬各衙门遵办，无可疑虑。两项借款也降旨申明，专备改定币制、振兴实业及推广铁路之用，亦无可疑虑。这两件事虽属重要，尚非紧急，可于开常年会时从容详议。所请召开临时会着毋庸议。⁽⁴¹⁾

新内阁副署的这道上谕对“疑虑”大加解释，而对议员指出的借款须经资政院议决这一最重要的实质性问题却避而不谈，故意将问题性质淡化，以便逃脱罪责。不经资政院议决而签字借款，就是违背资政院章程，违背法律；签字借款既成事实，再让议员讨论，就是强迫议员接受，同样是蔑视资政院权力，没有将立法机关放在眼里的专制行为。口口声声斥责谩骂人民群众动辄“逾越法律范围”的奕劻者流，在新内阁成立之始，就破坏了法律。事实证明，只有当法律有利于其独裁统治或需要利用法律镇压人民时，他们才唱一唱时髦的法治高调，给人民扣上一顶犯法的帽子；一旦法律妨碍了其独裁统治或有利于人民行使民主权利时，他们便肆无忌惮地把法律践踏在脚下，靠强权来维护其私利了。这道上谕尽管处心积虑地把他们的违法行为掩饰起来，但却遮不住人民雪亮的眼睛。湖广铁路借款合同签字以后，人民便撕下了他们的伪装，揭穿了他们的骗局，同其违法侵权、破坏立宪的罪行进行坚决的斗争。

6月23日，朝廷颁布内阁属官官制和内阁法制院官制，任命了官员，裁撤了宪政编查馆、吏部、中书科、稽察钦奉上谕事件处、批本处等衙门，新内阁的建制便告完成。

新内阁成立后一直未宣布施政方针，四国银行团很不满意，在二次付款前对载泽说，中国对于币制改革毫无把握，对振兴实业、整理财政也无办法，“外国资本家因此颇怀疑虑，不愿投资”⁽⁴²⁾。奕劻不得已在7月10日的内阁会议上发表了施政演说。他宣称：“交通时代与闭关时代不同，立宪时代又与专制时代不同，昔以保守为主者，今则以进取为宗；昔行消极主义而可以保安者，今则非行积极主义不可以图存。”看来其政策是要与时俱进了。然而其政纲的最重要之点是什么呢？首先是整理财政，其次是振兴实业，再次为教育、交通。而对如何完成立宪的筹备工作，铲除封建专制政治，确立和健全资产阶级民主政治这样特等重大的政治改革，则不及一语，此即他所定的“政治之方针”⁽⁴³⁾。一望而知，这个演说是为了敷衍讨好四国银行团，取得外国借款，愚弄中国人民。所谓“政治之方针”，其实没有政治，暴露了其虚弱恐惧的心理。经济改革、教育改革等必须与政治改革同步进行，并以政治改革为前提，否则是改革不好的。奕劻内阁本就违背立宪原则，现在又抛出这样一个大反人心的施政方针，人民完全有理由将其唾弃。