地方自治与选举制度的实施

三、开展地方自治

1909年1月18日，朝廷颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条）和《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条），谕令咨议局筹办处兼理地方自治筹办事宜。

两个章程的要点为：

城指府厅州县治之城厢，其余市镇村庄人口满5万以上者为镇，不满者为乡，区域以本地方固有之境界为准。

自治范围：一为学务，包括中小学堂，蒙养院，教育会，劝学所，宣讲所，图书馆，阅报社等；二为卫生，如清扫道路、垃圾，药局，医院，医学堂，公园，戒烟会等；三为道路工程，如修筑道路和桥梁，疏通沟渠，建筑公用房屋，路灯等；四为农工商务，诸如改良种植，牧畜及渔业，工厂，工业学堂，改良工艺，整理商业，开设市场，防护青苗，兴修水利，整理田地，皆在其内；五为善举，如救济，恤寡，育婴，义仓积谷，贫民工艺，救生会，救火会，救荒，义棺义冢，保存古迹等；六为公共营业，如电车，电灯，自来水等；七为筹集款项；八为过去一向归绅董办理而无弊端各事。

自治组织：城镇设议事会和董事会，乡设议事会和乡董；人口过少之乡，不设议事会，以乡选民会代之。

议事会为议决机关。城镇议事会议员20人，人口在5万以上者，每多5000人增加议员1名，最多不超过60人。乡议事会议员以人口多少而定，最少6人，最多18人。议员均由选民选举产生，任期二年，每年改选半数。正副议长各设1名，由议员选举产生。议长、议员皆为名誉职，不支薪水。

议事会的职权：议决本自治范围内应行兴革整理事宜；订立自治规约；筹集经费，审定年度预算、决算；处理选举争议；惩戒有过错的自治职员；调解诉讼；选举城镇乡董事会职员或乡董、乡佐，并对之进行监察；申复地方官咨询，向其条陈与自治有关问题。

议事会每季开会一次，还可开临时会。必须有半数以上出席才能开议，议决以出席者过半数的意见为准。

董事会为执行机关。设总董1人，董事1至3人，均由议事会议员选出，呈地方官批准，唯总董须选2人，由地方官选用1人。皆支薪水，不兼议事会议员。

董事会的职权：办理议事会选举；执行议事会议决的事件；执行地方官委任办理的事件；议决执行方法。

董事会每月召开一次，采取合议制，以总董为议长，非有2／3以上出席，不得开会，议决同议事会。

乡设乡董、乡佐各1人，由乡议事会选举，职权与城镇董事会同。

自治的监督权属于地方行政长官。

居民年满25岁的男子，居住在3年以上，年纳正税或地方公益捐2元以上者，均有选民资格。素行公正、众望允孚者不合以上条件，经议事会议决，亦可为选民。女子所纳正税或公益捐超出选民中最高者很多，亦可为选民。选民有选举自治职员及被选举的权利。不识文义等人俱无选举权。

选举采取等级制度。选民分甲乙两级，以年纳正税或公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级。两级选民分别选举一半议员，被选举人不限于同级。⁽⁸⁹⁾

颁布章程的同日，朝廷以为“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基”，命令各级官员“迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误”⁽⁹⁰⁾。

城镇乡地方自治属于下级自治组织，自治机关分为议决和执行两部分，均采合议制，议员由选民民主选举，议决问题取决于多数，不失民主自治的精神。最大的缺点是选民资格的限制和选举等级的划分。作为基层组织，凡成年人理应全部享有选举权和被选举权，可是章程却作了财产（纳税）和文化程度的限制，剥夺了多数贫苦和不识字的人民的正当权利，妇女的权利亦被剥夺，只是给个别极为富有者以特殊的照顾。选民也不平等，列入甲级的少数人可以与列入乙级的多数人选出同样数目的议员，获有高出乙级选民若干倍的选举权。如此一来，当选的只能是一些富有者阶层和士绅。

1909年5月5日，又颁布了《自治研究所章程》。研究所专为造就自治职员而设，省城及府厅州县各设一所。讲授宪法纲要，法学通论，现行法大意，《咨议局章程》及《选举章程》，《城镇乡地方自治章程》及《选举章程》，调查户口章程，其他有关自治及选举的法律章程，自治筹办处所定各项筹办方法。省城学员由府厅州县从士绅中选派，每属至少2人。府厅州县学员由各城镇乡选派。学习期限为8个月。⁽⁹¹⁾

1910年2月3日，再颁布《京师地方自治章程》及其选举章程。同月6日颁布《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。

京师自治机构设置总议事会、总董事会，区议事会、区董事会，余皆与府厅州县相同。

府厅州县的自治事宜包括：有关全府厅州县的公益事务，或城镇乡不能担任的公益事务；以法律、命令委任办理的国家和地方行政事务。

关于议事会议员的名额、选举、议事方法、选举权等，与城镇乡基本一致。

与城镇乡自治不同的地方在于，府厅州县不设董事会，而设参事会；参事会虽可议决议事会所决事件的执行方法，议决诉讼和解事件，公断下级自治权限争议事件，却仍是议决机关；执行者是地方行政长官，地方行政长官执行议事会和参事会议决的事件，也可向两会提交议案。但参事会可以议决议事会委托的代议事件和地方行政长官所交的代议事会议决的事件。另一特点是加强了地方行政长官的监督。据规定，行政长官如认为议事会和参事会的议决有问题，除交令复议外，还可以撤销，或呈请督抚核办。议事会和参事会如不服，也可呈请督抚或行政审判衙门处理。⁽⁹²⁾

地方自治为资本主义国家的一种地方管理制度，英国实行最早，其自治观念就是根据国家法律，以地方税收为经费，以名誉职之职员办理地方行政事务。自治机关由人民选举，实行立法、行政、司法三权分立，完全实行自治。德国注重于行政，让人民参与，官治、自治相结合。日本学自德国。中国又学自日本，章程以日本的町村制和府县制为蓝本增删修改而成。

地方自治制度是资产阶级民主政治的表现形式之一。国家政治与人民的利益不是很直接，也不可能人人直接参与，所以不会引起广大人民群众的兴趣。地方事务关系到每个人的切身利害，比较容易吸引广大人民群众。通过参与地方事务，可以培养人民的民主意识，提高人民的参政兴趣，锻炼人民的政治能力，扫除封建势力，防止坏人把持地方事务，从而推动整个国家沿着民主政治的轨道前进。同时，国家幅员辽阔，中央鞭长莫及，在官僚政治制度下，地方行政官员根本无法将地方事务管理好。实行地方自治，人民可以根据多数的意志和实际情况自由处理本地事务，使地方事业获得较快发展。前两年朝廷只准试办，现在已把地方自治作为一种固定的制度在全国确立下来了，这是筹备立宪的又一有力措施。从此人民得以选举代表直接管理城镇乡的公共事务，议决本府厅州县的公共事务，封建官吏和土豪劣绅垄断的局面为之打破，封建的地方和基层权力结构开始发生质变。

按照1908年的规划方案，各省先筹办城镇乡自治，后筹办府厅州县自治，到1914年各级自治一律成立。1911年1月修改的方案，要求1912年全部成立。某些督抚咨请变更筹办顺序，提前办理上级自治。民政部认为可行，遂通令各省酌定筹办次序。这样一来，各省的步调便不再一致，有的仍然先筹办下级自治，有的改为先筹办上级自治，有的则齐头并进。

筹办自治本就不大容易，而在筹办过程中，或因地方官办理不善，勾结劣绅苛敛；或因宣讲不力，人民群众往往误会，不断掀起暴动或骚乱，更增加了筹备难度。从1909年至1911年9月的两年多时间里，直接因反对调查户口、征收自治费等而发生的骚乱事件，即遍及全国15个省区，其中江苏37起，江西15起，浙江5起，广东、广西各3起，直隶、河南、安徽各2起，云南、湖北、贵州、湖南、福建、陕西、奉天各1起。⁽⁹³⁾许多调查员、办事员、董事被殴打，房屋被拆除，自治局被捣毁。有的声势较大，与官府对抗，波及周围地区。如1909年9月直隶迁安筹备自治时，董事胡某、施某到冷口去调查户口，硬行按牲畜头数摊派自治经费，索取供应，激起各村农民反抗。知县却派人拘捕为首农民，滥施酷刑。群众大动公愤，鸣锣聚众万余人围困县城，并捣毁了胡、施两家住宅。1910年3月，广西南丹州农民反抗调查户口，打死知县，焚毁土司衙门。4月，河南密县农民因反抗征收自治经费，1700余人进城，烧毁了县署。直隶易州自治局开办后，局绅张某借筹自治经费为名抽捐，尽入私囊，又借调查户口，按户敛钱。1910年7月27日，近5000人焚毁了自治局、中学堂。并拥至梁格庄行宫，打破宫门，向知县提出归还义仓积谷、不再敛钱、处自治绅董死罪等条件。11月25日，河南叶县万余人因反抗筹办自治增加杂捐，进城示威，要求取消自治。⁽⁹⁴⁾这些反抗斗争迫使地方当局不得不暂时延缓筹办进程。

在这两年多中，许多地方灾歉严重，广大人民无以为生，抗捐抗税、抢粮抢米风潮连绵不绝，暴动事件层出不穷。这些斗争同样打乱了地方当局筹办自治的部署，被迫停顿下来。

清政府深以各种反抗风潮有碍筹办自治为忧。为了排除干扰，如期完成筹备工作，民政部指令各省严惩办理自治不好的官员和劣绅，不要操切，向群众耐心剖解自治之利益和调查之宗旨，开通乡民知识，以免误会。(www.xing528.com)

尽管存在着诸多困难，由于立宪派和热心士绅的积极参与，朝旨不容拖延，各地还是做了许多工作，取得了相当可观的成绩。

奉天：至1911年8月，下级自治城镇乡议事会、董事会、乡董、乡佐成立者，城41所，镇62所，乡302所。上级自治组织府厅州县议事会、参事会成立者，有奉天、抚顺、本溪等46属。除长白、辉南、安图、抚松、醴泉、镇东6属系刚刚设立县治，不在原定计划；洮南、临江、开通、靖安、安广5县因人口稀少，下级自治尚待续办外，全省两级自治已一律竣事。⁽⁹⁵⁾

吉林：1910年下半年，各城区的议事会、董事会均已成立。⁽⁹⁶⁾1911年上下两级自治并举，至8月间，凡繁盛、中等城市及各镇，调查造册手续均已完毕，正在准备选举，限年底各自治组织全部成立。⁽⁹⁷⁾

黑龙江：至1911年8月，龙江、呼兰、绥化、嫩江、黑河5府和大通、兰西2县城镇乡自治全部成立。海伦府、呼伦厅、木兰县城议事会、董事会均成立。大赉、瑷珲、肇州、巴彦、余庆、拜泉各厅州县，乡议事会已成立大半，青冈、汤原2县和胪膑府乡自治组织正在筹办。上级自治在迅速接办。⁽⁹⁸⁾

直隶：至1911年8月，总计上级自治组织已成立124个府厅州县，下级自治组织已成立80个城镇乡。⁽⁹⁹⁾

山东：1910年各州县城镇下级自治全部成立，历城县上级和乡级自治亦成立。1911年改为先办上级自治，至8月共有70个州县成立了上级自治，其余36个州县因春天防疫、秋天遭受水灾，赶办不及，禀请展限。⁽¹⁰⁰⁾

江苏：江宁所属情况不详。苏州所属37个厅州县，1910年5月城区的议事会、董事会已一律成立。⁽¹⁰¹⁾至1911年8月，镇乡420余区的自治已成立320区，其中全部成立的20个厅州县，成立过半数者11县。唯宜兴、荆溪2县因选举经费无着，丹阳县因人民抗拒调查，太平洲厅因绅士程度太低，太湖、靖湖2厅因区域合并，成立稍后。上级自治成立者有川沙厅、太仓、镇洋、崇明、嘉定等州县，其余正在筹备选举。⁽¹⁰²⁾

浙江：全省有城74，镇77，乡920，共计下级自治区域1071。至1911年8月，城镇乡议事会已成立1021区，逾90％；董事会及乡董、乡佐已成立810区，约占80％。上级自治已核定24个州县办理。⁽¹⁰³⁾

福建：至1911年8月，全省59城、31镇已全部成立了议事会和董事会，乡自治限于下半年成立。上级自治成立的有省会的首县。⁽¹⁰⁴⁾

河南：1910年有1直隶厅、5直隶州、10县、16城、6镇、19乡的下级自治成立。⁽¹⁰⁵⁾1911年改为提前办理上级自治，因筹集经费困难，成立者寥寥无几。⁽¹⁰⁶⁾

湖南：1910年因灾乱奏明缓办。1911年8月前，共有40个厅州县的城自治机关成立，各镇乡限年底选举。上级自治在筹办。⁽¹⁰⁷⁾

江西：至1911年8月，有67个厅州县完成下级自治的组织工作，下余14个州县正在催促，转瞬全省下级自治完全成立。上级自治在续办。⁽¹⁰⁸⁾

贵州：至1911年上半年，所有城议事会、董事会均成立。上级自治在催办。⁽¹⁰⁹⁾

陕西：1910年城议事会、董事会成立的有80多个厅州县，省会的首县建立了上级自治。⁽¹¹⁰⁾1911年上半年又有4县成立了下级自治，镇乡正在筹设。⁽¹¹¹⁾

新疆：至1911年上半年，各府厅州县设立了自治研究所，省会的首县建立了上级自治。⁽¹¹²⁾1911年上半年又有4县成立了下级自治，镇乡正在筹设。

其余各省缺少1911年2月后的数字，兹将其前的成绩开列于下：

云南：有27个城市的下级自治成立。昆明、新兴、太和、通海、蒙自、禄丰等州县的上级自治成立。⁽¹¹³⁾

甘肃：下级自治成立的有皋兰、秦州、河州、武威、宁夏；限1911年3月以前成立的有泾州、固原、阶州、肃州、狄道、张掖、平凉、秦安、陇西、西宁等地。上级自治成立的有皋兰。⁽¹¹⁴⁾

广西：城镇乡议事会成立者20个州县，董事会成立者13个州县，已选举者16个州县。上级自治提前筹办者2个州县。⁽¹¹⁵⁾

广东：下级自治城区成立9处，镇区26处，上级自治成立1处。

山西：下级自治完全成立者14个州县，仅成立议事会者11个州县，上级自治成立1县。

安徽：各城下级自治一律成立。

湖北：各城下级自治一律成立，镇区成立15处，乡区24处。

四川：下级自治城区成立105处，镇区117处。上级自治成立者有成都、华阳、江北厅、泸州、巴县5处。⁽¹¹⁶⁾

京师市、区各级自治均成立。

在筹备自治的过程中，不少地方的人民发挥了主动性和创造性。继上海城厢内外总工程局（1909年6月改称上海城自治公所）之后，上海人民又自动组织了地方自治研究会和地方公益研究会。地方公益研究会由蔡正蒙、叶逵、郭廷、周文彬、朱日宣发起，1906年11月至12月间成立，有会员222人，其中工商资本家约占1／3，总工程局的不少议董亦加入其中。第一届会长为姚文栋、蔡正蒙。1907年重订章程，改选职员，蔡正蒙、姚文栋、曹骧当选为正副会长。该会宗旨是联络绅商学界，研究地方公益，开通社会，为地方自治作准备。研究问题之外，还开办了填平淤河、修筑道路、安装电灯、消防、设立工商义务学堂、禁闭鸦片烟馆等事业。⁽¹¹⁷⁾

苏州商民则主动创办了市民公社。首先成立的是观前大街市民公社，发起者为商务总会会董施莹等20余人。他们身为商人，习惯上总认为应当隶属于商务总会，故于1909年6月呈文于商务总会，说明成立团体，“一切宗旨办法，均不出地方自治范围以外”，请转禀省自治筹办处。据其章程，凡年满25岁，在本街居住或营业一年以上者，经介绍即为会员。社内总副干事、评议员均由全体社员公举，总副干事总理一切事宜，评议员民主议决问题。6月25日公社成立。观前大街店铺林立，当选的职员多系商人。可是，公社“虽系商人发起，纯乎地方自治性质”，所以它不是单纯的商人团体，而是自治团体。观前大街市民公社试办一年，效果良好，“远迩称善”，其他市民也起而仿效。1910年又有渡僧桥四隅市民公社、金阊下塘东段市民公社和道养市民公社成立。⁽¹¹⁸⁾市民公社的出现反映了城市资产阶级参与政治改革的急迫心情和积极性。以后这些公社便纳入国家统一改革的轨道。

农村中有些地方主动实行村庄自治，要求建设自治模范村，实行家族自治，也表现了农民在筹备自治中的积极性和创造性。