省咨议局成立，清末政治改革风潮

二、省咨议局成立

（一）筹建

1907年10月19日朝廷谕令各省速设咨议局后，有些省虽然挂上了一块咨议局或咨议局创办所的牌子，然而由于没有章程，难于着手，毫无进展。

1908年7月22日，《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》公布施行。同日，朝廷谕令限各省一年之内一律成立。

《各省咨议局章程》共12章62条，主要内容是：

咨议局为各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安为宗旨。

各省议员名额：奉天50，吉林30，黑龙江30，顺直（直隶省和顺天府之合称）140，江宁55，江苏66，安徽83，江西97，浙江114，福建72，湖北80，湖南82，山东100，河南96，山西86，陕西63，甘肃43，新疆30，四川105，广东91，广西57，云南68，贵州39。定额之外，顺直增设京旗专额10名，各省增设驻防专额1至3名。

凡本省男子，年满25岁以上，具有下列资格之一者，有选举权：1．曾在本省地方办理学务及其他公益事务三年以上，著有成绩者；2．获有中学以上毕业文凭者；3．有举贡生员以上出身者；4．曾任实缺职官文七品、武五品以上，未被参革者；5．在本省有5000元以上营业资本或不动产者。非本省籍贯之男子，年满25岁，寄居本省十年以上，有1万元营业资本或不动产者，亦有选举权。凡有选举权、年在30岁以上者，皆有被选举权。品行悖谬、营私武断者，曾处监禁以上之刑者，营业不正者，失财产上信用、被人控告尚未结清者，吸食鸦片者，有心疾者，身家不清白者，不识文义者，没有选举权和被选举权。本省官吏、幕友、军人、巡警官吏、僧道及其他宗教师、在校学生，停止选举权与被选举权。小学教员停止被选举权。

咨议局设议长1人，副议长2人，常驻议员若干人，均由议员中互选产生。常驻议员为议员总数的1／5。

议员、正副议长任期三年，常驻议员任期一年。议员改选，可连任一次。

议长出缺，由副议长递补；副议长出缺，由议员互选递补，若不在会期，由常驻议员中互选递补；常驻议员和议员出缺，分别由候补者依次递补。

咨议局在本省的职任权限、应办事件为：议决应兴应革事件；议决财政预算、决算、税法、公债、担任义务之增加、单行章程规则之增删修改、权利之存废事件；选举资政院议员；申复资政院和督抚咨询事件；公断和解自治会争议事件；收受自治会或人民陈请事件。

咨议局议定可行事件，呈候督抚公布施行，否决事件，呈请督抚更正，若督抚不以为然，应说明理由，交其复议；咨议局对交令复议事件仍执前议时，督抚得将全案咨送资政院核议。咨议局对本省行政事件如有疑问，得呈请督抚批答，督抚如有侵夺咨议局权限或违背法律等事，咨议局得呈请资政院核办。官绅如有纳贿及违法等事，咨议局得呈候督抚查办。凡他省与本省争论事件，咨议局得呈请督抚，咨送资政院核决。

会议分常年会及临时会两种，均由督抚召集。常年会每年一次，会期40天，议事未完，可延长10天。遇有紧要事件，可开临时会，会期20天。开会一月之前，由议长将应议事件通知议员。会议非有半数以上议员到会，不得开议。议决议案，以到会议员过半数所决为准。议员在议事范围内所发言论，不受局外诘责。除现行犯罪外，会期内不经咨议局承诺，不得逮捕议员。会议一般不禁止旁听，议案均予公布。

督抚监督咨议局选举及会议，裁决施行咨议局之议案。咨议局如违反规定，督抚可令其停会或奏请解散。解散后重新选举，两个月内召集开会。⁽³³⁾

全国共有22个行省，本应设22个咨议局，而章程却规定江苏设立两个，这就变成23个。江苏督抚不同城，一省之中俨然两个中心，主设两个咨议局，隐然想把江宁从江苏省中分离出来。

咨议局名额不是按照人口比例进行分配，而是以各省科举所取学额的5％为标准以定多寡。这种规定并不合理，唯当时来不及调查人口，故采取此种权宜办法。江苏、江宁漕粮最重，学额较少，故于学额之外，每3万石漕粮增加1名议员，江宁共增9名，江苏共增23名。东北三省和新疆新建行省不久，学额、漕粮俱难取准，名额系大致估计。

当时驻防旗人尚未编入民籍，不能同汉民一同选举，所以在一般名额之外，又规定设置旗籍专额议员，以保证旗人的参政权利，并非使之享受特殊待遇。东三省系旗民本籍，不再设专额议员就是证明。

宪政编查馆说：咨议局的性质“既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之法”⁽³⁴⁾。章程赋予咨议局的性质当然也就介于立宪国家的地方议会与自治议会之间，或者说二者兼而有之，同封建官僚机构有本质区别。

立宪国家的地方议会有比较完全的立法权，议案一经通过，行政长官必须执行。咨议局无此权威，不能强制督抚执行决议，换言之，议决的议案没有完全的法律效力。然而咨议局绝不是督抚严密控制下用以点缀民主的咨询机构或御用捧场机构。从咨议局的职权和有关规定看，咨议局不仅有地方立法权，有议决监督财政权，而且有议决地方兴革大政、监督行政之权。这些职责权限已与立宪国家的地方议会接近，而为封建政权的咨询捧场机构所无。

督抚对咨议局的监督主要表现为选举议员时有无舞弊及不合格的事情，纠正咨议局开会时违背章程规定的事情。如咨议局的议决违背了章程，督抚得令其停议或奏请解散，但咨议局职权范围以内的事情，督抚便无权干涉，否则即为侵夺咨议局权限，可见监督并不妨碍咨议局履行正常的职责。至于最引人訾议的“于咨议局之议案有裁夺施行之权”的规定，同样不违背立宪政治的原则。立法必须与行政分离，但二者也应尽可能协调一致，以便使整部政权机器运转自如。在立宪国家，地方议会议决的议案也要经行政长官核准，同意的即颁布施行，不同意的说明理由，交回复议，这是很正常的。所不同的是，立宪国家更重视法律效力，地方议会具有完全的立法权，如对交议事件仍执前议，行政长官无论同意与否，必须执行。咨议局不具备完全的立法权，督抚对其议决如表同意，即颁布施行，显示出咨议局立法权的实际意义；而对咨议局仍执前议的议案反对时，却无必须执行的明确规定。但是督抚并不能无视咨议局的存在，擅自公布不经咨议局议决的地方法律，或以行政命令取消咨议局的议案，而是必须将有分歧的议案咨送资政院核议。这就是说，督抚对有分歧的议案并无最后的裁夺否决权。实际上咨议局与督抚的地位是对等平列的，咨议局不能强迫督抚颁布施行，督抚也无权迫令咨议局改变或取消通过的议案，彼此平等，谁也压不倒对方。被赋予仲裁权力的是资政院。而资政院与咨议局性质相近，关系密切，仲裁时一般不会偏袒督抚，对咨议局是有利的。较之日本对府县会的规定，《各省咨议局章程》对民权的维护只多不少。

议员、议长、常驻议员都是通过民主选举产生的。其内部组织、任期、补缺、改选、辞职、会议程序、表决方式、对议员的处分等等，也符合立宪国家地方议会的精神。

章程最大的缺陷是对于选举权、被选举权限制过严，既剥夺了“不识文义”的广大劳动群众和青年学生、小学教师、宗教界人士、妇女、优娼隶卒参政的正当权益，也将资本和不动产不足5000元的广大下层工商业者、市民和农民摒隔于参与国政之外，其不平等性、民主的虚伪性和阶级性都是显而易见的。这种现象出现在封建制度刚刚向资本主义制度过渡之时并不奇怪，民主政治的完善需要一个相当长的过程。重要的是封建专制这块冻结数千年的硕大无比的“坚冰”已被打破，民权已经得到统治者承认，并以立法形式肯定下来，付诸实施。

章程表明，咨议局是初级形态的地方议会，即还没有完全立法权的地方议会，是人民的代议机构，与督抚的咨询顾问机构完全不同。

少数立宪派人士对章程没有仔细研究，仅根据一言半语就大发牢骚，说“发言而外，议员直无尺寸之柄”，咨议局“受制于督抚，则不过有司之附属品耳”⁽³⁵⁾。持论未免过于偏颇。多数则认为是立法机关、监督机关，“各国国会所有之权力，吾咨议局大半得之，立此法者，似对民权可告无罪”⁽³⁶⁾。

《咨议局议员选举章程》共115条，关于选举区域、办理选举人员、选举年限、初选、复选、改选、补选、选举诉讼、处罚以及专额议员（以取进学额为准，10名以内设议员1名，20名以内设议员2名，20名以外设议员3名），都规定得极其详尽，基本精神同立宪国家的复选制度一样。⁽³⁷⁾它从选举方面具体体现了咨议局是人民的代议机关，民主政治的产物，绝非封建机构。

章程公布的第三天，宪政编查馆电咨各省督抚迅速选派官绅创办，现设之咨议局一律改称咨议局筹办处，咨议局成立后即行裁撤。

立宪派把咨议局看做人民的代议机关、立法机关，以为有了咨议局，就可以行使人民的意志，摆脱专制桎梏；办好了咨议局，就证明人民有参政能力，可迫使朝廷缩短召开国会年限；咨议局是人民参政的第一个入手之处，实际利益之所在，不论权利多大，都应不失时机地把它掌握在自己手里；有了咨议局，人民就有了立足的合法阵地，可以利用它为国民谋幸福，鼓舞民气，集合民力，结成更大团体，与封建势力进行斗争，远远强过人民没有自己的代表机关，所以对筹办咨议局都极为重视。

成立咨议局不利于督抚的大权独揽和任意行事，不少督抚内心深处是不欢迎的，只是朝旨严切，不可违抗，不敢公然有所表示，但态度相当消极，章程颁布后不见行动。

南方各省的立宪派和士绅知道单纯依靠官方筹办不行，便自行建立组织，主动参与筹备工作。在这方面，江苏最为突出。1908年9月8日，江苏士绅即组织了咨议局调查会，通告全省人民，“自行预备，补助官力”，制造选举人名册，进行调查。并将各地劝学所、商会、城乡董保的调查任务划分清楚，筛选有选举资格者的办法说明。常州府各界首先行动，召开会议，筹措资金，设立事务所，推选领导和办事人员，议定将城厢分为若干区，派专人按户调查。又确定由商会邀集各业董，说明咨议局性质，令其向各业中分头调查。四乡则于乡董公所开会时详细解说，以董保为调查员，事务所派员帮同办理。9月19日，宁、苏两属士绅200余人在上海成立了江苏咨议局研究会，联合全省绅民，研究咨议局法理事实，增进议员知识。总会设于上海，分会设于江宁、苏州。次日，投票选举了咨议局筹办处绅界负责人，宁、苏各4人，宁属当选者为张謇、仇继恒、魏家骅、许鼎霖，苏属当选者为王同愈、马相伯、王清穆、蒋炳章。10月，筹办处根据本省情形，将选举章程规定各事量予变通，把颁布晓谕告示、解释章程、州县设立选举事务所、调查选举资格、编制选举名簿、初选、复选等等，详细列表公布，令各府州县一律照办，搞得相当出色。

关于宁、苏两局分合的问题，两属人士进行了多次协商，多数认为，宁、苏本是一省，不论从哪方面看，都不应分设两局，理应合并。宪政编查馆同意，唯选举仍应分别进行。合并问题遂得解决。

江苏士绅的主动性和进行方法给了江南某些省立宪派和士绅很大启发，推动着他们也加紧了筹备工作。

以官方为主筹办咨议局做得较好的为直隶。1908年9月上旬，直督杨士骧专程进京请示，朝廷希望直隶办好，成为各省模范。杨士骧回津后即筹措70万元作为开办经费，设立筹办处，委派了监理、总办各官和士绅参事，科以下具体工作人员中均为留日学习法政的大学毕业生和自治研究班的毕业生。筹办处制定了司选员、办事员办事细则，咨议局详细期限清单，选举人资格调查表，初选人名册，投票所、开票所办事细则等。并派遣司选员分赴各府厅州县讲解章程，训练办理选举人员。直隶的办法为一些省区所效法，有些省向之索要章程、规则、表册，或派人前往学习经验。

朝廷指示咨议局由官绅共同创办，但有的省如湖北就不遵守，成立咨议局筹办处不派议绅，而且有关调查选举各事久不公布，引起士绅极端不满。1908年10月18日，士绅召开会议，质问筹办处坐办喜源办理规章和筹备方针，斥官方剥夺绅权太甚，主张“必须官绅合办”⁽³⁸⁾。24日，绅学各界又开咨议局筹办研究会，议决两条：一是筹办处自提调以上，除参事全用士绅外，均须一官一绅，绅由公举；二是科长以下均须用法政毕业生。总督陈夔龙见众怒难犯，不得不将筹办处章程修改，使士绅参与筹办，将原参事姚晋圻升充会办，另调立宪派人士夏寿康、汤化龙、张国溶为参事，风波始平。

宪政编查馆一开始即电各省迅速举办，将开办情形咨报，不得以任何借口拖延。1909年1月，又指名电催工作落后的陕西、甘肃、四川、广东、江西、湖南、奉天、吉林、新疆迅速筹办。2月17日，朝廷再次谕令各省一律依限成立。

新疆是少数民族聚居的地区，经济文化异常落后，人民居地分散不定，条件较差，如期成立确有困难。经巡抚联魁奏明情况，朝廷同意新疆咨议局暂缓成立。

在各省士绅和政府督促下，以江苏和直隶为榜样，各省筹备工作渐次开展起来，普遍拟订了有关章则，详细开列了选举进度次序，分派人员赴各地宣讲，训练人员。调查人员也反复解释，耐心开导，消除顾虑。许多人民增强了政治权利观念，原先顾虑重重的地区纷纷要求补发资格表。如直隶蠡县“为村不过二百有余，竟请补发二千张；南宫、献县各请补发千七百张；冀州竟请发至三千张；其他永平、深州等处请补发者尚不可胜数”⁽³⁹⁾。但也有相当多的地区特别是农村，人民对选举漠不关心。如直隶定州，“乡民愚陋，不知何者为权利，忽见官家按户调查，则以为又出何等苛捐，而隐匿不宣”，登记“不满一千”，“甚至一区竟有不满二三十名者”⁽⁴⁰⁾。四川一些州县的人民对于选举“不解其故，每遇司选员、调查员到各镇乡演说，群以洋官目之，所演说几不入耳”。极其疑虑者害怕加捐，“决不肯申报自己财产若干，亦不愿享受何等选举权利，只求安居乐业”⁽⁴¹⁾。即如湖南省城的首邑之区长沙、善化，也“因地方风气未开，不识选举为何事，居民仍狃于积习，有产业者往往匿不肯报，或以多报少，或以有报无”，“又乡人习惯，有财产者惟求闭门自守，决不欲干预外事。故调查员复查时，彼即再三呈明，不愿居于被选之列。”⁽⁴²⁾广西有些地方同样如此，“具备资格之人往往不愿入册，曲谋规避”⁽⁴³⁾。城市中有资产的工商业者也怕露富后科敛重税，不愿如实填报，如山东“具五千元营业资本及不动产者，则本人坚不承认，即以选举权利再三劝告，亦卒若罔闻”⁽⁴⁴⁾。因此，调查得到的有选举权的人数比实际应有的人数要少得多。从各省选民数和人口总数看，比例较高的省区每万人中仅有选民60余人，比例低的省区只有20余人。

由于准备工作有先后之分，各省初选、复选均未按选举章程规定的日期举行，不过在咨议局成立之前都完成了复选。

议员直接关系到全省利害，初选之前，社会舆论对选民特别提出忠告，希望他们慎重行使选举权，以“富思想”、“精判断”、“通政法”、“熟情弊”、“厚信用”⁽⁴⁵⁾为标准，选出为全省谋公益的人。

民主选举在中国尚属首次，选民缺乏训练和经验，加以个人认识和品质诸种因素，初选存在着一些问题。首先是投票不踊跃。如风气开通的苏州附廓长洲、吴县、元和，约有1／3的人未参加投票。⁽⁴⁶⁾再如福州，“到者仅十分之四，乡村各区则十分不及一二”，连商会总理张赞庭、协理罗金城都放弃了选举权。⁽⁴⁷⁾造成这种情况的原因，一是部分人仍然怀疑选举是为了劝捐，不愿投票；二是束身自好的廉介之士不愿参加；三是选民对选举缺少认识，或以为自己难以当选而不投票。而其终极原因则在于经济文化的落后和专制制度的毒害，缺乏民权观念，不关心国家政治生活。其次是少数人采取不正当手段。如长沙县的调查员就利用选民不熟悉选举办法大施欺骗，告诉选民：“写我之名投入匦内，即谓之投票，是以各乡皆中其计。”⁽⁴⁸⁾福州有“镇日沿途截人，告以须投某某”，“以名刺拜谒上书，投票须投某人”⁽⁴⁹⁾者。有的作伪作弊，冒领选票，分送私人，河南商城这种情况就不少。⁽⁵⁰⁾再次，胡乱投票。如长沙县有些人居然投了天津著名歌妓杨翠喜的票，闹出大笑话。⁽⁵¹⁾安徽英山县的选票大都是由各绅和地保代写的。⁽⁵²⁾所以在初选当选人中，难免有些不孚众望甚或有劣迹的人。初选结束以后，不时有绅民控告，要求取消某某被选资格的事情发生。上述这些弊病并不可怕，一家报纸指出：“国民勿以为丛垢也，凡宪政之成立，必需此经历之初步，而后逐渐进行，逐渐改良，以抵于完善之境地”，“下届选举，必得美满之效果”⁽⁵³⁾。

载沣在报上看到揭载的选举丑闻，谕令各省务须慎重复选。可是，复选中不良现象也时有所闻。如“广州府之复选举，有一票买以五百金者；潮州府之复选，有一票买以三百金者”⁽⁵⁴⁾。福建、湖南、山东也有嘱托的情况，极少数坏人当选为议员。如湖北的黄赞枢、董庆云、周孚皆因有劣迹多端，遭到呈控。在当选的知识分子中，还有留恋旧功名，参加优拔贡考试的。乡村中当选的有些人没有多少新思想，在偏僻落后的地区这些人所占比例更大。

然而，选举的主流还是好的。如江苏，“当时议员从各地当选，差不多完全是人民的意志自动的认为优秀可靠，就选他出来，拿最大的代表责任和地位加在他的身上。势力和金钱的作用的运动，在那时竟没有人利用，也没有利用的人。那当选的议员，也人人自命不凡，为代表民意力争立宪而来，拿所有的心思才力都用在这带来的责任上边。”⁽⁵⁵⁾这一记载虽不免有溢美之嫌，但选举情况基本良好还是可信的。曾任选举监察员的王锡彤认为河南的“选举大致尚多公允”⁽⁵⁶⁾。锺才宏先生回忆湖南桂阳州复选情况说：“规定名额为议员三名，初选为五倍之……在初选十五人中，桂阳州占十名，事实上可以垄断选举。然投票揭晓，余与桂阳某君同获四票，居第三位，依例应抽签决定。但该州人士竟自动宣布放弃，因该州已获议员二名，故以为第三名议员应让于蓝山人士，即嘱事务人员依此呈报。而与余同获四票之桂阳某君亦未力争其抽签之权力。可见当时谦谦君子之风未泯……当时之选举颇为规矩守法，绝无舞弊情事，亦可谓人民尚未重视选举权利之竞争。”⁽⁵⁷⁾经过初选，已经进行了一番筛选；选举章程对违背者的处罚相当严厉，被检举揭发出来的少数不良分子也确实被取消了复选和议员资格，这就进一步纯洁了议员队伍。因此，这次选举基本上是成功的。如果从议员的组成和后来咨议局的全部活动来评估此次选举，更可看出这个结论是符合实际的。当然，例外还是有的，如广东有些议员就是赌商，其他个别议员也有违法行为。

关于议员的年龄和身份结构，这里仅以江苏和四川为例，略加分析。江苏议员的年龄分段，60～70岁的3人，占2％；50～59岁的17人，占14％；40～49岁的51人，占42％；30～39岁的51人，占42％。四川60～70岁的5人，占4％；50～59岁的20人，占16％；40～49岁的45人，占35％；30～39岁的56人，占44％；1人不明。两省30～49岁的均占80％左右。这种情况显示出咨议局具有相当的活力。议员的出身一般以旧职衔功名填写，江苏议员曾任职官和有职衔者47人，举人13人，贡生14人，秀才23人，留学生17人，新学堂毕业生7人，自治研究所毕业者1人。四川议员曾任职官和有旧职衔者26人，举人25人，贡生20人，秀才52人，新学堂毕业生1人，创办学堂和办公益者2人。⁽⁵⁸⁾需要说明的是，曾任职官和有职衔者情况十分复杂，从教谕到翰林院修撰都有，同时兼有两种以上身份的也很多。此外，不少人曾出国留学或受过新式教育，但都未填写，仅填了旧的功名，雷奋、孟昭常、蒲殿俊、萧湘等均是如此。顺直咨议局更为明显，全部议员填写的都是旧职衔旧功名。这种情况一方面说明了填报的名册并不完全反映本人的真实面貌，另一方面也说明议员确实大都受过旧教育或曾任职官、捐有职衔。议员不一定全是立宪派，但活跃的立宪派人士大部分都进入了咨议局，他们具有新思想和宪政理论知识，又值春秋鼎盛时期，活动能量很大，这就使他们自然地成为咨议局的中坚，决定着咨议局活动的方向，甚至左右全局。

中国在海外有华侨数百万，咨议局选举时，华侨也希望参加。经过数度交换意见，宪政编查馆最后决定准许各地华侨推选若干名咨议局参议员，附属于距离最近的咨议局，如有条议，转交咨议局提议；参议员回籍遇有咨议局开会时，若有关涉该埠华侨事件，可以入局陈述意见，唯不得参加议决。南洋中华商会选出参议员8名，其中福建6名，广东2名；在日本的华侨也选出8名，其中浙江2名，江苏1名，广东2名，福建3名。

1909年10月14日，除新疆缓办外，全国21个行省的咨议局均如期成立，一律开议。咨议局的成立，大大突破了封闭式的封建政权结构，削弱限制了地方长官的专制权力，标志着人民参与管理国家政治生活的正式开始，是政治制度民主化的实际起点。从此立宪派和绅商获得了一个宣传资产阶级政治主张、同封建主义进行斗争的合法阵地，专制政治体制走向解体。(www.xing528.com)

这一天是中国有史以来特别值得庆贺的日子，立宪派和绅商学界“为我国人民获有参政权之第一日”⁽⁵⁹⁾欢呼祝祷不已。《时报》第一、二两版均以红色印刷，并在第一版全版篇幅刊登了“敬祝各省咨议局开局纪念”的宣传画。《申报》亦以红色印刷版面，敬祝咨议局成立，发表了热情洋溢的祝辞。《大公报》把咨议局的成立看做“否极泰来，上下交通之气象”⁽⁶⁰⁾而加以讴歌。许多团体和个人都致电本省咨议局，热烈祝贺开幕，为宪政和人民造福。开封、长沙各校放假一天，进行庆祝。

（二）咨议局第一届会议

广大绅商士庶认为咨议局既关系到一省之休戚，又关系到国家之兴亡，对之期望很大，希望议员切实尽到国民的责任。为了帮助议员了解全省大政，准备好议案，同时为了监督议员，使咨议局真正发挥作用，不少省的绅商士庶以高昂的政治热情组织了团体，作为咨议局的补助机关。如浙江、直隶、福建、吉林、江西都成立了议案预备会，湖南省有议案研究会，江苏、山东有咨议局研究会。个别的地方如浙江的嘉兴府也组织了人民建议协会。这些团体以及各省教育会、商会和人民为咨议局准备了许多议案，对咨议局有很大帮助。此外，原政闻社社员在东京成立了咨议局事务调查会，以徐尔音为干事长，专门“调查日本、欧美各国中央与地方之政务，及内地各省关于咨议局事宜，互相比较，编成书报，以供各省参考之赞”⁽⁶¹⁾。除派员回国进行调查，还在国内设有通讯部和分事务所；又创办《宪政新志》杂志，发表对咨议局的见解，登载调查报告和咨议局的活动。

议员都是第一次参预国家政治，深知这种权利来之不易，人民在殷切期待着，朝廷在密切注视着，自己肩负着千钧重担，都有一种强烈的责任感，决心开好会议，为本省兴利除弊，不辜负国民的委托。浙江议长陈黻宸对议员的演说中有几句话似乎能够表达一般议员的心声，他说：“以最宝贵之地位，当极困难之时势，应有何等之筹画，何等之措施，应如何始无负代表人民之天职，此固统我中国今日之议员所当惕然深省者也……朝廷既重视我民，我民又重视我议员，我议员尤当自重。当从其关系之重且大者着想，庶几尽心竭力，为民请命，以冀上不负国家，下不负选举。”⁽⁶²⁾然而由于各省得风气之先后不同，经济文化教育发达程度有别，议员责任心也不完全一样，表现不很均衡。

选举结束以后，有些省的议员为了开好会议，即主动要求把议员组织起来，做好一切准备工作。江苏议员倡议设立了议员预备会，每周开会一次，研究咨议局职任权限，进行调查，预备议案，讨论自治团体和人民的建议。奉天议员成立了议员研究所，也以研究调查预备议案为宗旨。鉴于“耳目所不周，知识所不到”，议员不仅分赴各地，亲做调查，还特开列纲目，发表广征意见书，请求各团体和人民协助调查。⁽⁶³⁾浙江、广东等省的议员也先期讨论了议案问题，湖北议员刊发了广征意见书。安徽、江西以及边远的省区做得较差，或者根本未做。

绝大多数省区的议员在开会之前都制定了本局的议事细则、选举议长和常驻议员细则、提议细则、办事处办事细则、警卫规则和旁听规则等。这些既说明咨议局是具有各种章法的健全的机构，同时也反映了咨议局的性质。以江苏咨议局议事细则而论，从议事日表的安排，到审查提案；从议员提议到讨论、表决的程序和方法，以及重要议案采取三读会的方式；从审议会、审查会、特别审查会的设置、选举、分类、议事到书记长等办事机构的组织形式和职能，基本精神与资本主义国家的地方议会毫无二致，有一套比较完备、严格、固定的规范化的立法程序，议事录、速记录和议场秩序也大体相同。凡此均说明咨议局本身是个民主的机构，任何一种封建性的机构都无法与之比拟。它不仅可以防止内部个别议员的任意行为和外部封建势力的干扰破坏，而且能够保证按照大多数人的意志决定问题。对此必须加以肯定。

各省咨议局开议后的第一件事是选举正副议长。开议之前，江苏、湖北、吉林等省举行了正式选举，其他省于开议后才作正式选举。选举是采取无记名单记投票法进行的，当选的各省正副议长见下表。

各省咨议局正副议长表

续前表

资料来源：一档档案：宪政编查馆考察筹备宪政档，19、21、22、26号；其他方志和报刊资料。

说明：选举以后，有的当选为资政院议员，有的辞职，有的由于其他原因而去职，正副议长多有变动。

选举议长时，江西、福建、山东出现过一点竞争暗潮，其余进行都很顺利。山西杜上化还表现了高尚的风格，他当选为副议长在先，名次应排在刘笃敬之前，但他当场宣告，刘笃敬“德望素深，识力兼备，近年来举办晋省各事尤为熟练，应请刘公列副议长首席”⁽⁶⁴⁾。极为议员和参观者所称道。

在63名正副议长中，有3人身份不明，其余多有旧的功名职衔，但也有相当多的人曾出国留学或考察，受过新式教育；张謇、方履中、黄大壎、谭延闿、曾熙、冯锡仁、杜严、方贞、陈黻宸、罗纶、丘逢甲等则从事于新式文化教育和企事业，他们中的不少人成为立宪派的著名领袖，蒲殿俊、汤化龙、谭延闿等态度更为激进。咨议局掌握在他们手里，就变成立宪派的根据地，以后立宪派的许多活动都是通过咨议局领导进行的。

之后选出了常驻议员，确定了书记长和书记等职员。选举一般不照顾专额议员，唯直隶专额议员较多，宪政编查馆特指定于常驻议员中选两名专额议员。直隶旗籍议员为消除满汉畛域，增强民族团结，上书总督，不愿享受特殊待遇，要求与汉族议员一同选举，得到各方面的好评与支持，宪政编查馆取消了原议。

正副议长、常驻议员、书记长等皆有薪金，标准由督抚根据财政状况酌定，因此各省参差不齐，悬殊颇大。直隶较高，正议长月薪150两，副议长120两，常驻议员70两，书记长50两。浙江正副议长标准与直隶相同，唯常驻议员60两，书记长80两。贵州最低，正议长40两，副议长32两，常驻议员和书记长各24两。议员不领薪金，开会时发旅费和生活费，各省标准亦不一致。

咨议局开议后，议员一般政治热情都很高昂，积极提出议案。按照九年预备立宪的规划，本年度各省不实行预算，故无关于预算的议案。此届常会各省提出的议案很多，由苏、浙、闽、粤、湘、鄂、川、直、鲁、吉10局提出和议决的议案看，主要有下列几方面：

（一）强调咨议局的立法作用，保护咨议局的职任权限。浙局通过了《关于咨议局议决权内之本省行政命令施行法》，规定本省预算、决算、税法、公债、担任义务之增加、权利之存废，非经咨议局议决，巡抚不能公布施行；如不在会期，巡抚认为紧要时，应召集临时会议决；本省单行章程规则之增删修改，在非开会期公布施行者，应加“试行”字样，俟下届会议提出，如经否决，即应取消；本省应兴应革事件未经咨议局议决者，巡抚施行前应咨询咨议局，若否决，巡抚应加更正。若违反以上规定，应视巡抚侵夺咨议局权限，呈请资政院核办。⁽⁶⁵⁾苏局通过的议案规定，本省单行法由咨议局议决，呈请公布施行，始为有效；从前所订单行法增删修改，必须交咨议局议决。⁽⁶⁶⁾还制定了其他方面的章程规则，如广东的《诉讼保释条例》，四川的《申明改正递状审案差传各费章程》，湖北的《厅州县讼费划一规则案》、《厅州县命案报验规则案》、《厅州县创设农林劝办所规则案》，浙江的《矿务警察试办规则法律案》、《清查地方公款公产规则》、《实行禁革地方差徭规则法案》，福建的《修正鼓浪屿公界章程》等。这些显示了咨议局在省内的立法地位和作用。

（二）保护主权，收回利权。广东的《中葡划界议案》目的在于保卫领土主权不为葡萄牙所侵占。⁽⁶⁷⁾浙江的《收回宝石山、莫干山地亩以保内地主权议案》旨在禁止外国人在这些地方继续购买土地，预备收回已卖之地。⁽⁶⁸⁾福建的《禁售土地与外人》内容与此相同。山东的《保存山东利权二则案》、湖北的《请奏争取消铁路借款草约归还商办以保利权案》，都是为了收回利权，不为外国人所掠夺。这些议案表现了议员的爱国主义精神和发展资本主义企业的迫切要求。

（三）纠举不法官吏，要求澄清吏治。闽局议决了查办归化县令纳贿违法事件，山东有各州县佐贰武官违法舞弊法案，吉林有指控新城知府酷刑违法案、桦甸县令违法徇私案。鄂局的《整顿湖北吏治案》揭露了官场人浮于事、贪污受贿、钻营投机、搜括民财、不理政事、为害人民种种腐败情形，要求将一切不称职和品质恶劣的人全部裁汰，提出澄清吏治的一系列办法。⁽⁶⁹⁾此类议案对封建官吏是个沉重打击，使广大人民更急切地要求改革政治。

（四）发展各项实业。各局几乎都很注意发展实业，如直隶的筹办纺纱厂案，吉林的矿产兴废案，山东的提倡工艺案，江苏的设立公司开垦淮海苇荡营荒地案，湖南的振兴工业大宗案、建设食品市场案、筹办湘汉航业案、湘路亟应限年赶修案，福建的奏定闽矿办法案，湖北的兴矿业以辟利源案、推广农林以兴实业案、兴茶叶以辟利源案，都体现了这一点。同时还提出整顿和推广商会、农会；保护商人，整顿厘卡，以苏商困；发展实业学堂等议案。凡此均可推动民族资本主义的发展和资产阶级力量的增长，促进社会前进。

（五）办理各项新政、宪政。如发展普及普通、职业、成人和社会教育，提高人民的文化水准；改良司法，提前开办各级地方审判厅；筹办巡警，维持社会治安；实行地方自治，改革自治研究所，普设宣讲所，筹措自治经费等，都为各省所关注。对于教育事业的发展和宪政的进行是有利的。

（六）剔除弊政，减轻人民痛苦和负担。此类议案议决得最多。提出应剔除的积弊有：钱漕，征收丁粮、税契、肉厘、酒捐、油捐、车捐、厘金，集税中饱，采买兵米，诉讼积弊等；提出禁革地方差徭，改厘税为统捐，免征田房典税，整顿运商，核减私加盐价，裁撤水关和征船货税，限制铜元、银元折价，改良监狱等。这些均从人民切身利益着想。

（七）保护发展森林，兴修农田水利。四川、湖南、福建、浙江都议决了保护发展森林的议案，有的还订立了具体明确的法律和保护措施。黄河、运河、淮河、漳河、洞庭湖的水利利用及水患防止，都提了出来。开垦荒地，推广农桑，也提上了议事日程。

此外，还有改良社会风俗习惯、发展社会公益事业等。

各省议案都是根据本省的实际情况和现实需要，针对长期存在的积弊提出来的，都是有益于社会和人民的。

少数咨议局会议开得不好。如江西局事前没有切实预备，会场秩序混乱。贵州局所提议案“或有理论而无方法，或已表决而复修正，混淆牴牾，棼然相乱”⁽⁷⁰⁾。

个别局中还出现了宗派主义集团。如山东局就有一个被人们称之为“六二党”的地方宗派，成员有62人，多为西部落后地区的议员，是书记长张汉章为了掌握多数表决权，把持会议搞起来的。这些议员思想比较守旧，言行习惯也未摆脱封建的腐臭之气，遭到人们丑诋。有则通讯写道：“山东咨议局闭会后，有好事者编成《咨议局现形记》目录数十回，刊登《渤海日报》，其中之堪资笑噱者颇复不少。如‘反对赞成，左右皆可；监督议长，去留两难。’如‘乘舆以出，乡下老刻意摹官；不告而归，富家翁雇人签到。’如‘接电文，许兼差，仍充议长；叫条子，吃大菜，恭请县官。’”⁽⁷¹⁾从这些目录可以看出山东议员的形象很不光彩，但这毕竟是“好事者”编造的小说家言，尽管能够令人笑得喷饭，可是骂得太过刻毒，过于夸张，并非实事。东部地区的议员表现就好一些，就是“六二党”也不完全是这样。如依据这种小说家言而否定咨议局，只能得出与实际不符的结论。

湖北局中也相当不平静，这里的新旧思想斗争和地方主义交织在一起。议长吴庆焘一直在江西当候补道，咨议局选举前忽然辞职回省，遂被举为议员、议长。可是此人官习极深，出入均乘四人肩舆，大白天也于轿后悬挂着两个灯笼，大书“湖北咨议局、江西候补道”字样。往谒总督时不以议长资格拜会，乃具江西候补道手本，坐在官厅等候传见。并坚决主张咨议局行文督署时公牍格式用“呈报”，依属员称谓，称总督为“督宪大人”。副议长汤化龙、夏寿康及许多议员极其不满，再三与之争论。他还专制独裁，滥用职权，扣压议员提出的触犯官场的议案，不肯交议。为巩固自己的地位，又同荆州等上5府的议员联合起来，共同对付汤化龙等人。汤化龙、夏寿康自然也就与武昌等下5府的议员结为一体。1910年1月，吴庆焘又擅自将咨议局一个书记辞退，引用私人接充。议员们认为议长无此权力，与之大起冲突。吴庆焘一意孤行，竟暗中备文请总督委任私人。汤化龙闻悉，将公文索回，立即邀常驻议员开会，质问吴庆焘。吴扬言说：“我是议长，遇事要归我主持，你们十九人抵不得我一个！”汤化龙见其不可理喻，遂将公文批示注销，常驻议员阅后立即撕掉。大家一致责吴说：“阁下是议长，诸事均应依据章程，为众表率，况本局为共和政体，岂能独行己是！应请将钤记交由公众掌管，以免将来乱行公事。”吴不得已，交出钤记。⁽⁷²⁾2月25日，吴致函咨议局辞职。常驻议员同意，议决由汤化龙递补议长，另选一名副议长。后公选张国溶为副议长。吴庆焘是个地地道道的封建官僚、咨议局的一大绊脚石，将其搬掉是件好事，从此领导权完全掌握在立宪派手里。但议员中的地域观念尚未彻底消除。

此届常会还存在着一些缺点和教训。有的议案范围过广，失去重点；有的时间抓得不紧；有的对立法方面的议案注意不够；有的议案超出了咨议局的职权范围；如此等等。

但从全国来看，绝大多数开得虽不十分圆满，也还差强人意。江苏开得较好，议员都积极提出议案，会议秩序井然，态度严肃认真。议事有速记录，会下有临时公报，议决之案能及时发表，让全省人民了解，连外国人见了“亦甚赞许”⁽⁷³⁾。巡抚增韫认为浙局开得不错，奏报说：“议员有各举所知、共抒谠论之诚心，故无负指陈利弊、筹计治安之责任。至于会场争论，惟公是谋”。所公布的议案，“要皆按诸地方情形，切中当时利弊”，“深为立宪前途庆幸”⁽⁷⁴⁾。巡抚周树模说，黑龙江“筹办之初，莫不虑民智未开，骤与商求治理，未必遽合事情”。然而“开会以来，议员均能洞彻时局，晓畅事机，所议各案尚多切实可行”，“均各恪循规则，秩序井然，随时将议案议竣”。他的观点改变了，兴奋地说：“足见国家思想、公民资格尽人所同，一经圣明提挈于上，虽边荒士民亦靡不勃然兴起。”⁽⁷⁵⁾锡良奏报奉局情形说：“此次呈定议案，类多切中时势，有益地方；即会议期内，俱能秩序井然，恪诚任事。”⁽⁷⁶⁾英国《泰晤士报》记者莫理循在参规了山西和陕西两局后得到良好的印象，他说：“我高度评价在太原府和西安府看到的省咨议局。那里的会开得斯文有礼，大有可为。这是前进中的重要步骤，我曾经希望《泰晤士报》对此给予鼓励，因为这是各省的创举，从此有机会在公开的会议上发表他们的看法，谈论本省各种需要”。“格外引人注目的是，代表们那样从容不迫地履行自己的职责，那样有秩序地讨论议题”，“试办省咨议局显然是个成功”⁽⁷⁷⁾。另一个英国人濮兰德亦“毫不怀疑咨议局具有诚意、善意、严肃而礼让的美德”⁽⁷⁸⁾。

当然，不能把咨议局取得的成绩估计过高，客观困难也限制了他们难以取得很大成绩。清政府摆在议员们面前的是一个破烂摊子，要议员一接手就经营得条理清楚、大有起色，是不现实的，以此指责他们有欠公允。湖北咨议局书记长深有感触地说：议员“恒欲矫正一切之积弊，理薪机之轴而手捩之，以博父老之信仰”。而开会以后却没有达到理想，此“非议员忘其平日之言论，甘负我邦人父老也”，实在是行政、体制、财政各方面太过混乱，在在推诿掣肘，故“不能为根本之改革，不得不补苴罅漏，以为一时之计”⁽⁷⁹⁾。四川议长蒲殿俊闭会时总结说：“虽无特别成效可举，我同人实已竭心竭力，当为人所共谅。”⁽⁸⁰⁾议员们确实尽到了自己的责任。

会议期间，吉抚陈昭常与咨议局发生了冲突，原因是议员讨论了陈昭常与外国交涉的问题，陈以咨议局超越议事范围，饬令停议。咨议局不以为然，指斥陈令停议为不合法。这次冲突首开咨议局与督抚冲突之端，表明了咨议局不允督抚控制的独立意识。

尤能表明咨议局的独立意识和不甘居于督抚之下的，是咨议局所进行的改变公文格式的斗争。

1908年7月24日，宪政编查馆曾通知咨议局成立后与地方官吏来往公文体制，督抚用札行，司道以下用照会，咨议局均用呈文。其时距成立之期甚远，无人理会。咨议局开议后，这一问题便突现出来。许多议员对此规定不满，群电宪政编查馆质问。1909年10月21日，宪政编查馆又作了如下修正：“督抚署行咨议局公牍式，其专对局言者，应照章用札；专对议长、副议长言者，如系京堂、翰林，无论局事非局事，应均用照会。其咨议局呈督抚文应自称本局，称督曰督部堂，抚曰抚部院，不用‘贵’字。如有与府厅州县关涉文件，应互用移。与司道领衔之局处，仍用呈文，均参照咨呈格式，惟不用‘咨’字。”⁽⁸¹⁾

当时的文书格式，上级对下属用“札”，下属对上级用“呈”，平行机关用“照会”、“咨”、“移”。宪政编查馆的规定显然是将咨议局置于督抚和司道领衔之局处的下属地位，不但是对咨议局的歧视，而且自相矛盾。议员愤慨无比，纷起电驳，要求对督抚及司道领衔之局处均用平行文书。10月25日，浙局讨论时，议员先后登台慷慨陈词，指斥规定之无理，“且违背章程，实为不法之命令”⁽⁸²⁾。当即致电宪政编查馆说：“议长、副议长资格由咨议局而生，不能离咨议局独立，来电分个人、机关为二，几不明主体之所在”，“咨议局为议院基础，历经奉有明谕，迥非督抚下级机关可比，各省师范高等学堂及商会等，督抚行文尚不用札，咨议局地位责任，奚啻倍蓰！拟请咨议局呈督抚文用咨，呈司道以下用咨、移，督抚以下各衙门对咨议局均用照会。”⁽⁸³⁾

11月2日，苏局全体议员电驳宪政编查馆说：“立宪政体，议政、行政互相维系，义无轩轾”，“若督抚对于咨议局概用札行，是议局法团几等诸下级行政官厅，殊非宪政所宜。”⁽⁸⁴⁾同日，江西议员亦斥责了宪政编查馆的规定。

山西议长梁善济因开议以后巡抚交送咨议局公文概用札饬，特在会上提出，坚决不予接受。11月5日，全体议员电宪政编查馆，胪列七款，痛驳规定之非。⁽⁸⁵⁾

宪政编查馆的规定毫无道理，不可能作出合理的解释，不得不再作一些更正。11月8日通咨各省说，督抚“札文应首书‘为札行事’，末书‘为此札行咨议局查照，须至札者’云云。首不用‘札饬’字样，末不用‘札到该局，即便遵照，切切勿违，此札’字样。无庸朱标，与外省督抚札饬属员文武须有区别”⁽⁸⁶⁾。虽不再把咨议局当作督抚的“属员”对待，体制上仍不平等。

直隶议员还不罢休，又上书宪政编查馆论驳。书云：“咨议局之资格，照贵馆章程所定，与督抚本立于对待之地位，若可以受督抚之札饬，是于督抚交议之案，已当遵照勿违，何以第二十三条所定咨议局议定不可行事件，有呈请督抚更正之权？第二十七条所定督抚有侵夺咨议局权限或违背法律等事，咨议局又有呈请资政院核办之权？是则遵定章而督札成具文，遵督札而定章成虚设，二者并行，于法律上两失效力，令咨议局何所适从？”接着又论述了其他一些理由，最后声称公文格式非改不可。⁽⁸⁷⁾

宪政编查馆经不起议员的有力批驳，被迫再作修正，11月21日电知咨议局呈文格式首用“呈明”、“呈请”、“呈报”、“呈复”等字样，仍称“督部堂、抚部院”，不用“贵”字。⁽⁸⁸⁾对咨议局总算尊重了一些，加之对督抚的公文无须“遵照”、“勿违”，议员的斗争到此暂告一个段落。

表面看来，这场斗争是争公文格式，争咨议局的荣辱尊卑，实际上是为了维护咨议局的权限和独立地位，不允许以任何形式侵犯它的尊严。

议员们议决了许多有益的议案，然而实际效力不大，督抚颁布施行的较少。所以会出现这种情况，其一是宪政编查馆事先未将闭会后不能再复议的决定通知各局，以致会期内没有考虑留下复议的时间；其二是督抚和行政衙门见议案不利于他们，就钻咨议局会期有限、会后不能复议的空子，故意拖延，搁置不复，或闭会后再提反对意见，使之归于无效。即使公布施行的，行政官员也不认真贯彻执行。

议员为此痛心疾首，纷纷要求宪政编查馆修订章程，改变这种状况。为了解决遗留的问题，各局都召开了临时会，进行补救。宪政编查馆怕发生意外冲突，要各督抚迅速核定议案，公布施行。议员接受了教训，抓紧时间议决议案，督抚也有相当收敛，及时处理了遗留的议案。