清末立宪运动：慈禧任命摄政王统率军权及签署谕旨

一、摄政王的姿态

九年立宪诏旨颁布后，朝廷督促各省加紧筹备，并于1908年10月23日命令中央各部院分别制订本部门的筹备计划，限半年奏明。

正当筹备工作加紧进行之际，光绪皇帝的病势突然转剧，慈禧太后也身染重病。11月13日，慈禧授载沣为摄政王，命将其3岁的儿子溥仪抱入宫内教养，在上书房读书。14日，年仅38岁的维新皇帝光绪去世，留下一道遗诏，申告立宪为其毕生之志，命文武百官“破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜切实办理，庶几九年以后颁布立宪”⁽¹⁾。慈禧立即宣布：立溥仪为嗣皇帝，入承大统，承继同治皇帝之嗣，兼承光绪皇帝之祧；摄政王载沣监国，所有政事，悉秉承她的训示裁度施行。可是到了次日，她也奄奄一息了，又降懿旨说：嗣后军国政事均由摄政王裁定，遇有重大事件，必须请示皇太后（指光绪皇后）懿旨者，由摄政王面请施行。旋亦病逝。

两日之内，两宫“晏驾”，天下惊疑，引起种种猜测，京师市面曾发生小小波动，11月19日晚还发生了熊成基在安庆领导的新军起义，但很快便被平息，京师亦趋安定。

载沣面临的首要任务是办理“国丧”，筹备新皇帝登极。关于新皇帝的年号，大臣奉命拟就4个，即“宣统”、“宪昌”、“宪治”、“圣宪”，11月18日进呈备选。⁽²⁾后3个都带有一个“宪”字，含有通过立宪使国家变得繁荣昌盛治理臻于上乘的意思，比较时髦而富于政治意味。但载沣均未采用，却圈定了“宣统”，意即承宣宗（道光皇帝）之统，如同“光绪”为道光之绪之意一样，并不反映其厌恶立宪。

载沣是道光皇帝之孙，醇亲王奕之子，光绪皇帝异母弟，1883年2月12日出生。次年封不入八分辅国公。1889年晋封奉恩镇国公。1890年承袭王爵。1900年在内廷行走。次年补授内大臣、正白旗汉军都统。1902年管理新旧营房事务。1906年管理健锐营事务，调补满洲正红旗都统。1907年6月在军机大臣上学习行走。1908年2月补授军机大臣，至此以摄政王而监国，年方25岁。他年纪太轻，水平有限，性格懦弱，缺乏定见，政治经验、领导能力、思想文化诸种素质均嫌不足，在权术谋略等方面更不可与老谋深算、阅历丰富的慈禧太后相提并论。作为一个大国的执政者，他的负荷显然超载过多，加之特殊的地位和利益，就使他在社会制度嬗变的复杂环境中，很难把握全局，将国家大政处理得当，有时不得不受制于亲贵大臣，为其左右。然而他也有自己的一点优势，“生平喜读西书”⁽³⁾，年轻易于接受新思想新事物，这又使得他在立宪问题上能够与立宪派有些共同语言。

还在1906年政府讨论是否立宪时，载沣就是积极的赞成者。1908年人民请愿时，他建议说：“各省请愿代表纷纷来京请开国会，若不早定期限，诚恐灰国民愿望之心，启上下隔阂之弊。目前急宜妥定选举规则，早为宣示最近召集国会期限，万不可以程度不及为词，致事事无可举办。”⁽⁴⁾现在他当了监国，决意完成光绪皇帝立宪的宏愿。

12月2日，宣统皇帝登极，诏告天下明年改元。次日，载沣即以新皇帝名义颁发谕旨，重申九年立宪，说：“凡先朝未竟之功，莫不敬谨继述”，“自朕以及大小臣工均应恪遵前次懿旨，仍以宣统八年为限，理无反汗，期在必行。内外诸臣断不准观望迁延，贻误事机。尚其激发忠义，淬厉精神，使宪政成立，朝野安。”⁽⁵⁾向全国臣民郑重声明，新朝继志述事，基本国策绝不改变，九年立宪一定完成，各级官员必须抓紧办理。

12月13日，会议政务处等衙门议定摄政王礼节总目，其中有两条重要规定，一是军权，统率全国海陆军；二是钤章署名，凡发布谕旨，均由摄政王钤章，军机大臣署名。

12月18日，重申中央各机关必须依限制定本单位的立宪计划，进一步明确实行立宪的国策要坚定不移地执行。

光绪皇帝因生前受制于慈禧，未能报袁世凯叛卖戊戌维新之仇，死不瞑目。慈禧辞世，袁世凯失去护符，康有为立即通电讨袁，并上书摄政王，历数袁世凯罪状，请求“为先帝复大仇，为国民除大蠹”⁽⁶⁾。一些平素与袁有矛盾的亲贵官僚亦主张迅速除袁。善耆和载泽同时向载沣进言：“此时若不速作处置，则内外军政方面皆是袁之党羽，从前袁世凯畏惧的是慈禧太后，太后一死，在袁世凯心目中已无人可以钳制他了，异日势力养成，削除更为不易，且恐祸在不测。”⁽⁷⁾御史江春霖、给事中陈田亦上折参袁。袁反对度支部清理直隶财政，擅用军机处名义发电，企图要隆裕垂帘听政诸传闻，亦被告知载沣。载沣痛恨袁出卖光绪，疑忌其贪权植势，很想将其除掉，为兄报仇，杜绝后患。隆裕也无意见。于是载沣拟了一道将袁革职、拿交法部治罪的谕旨。当他征求奕劻、张之洞的意见时，奕劻表示坚决反对，并以北洋军起来造反相威胁。张之洞则建议在“主少国疑”之时不要轻戮大臣。优柔寡断的载沣只好以袁“现患足疾，步履维艰，难胜职任”为名，于1909年1月2日下令将其开缺，命回原籍“养疴”⁽⁸⁾。袁世凯回河南定居于彰德洹上村，韬光养晦，伺机东山再起。

袁世凯自小站练兵崭露头角，十余年间在政界军界、朝内朝外培植了一大批党羽，形成一个庞大的军事政治集团。这些党羽特别是北洋将领只知有“袁宫保”，不知有大清朝，命运与袁紧密相连，袁一倒台，他们顿生兔死狐悲之感，对朝廷心怀怨恨，从此清王朝内部出现了深刻危机。

载沣罢斥袁世凯，与满汉问题毫不相涉，同实行宪政也无关系，但是却遭到了袁世凯党羽的恶毒诽谤。为了蛊惑人心，制造混乱，挟制朝廷，重新起用袁世凯，他们大肆散布谣言，说袁世凯系“因首倡立宪获咎”⁽⁹⁾，罢斥袁是“实行排汉也，反对立宪也”⁽¹⁰⁾，甚而对外国人说：“此外交之大变化，而拳祸之再作也。”⁽¹¹⁾一些不明真相的人听到这些流言蜚语，又“见袁氏曾主张立宪而今罢归也，以为吾国宪政前途或生障碍”⁽¹²⁾。一股暗流在扩大。这样袁世凯的被罢斥就不仅仅是他个人的升沉问题，也是关系到朝廷是否真心实行宪政的大问题了。

对此，立宪派洞若观火，为了击破袁党的阴谋诡计，以正视听，推动宪政顺利进行，他们就袁被罢斥与立宪的关系指出：袁自入军机后，从未“建一谋，行一政，促立宪之进步”，其所做的第一件“新政”就是强令苏杭甬铁路借款。他提倡立宪的真实动机，“非实见夫宪政之善，而以是救国利民也，欲藉宪政以自卫也”⁽¹³⁾，不过想出而组阁，对宪政没有什么功德。非但如此，他还最嫉视热心立宪的人，“认为大仇巨敌”，这也证明他是一个“非真正主张立宪者”。“若此等人果能盘踞政界耶，则内阁不知为何等责任，国会不知有何等权力，名为立宪，实则较之专制尤为惨酷”，“故曰袁氏开缺于立宪前途有益无损”⁽¹⁴⁾，“其所深恶痛绝、除之惟恐不力者，则在民权”，“论者以为假文明之面具，而行其野蛮之手段者，恐不诬也”⁽¹⁵⁾。(www.xing528.com)

1909年1月中旬，赵炳麟上疏提出解散袁世凯党羽，罢黜奕劻，调走直督杨士骧，用人不分满汉，以息谣言。载沣当日召见赵炳鳞，问如何布置。赵又提出宣布袁世凯罪状，“任张之洞独相，以重汉人之权；起岑春煊典禁卫军，巩固根本；召康有为、安维峻、郑孝胥、张謇、汤寿潜、赵启霖授皇帝读，并为摄政王顾问，以收海内物望；实行立宪，大赦党人，示天下以为公”。载沣首肯。旋召见张之洞商议，但张与岑春煊、康有为“皆不合，力保奕劻持重，宜加信用，非彼不能镇安皇室，炳麟所奏，多纷更不可用”⁽¹⁶⁾。载沣动摇，弃赵炳麟的意见而不用。

袁世凯庞大的潜在势力及其散布的谣言终究不能使载沣放心，为预防不测，载沣于2月9日将袁的军师、东三省总督徐世昌调任邮传部尚书，3月又借京察的机会令袁的心腹民政部侍郎赵秉钧休致。另一方面，于3月6日发布上谕，“特将朝廷一定实行预备立宪维新图治之宗旨，再行宣示明白。总之，国是已定，期在必成，嗣后内外大小臣工皆当共体此意，翊赞新猷”，不准“意存尝试，摭拾腐败浮言，淆乱聪明”⁽¹⁷⁾。同月25日，又命各部院筹划预备立宪事宜，认真办理。既警告了企图阻挠立宪的官员，又粉碎了袁党的鬼蜮伎俩，稳定了人心和政局。

载沣不仅再三表示坚定不移地筹备立宪，而且在实际工作中也把立宪放在头等重要位置。居丧期间，他经常召见军机大臣和会议政务处大臣筹商预备立宪之策，特别指示他们，凡朝廷交议的有关宪政事件，要首先研究，议复不得超过5天。他认为咨议局是立宪的基础，非常重视。他关心罗致宪政人才，令各大臣保荐物色，应端方之请，开复了支持光绪变法的翁同龢的原官。他不时敦促督抚认真筹办宪政，1909年4月5日在直督杨士骧的奏片上批示：“畿辅重地，凡关于一切预备宪政事宜，皆当切实筹办，以期依限无误，俾作各省模范，切毋松懈。”⁽¹⁸⁾7月初又电谕新任陕甘总督长庚：“九年内应行预备之各项立宪事宜，尤不可视为缓图，到任后即将应办各事次第举办，并随时奏闻，勿稍延误。”⁽¹⁹⁾即使在普通的谢恩折上，他也打破常规，加以批示，谆谆以宪政为嘱。如在端方议叙谢恩折上批道：“规模宏远，应变有方，固卿之所长，朕心深为嘉许。再加以事事认真，速为预备，三江宪政期底完美，尤朕之厚望于卿也。”又如在升允赏会典谢恩折上批道：“陕甘省分一切关于各项新政及预备立宪事宜，须妥速筹备，毋徒托空言为是。”⁽²⁰⁾这些批示只让总督本人知道，尤能反映载沣真诚立宪的心声。

对于反对阻挠立宪的官员，载沣也不宽容。突出的例子是对升允的处理。1909年5月初，升允奏称：“立宪为时会所趋，非两圣（慈禧、光绪）本意。”载沣阅后大为诧异，朱批“殊不可解”，令其具折直陈。⁽²¹⁾升允即奏陈伸民权就是伸“刁生劣监之权”，对各项新政攻击不遗余力，断言宪政有害无利，决不可行，应该取消。⁽²²⁾载沣以其“违反潮流，且诋抗懿旨”，“于奏疏上斥之”⁽²³⁾。升允非但不加收敛，反以奏请开缺要挟。载沣以其担负不起立宪之任，6月23日准其开缺。这对阻挠宪政者是个很大打击，于式枚之流为之丧气。立宪派则十分欣慰：“国民欢声雷动，欣欣然走相告语，深感朝廷用人能与人民同其好恶，吾国不久确可蒙立宪之福矣”，“吾国政界以后必大有激动，以共向宪政方面进行也”⁽²⁴⁾。

载沣并不完全相信各级官员都能真心实意筹备宪政，因此对检查考核抓得很紧，要求依限办理，不得有误。在其严格督促下，1908年12月17日设立了变通旗制处，研究改革八旗制度，进行教育，安排生计。1909年1月，又颁布了调查户口、清理财政和城镇乡地方自治各项章程。

1909年1月2日，宪政编查馆根据谕旨奏准在馆内设立了考核专科，专管考核督促中央地方各衙门应行筹备各事。规定各衙门每半年将筹办成绩胪列奏闻，并报宪政编查馆核查。宪政编查馆每年分别好坏汇奏两次，催促各衙门两次。如有逾限不办，或阳奉阴违，或有名无实，指名奏参。如办理不妥，指令更正。⁽²⁵⁾同月，达寿被任命为宪政编查馆提调。5月21日，宪政编查馆奏派参议劳乃宣兼充考核专科总办，参议杨度和吴廷燮、章宗祥、沈林一、钱承兼充会办，赵炳麟为帮办。⁽²⁶⁾同日又奏准选派中央和地方各级官员64人为该馆一、二等咨议官。并奏调陆宗舆、蒲殿俊等入馆办事。

1909年3月以后，一些省区陆续将第一届筹备宪政成绩奏报，载沣指示宪政编查馆将各省成绩与规划方案详细比较，“以便分别殿最，宣示中外，用昭核实而资观感”⁽²⁷⁾。想用这种办法鼓励先进，鞭策后进，切实搞好筹备工作。各省受到压力，也于督抚署内设立宪政筹备处，督催下属。中央各部门以及宫廷内务府、宗人府也设立了类似机关。

封建官僚政治与立宪的要求是根本不相适应的，载沣不怎么相信下边的奏报，但又拿不出有力措施加以解决，只好三令五申严厉责令各级官员实心实力办事。1909年11月25日，再次颁谕说：朝廷“于宪政前途、实事求是之心，早为天下臣民所共见”。“须知此项要政，上禀前谟，下慰民望，关系至为重大”，“方今时事多艰，朝廷宵旰忧劳，无时或息。尔内外诸臣受国厚恩，理宜殚竭血诚，担负责任，倘稍涉虚假，将来宪政不克依限实行，试问能当此重咎否耶？”如办理毫无实际，一定“按照溺职例惩处”⁽²⁸⁾。次日又谕令各督抚认真办理，务将州县所办之事据实报告，严定等第，不得稍涉虚假。1910年1月，宪政编查馆又奏准将11月25日的上谕悬挂于宪政筹备处内，耳提面命各官切实办理宪政。

总之，载沣执政初期实行立宪的决心是很大的，态度是诚恳的，要求各级官员也是十分严格的。

然而，载沣企望的立宪是日本明治维新时期最低档次的立宪，同立宪派要求的高档次立宪有着很大差距。例如，他对先开国会还是先定宪法的观点就与立宪派相左，主张“议员由宪法而生，不可使宪法因议员而出”⁽²⁹⁾。在立宪步子上亦然，执政后他曾考虑过缩短召开国会年限，后来国内形势的变化使其改变了原来的想法，距离始终未能与立宪派拉平。

载沣与立宪派的分歧还突出地表现在是否让皇族亲贵出任政府要职上。皇族亲贵出任政府要职，不仅违反君主立宪原则，同时也违反清朝祖制。清朝自雍正以来即定下不准亲贵用事的规矩，历代相传，直到咸丰时始让恭亲王奕入值军机处，开启亲贵用事之端。1861年慈禧发动祺祥政变，奕有功，被封为议政王，领袖军机，几乎形成一种无形的制度。奕被罢黜，礼亲王世铎又进入军机；世铎出军机后，奕劻继之。但在1901年以前除总理各国事务衙门大臣这一外交职务外，尚无皇族亲贵出任各部尚书的先例。1901年后革命排满风潮方兴未艾，立宪思潮勃然而兴，袁世凯的北洋军事政治集团也乘时崛起，满族亲贵对汉人的疑忌心大为增强，慈禧一面顺应舆论预备立宪，一面为了保持爱新觉罗皇朝的利益，又让载振、载泽、善耆担任尚书。这样做是自相矛盾的，而对这位无宪政知识的老太婆来说又是理所当然的。皇族出掌政府实权的政治格局在慈禧晚年就形成了。

载沣非但没有打破这种政治格局，而且有了进一步发展。1901年他到德国谢罪时学到一条经验，“军队一定要放在皇室手里，皇族子弟要当军官。他做得更彻底，不但抓到皇室手里，而且还必须抓在自己手里。”⁽³⁰⁾1908年12月25日，他执政没几天，就下令成立专归自己统辖的禁卫军，任命其弟弟贝勒载涛和贝勒毓朗、陆军部尚书铁良为训练大臣，次年7月又宣布自己代理皇帝为海陆军大元帅；设立军咨处（后改军咨府），派毓朗和载涛管理。任命另一弟弟贝勒载洵为筹办海军事务（后改海军部）大臣。1910年又授载洵为参预政务大臣，毓朗为军机大臣。1911年再调资政院总裁溥伦为农工商部尚书。这些少年亲贵在政治上不一定保守顽固，可是他们身为皇族，立宪制度不允许他们担任政府要职。在这方面，载沣的确走得太远了。有人奏陈“亲贵掌握兵权，有违宪法”⁽³¹⁾，“要政不可专付亲贵”⁽³²⁾，他均置若罔闻。他宪政知识不足，片面理解《宪法大纲》规定的皇帝操用人之权，而更主要的则是封建皇权和家天下的腐朽思想在作祟。他赞成立宪，又想多保留一些君权；让人民参政，又把政权视为私有物，尽量安置亲近，保护一姓的尊荣富贵。与其主观愿望相反，亲贵擅权只能引起天下人民非议，怀疑其立宪不是为公，而是为私；不是真心，而是假意，从而使煌煌立宪上谕失去威力，出现了严重的信任危机，扩大了同立宪派的鸿沟。及至皇族内阁成立，矛盾益发尖锐而不可收拾。