中国政治体制改革：确立中央和地方政体

三、改革政治体制

预备立宪的工作相当艰巨复杂，非一朝一夕所能完成，必须根据人民的愿望和实际能力，国家的具体情况，各民族的不同特点，国际形势的发展变化等等，分别轻重缓急，难度大小，进行全面规划，统筹安排。清政府接受了考察政治大臣的建议，确立了师法日本的指导思想，明治维新从改革官制入手，清廷亦然。改革官制就是确立中央和地方的政治体制。实行自上而下的改革要靠各级政权决策部署和贯彻执行，首先改革政治体制未尝不是抓住了重要的一环。问题的关键在于是否真正按照立宪国家的体制进行改革。下面将中央和地方的体制改革分别加以叙述。

（一）中央体制改革

清政府的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、理藩院、大理寺；行政中枢为军机处，军机大臣无定员，均有兼职；内阁原为行政总汇之地，后逐渐被军机处取代，至清末已成为闲曹；此外尚有太常寺、翰林院等机构。

中央体制改革以1901年应列强要求改总理各国事务衙门为外务部为嚆矢。外务部设尚书一人，左右侍郎各一人，上有总理大臣、会办大臣，下置左右丞、左右参议，人数、体制均与六部有别。1903年增设商部，除不设总理大臣、会办大臣外，余与外务部同。1905年又增设巡警部和学部，均同商部。另外还增设了财政处、练兵处和税务处。这样就出现了新旧并存的现象。而更重要的是，在专制制度下，行政、立法、司法不分，行政缺乏监督，财政没有检查，体制很不健全；机构配置也不合理，职责不明。企望如此的政府领导好预备立宪是毫无希望的，对之进行改革是完全必要的。

1906年9月2日，朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊（吏部尚书）、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华（刑部尚书）、徐世昌、陆润庠（工部尚书）、寿耆（都察院都御史）、袁世凯共同编纂官制，着总督端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊派司道大员来京随同参议，奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。4日，编纂官制大臣召开第一次会议。6日，设立编制馆，以孙宝琦、杨士琦为提调，金邦平、张一麐、曹汝霖、汪荣宝、陆宗舆、邓邦述、熙彦、吴廷燮、郭曾炘、黄瑞祖、周树模、钱能训为各课委员，六部和财政处、练兵处亦有京曹与议。

对于制定官制，编纂官制大臣拟定了五条基本原则：1．“参仿君主立宪国官制厘定”，此次只改行政、司法，其余一律照旧；2．改革要做到“官无尸位，事有专司，以期各副责成，尽心职守”；3．实行三权分立，议院一时难以成立，先从行政、司法厘定；4．钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官作为特简官，部院所属三、四品作为请简官，五至七品为奏补官，八、九品为委用官；5．另设集贤院、资政院安置改革后的多余人员。⁽⁷¹⁾

按照谕旨的本意，制定官制应由载泽主持，但实际上却为袁世凯所控制。袁在编制馆中安插了不少亲信，掌握起草工作，一切说帖都要经其阅定。他从一己私利出发，极力想同奕劻组阁，操行政用人大权，并借内阁代皇帝负责，防止将来光绪执政对其出卖戊戌维新之举进行报复。新官制草案拟出，他就让张百熙具疏密保奕劻为总理，他为副总理。

体制改革是一次政治权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的利益，因此阻力特别强大。御史吴钫分析阻力来自三个方面，一是各部大员，“一切仰给于官，一经裁并，闲废必多，若无罪而罢斥，亦人情所难堪”；二是各部司员，他们积至这种资格至少要十几年，“一旦弃已成之绩，舍其旧而新是谋，则向日之资格概归乌有，将来之升沉更不可知”；三是满员，改革之后，“无数冗员将归裁汰，出身之路既绝，谋生之术俱穷”⁽⁷²⁾。这里说的还不包括地方官员。现实的利益使百官难以保持缄默，一场激烈的斗争势所难免。

在开始起草修改方案的一段时间内，斗争表现不太明显。迨裁撤内阁、军机处、吏部、礼部、都察院，归并其他机关，成立责任内阁的草案传出以后，斗争立即趋于激烈。反对派的主角为军机大臣铁良、荣庆。如成立责任内阁，不得兼职，荣庆肯定只能专任学部尚书，地位下降；铁良如出任副总理，其财政权（户部尚书）、兵权（练兵处会办）将同时失去，亦非所甘心。铁良声言“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权、收揽于中央政府则又不可”⁽⁷³⁾，与袁世凯大起冲突。为了破坏改革，有些人还煽动太监起来闹事，散布说，改革官制，所有宫监悉于摒除，内务府也要裁撤。太监闻风，都跑到慈禧面前泣诉。宗室的王公、贝子、将军等听说袁世凯提议以后不许他们干预政事，也群起哄闹不已。慈禧被干扰得寝食俱废，对人说：“我如此为难，真不如跳湖而死。”⁽⁷⁴⁾袁世凯不得不把不议宫廷机构的意思宣布，以释群疑。

9月22日，御史王步瀛奏陈改革官制应“兼采众议”，令百官各抒所见⁽⁷⁵⁾，奉旨俞允。于是京朝各官奏章竞上，9月下旬至10月上旬斗争达到高潮。

翰林院撰文李传元，内阁学士麒德，御史涂国盛、联魁、杜本崇认为，改革不能全面更张，不能过急，应从缓办理。御史刘汝冀说，总理大臣代替君主负责，是“率天下士夫，内背朝廷”，“不可轻设”⁽⁷⁶⁾。御史王步瀛认为责任内阁不如军机处好。⁽⁷⁷⁾御史张瑞荫、翰林院侍读柯劭忞、吏部主事胡思敬说，内阁权重，“用人偶失，必出权臣”，君权将被取代，军机处万不可废。⁽⁷⁸⁾翰林院侍读周克宽全面否定官制草案，主张保留旧制。⁽⁷⁹⁾内阁中书王宝田、户部笔帖式忠文、户部郎中李经野、兵部员外郎马毓桢等反对体制改革，也反对立宪。他们叫嚷：立宪“有大谬者四端，可虑者六弊，不可不防者四患”，改革官制是“用夷变夏，乱国法而害人心”，设立内阁“实阴以夺朝廷之权”⁽⁸⁰⁾。内阁学士文海指斥立宪有“削夺君主之权”，内阁有“败坏国家”等“六大错”，要求裁撤编制馆，饬令袁世凯速回本任。⁽⁸¹⁾一些人还“指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨”⁽⁸²⁾。

御史赵炳麟、蔡金台、石长信、王诚羲、史履晋一致反对立即设立责任内阁，认为现在还不是成立的时候，否则就会出现“大臣专制政体”⁽⁸³⁾。

在部院尚侍以上的大员中，王文韶、鹿传霖均持反对态度。都御史陆宝忠反对袁世凯主持体制改革。瞿鸿禨与奕劻、袁世凯矛盾甚深。醇亲王载沣亦反对袁世凯。

袁世凯感到不妙，接连上疏，然皆被留中。又于召见时面奏令守旧大臣退休，慈禧严厉斥之，并将参折交其与奕劻同看，袁始恐惧，以检阅南北秋操为名急急出京而去。

载泽深恐体制改革流产，10月21日上折向慈禧解释了总理和督抚权限问题，以去其疑，并请求召对，从容陈说。⁽⁸⁴⁾慈禧对之已不复如前之信任，未予召见，体制改革后也未予重用。

反对派的阵容之强使慈禧感到左右为难，她只好命编纂官制大臣和衷共济，妥善协商。编纂官制大臣作了妥协，于是原拟裁撤的吏部、都察院被保留下来。他们拟订的草案首为内阁，以原内阁及军机处改并，置总理大臣1人，左右副大臣各1人，各部尚书同为内阁政务大臣，均辅弼君主，代负责任。每部设尚书1人，主管本部事务，为本部最高长官；左右侍郎各1人，协助尚书处理部务。所设之部为外务、民政、财政、陆军、海军、法、学、农工商、交通、理藩、吏部。另改政务处为资政院，礼部为典礼院，大理寺为大理院。都察院仍旧，增设集贤院、审计院、行政裁判院和军咨府。

总司核定大臣奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨复核时，又将财政部改名为度支部，交通部改名为邮传部，取消典礼院，恢复礼部。11月2日，将核定的方案呈进。并上折说明此次厘定的中央官制以“与宪政相近为要义”，“尤以清积弊，定责成，渐图宪政成立为指归”。对于内阁，他们声明：“如以议院甫有萌芽，骤难成立，所以监督行政者尚未完全，或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参预政务大臣，大学士仍办内阁事务。虽名称略异，而规制则同，行政机关屹然已定，宪政官制确有始基矣。”⁽⁸⁵⁾

慈禧看过京官的条陈，害怕责任内阁成立后君权潜移，疑忌袁世凯权势过重，不同意设立，对奕劻等提出的改军机大臣为政务大臣的方案也仅接受了一半。

11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，内阁、军机处照旧；各部尚书均充参预政务大臣。外务部、吏部、学部均仍旧。巡警部改为民政部。户部改为度支部，以财政处并入。礼部以太常、光禄、鸿胪三寺并入。兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入。应行设立的海军部及军咨府，在未设以前，暂归陆军部办理。刑部改为法部，专任司法。大理寺改为大理院，专掌审判。工部并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政设立专司，名为邮传部。理藩院改为理藩部。除外务部堂官照旧外，各部堂官均设尚书1员，侍郎2员，不分满汉。都察院改设都御史1员，副都御史2员，六科给事中改为给事中，与御史均暂如旧。资政院、审计院均着设立。其余衙门毋庸更改。

同日，命奕劻、瞿鸿禨仍留军机处，世续补为军机大臣，林绍年以侍郎用，在军机大臣上学习行走。鹿传霖、荣庆、徐世昌、铁良均开去军机大臣，专管部务。谕令继续编订地方官制。

次日，任命了各部尚书。外务部仍存旧有体制，以奕劻为管部总理大臣，那桐为会办大臣，瞿鸿禨为会办大臣兼尚书；其余各部尚书分别为：吏部鹿传霖，民政部徐世昌，度支部溥，礼部溥良，学部荣庆，陆军部铁良，法部戴鸿慈，农工商部载振，邮传部张百熙，理藩部寿耆，都察院都御史陆宝忠。

此次中央体制改革虽未设责任内阁，究与过去有所不同。第一，军机大臣减少，各部尚书均充参预政务大臣，责任权限加重，有向责任内阁过渡的意图；第二，各部堂官只设尚书1员，侍郎2员，不分满汉，侍郎为尚书的辅佐官，名额有所减少，打破了过去满汉各半和尚侍平等的体制，各部机构设置趋于一致；第三，确认了三权分立的原则，行政、司法开始分离；第四，尚侍成为专职，可以加强责任心，集中精力办理部务；第五，准备增设资政院、审计院、海军部和相当于总参谋部的军咨府，陆军和海军、军政和军令分开，向世界各国体制看齐，将使国家体制趋于完善。

清廷仅仅用两个月的时间就搞完了中央体制改革，速度是够快的，但迈出的步子并不大。就一种政治制度来说，改革的目的在于保留增设有益的机构，裁减归并不必要的机构，保证内部运营机制得以畅通无阻，提高效能。对于预备立宪来说，仅仅这样还远远不够，因为要向立宪过渡，改革的任务就不能限于形式上的模拟，而应使机构发生质变，达到根本的改观。此次改革恰恰没有做到这一点，虽有进步，依旧不脱专制性质。在11个部的13名大臣、尚书中，有7人为满族，5人为汉族，1人为蒙古族，虽云满汉不分，而事实却是满多于汉，尚不如改革前的满汉各半。

因此，多数立宪派人士均感失望，尖锐地批评是“伪改革”，“徒为表面之变更”⁽⁸⁶⁾，“袭皮相而竟遗精神”⁽⁸⁷⁾。有的愤怒地说：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可决断。”⁽⁸⁸⁾梁启超似乎早有思想准备，未抱多大希望，对人言：“此度改革，不餍吾侪之望，固无待言。虽然，又当思此度之动机果发自何所乎？不过一二人偶以其游历所耳食者，归而姑尝试之耳，若国民则全未有厝意于此……故望此次改革之有大效，实无有是处；而因此次改革之无效而失望，益无有是处也。”⁽⁸⁹⁾

外国舆论没有好评，日本尤甚，讥之为“弥缝主义”，“因循而已，姑息而已，不足以有改革之价值”⁽⁹⁰⁾，“可谓之龙头蛇尾之改革”⁽⁹¹⁾。

此次改革经历了激烈的斗争，性质复杂，不能简单地归结为守旧派的胜利和改革派的失败。

如前所述，刘汝骥、王步瀛、胡思敬、周克宽、王宝田、文海等不仅反对体制改革，而且从根本上反对立宪，企图阻止社会前进，是地地道道的封建守旧派，他们对改革体制的攻击无疑具有守旧派与改革派斗争的性质。

赵炳麟、蔡金台、石长信、王诚羲、史履晋等之反对马上设立责任内阁，却是另外一种情况。首先，他们都积极赞成立宪，属于革新势力，此举“非阻挠立宪彰彰明矣”⁽⁹²⁾。其次，他们不是认为责任内阁不好，而是认为不到设立的时候。他们说，立宪的根本精神在于议院，只有待议院成立时才能设立责任内阁，没有议院执行立法和监督权，内阁就会利用代君主负责和本身职权实行专制。从立宪角度观察，赵炳麟等是属于高层次的，坚持真正的君主立宪和民主政治；而袁世凯等步趋的则是日本预备立宪时期的官僚专制政治，相较之下，赵炳麟等倒是更为激进一些。再次，他们斗争的直接矛头是针对袁世凯的政治野心。赵炳麟说得很明白：“袁世凯自戊戌政变与皇上有隙，虑太后一旦升遐，必祸生不测，欲以立宪为名，先设内阁，将君主大权潜移内阁，己居阁位，君同赘疣，不徒免祸，且可暗移神器……炳麟拜御史之命次日上第一疏，又五日上第二疏，世凯大恐。”⁽⁹³⁾又说：“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！连疏论之。”⁽⁹⁴⁾

此时袁世凯已训练完北洋六镇常备军，手握重兵，身兼八差，党羽遍布朝野，权势炙手可热，“朝有大政，每由军机处问诸北洋”⁽⁹⁵⁾，天津被人称为“第二政府”；他不仅欲壑难填，而且为政专擅，其与贪婪的奕劻组阁，怎能实行真正的立宪？仅以他主持起草的官制草案而论，既是一个全面的改革方案，那就应当将标志着民主的议会的性质、权限以及与责任内阁的关系等明确规定下来（尽管不能马上设立），以体现立宪的基本精神。但草案不讲议会，只讲资政院，而资政院又是由政务处改设的“采取舆论之地”，“无强政府以施行之权”⁽⁹⁶⁾。其关于设立资政院的说明更将其用心暴露无遗：“国民义务以纳税为一大宗，现在财政艰难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风何自而绝？营业税、所得税等法必不能行……近日民智渐开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈，纷纷不绝，若听其漫无归宿……政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地，非得由资政院不得上闻……通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静，又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之力，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策。”⁽⁹⁷⁾说穿了，意图有二，一是借资政院增加捐税，二是让资政院分谤，根本不是为了扩大民权。不仅如此，他连唯一能够纠劾行政的都察院也主张取消，任何监督机关都不要，还谈什么预备立宪？专制而已。正因看透了袁世凯的用心，赵炳麟等才针锋相对地予以揭露，阐明内阁与议会的关系，宁愿在议会成立之前仍让改革皇帝光绪执掌国家大政，也不愿袁世凯的政治野心实现。因此，赵炳麟等反对设立责任内阁不是以守旧反对改革，而是改革派内部不同集团之间的斗争。就同袁世凯个人的斗争看，则是真立宪派与伪立宪派的斗争。

主张立宪的瞿鸿禨在责任内阁问题上与赵炳麟等取同一立场，同一目的。瞿与奕、袁交恶已非一日。他“持躬清刻”，“锐于任事”⁽⁹⁸⁾，颇负清望，对奕劻的昏庸贪婪和袁世凯的植势跋扈、结党营私，深恶痛绝。改革体制时袁曾有意拉拢，瞿不为所动，对内阁不置可否，而“隐沮之”，暗中向慈禧进言，慈禧卒“采鸿禨之议，仍用军机处制，世凯大失望，益衔鸿禨”⁽⁹⁹⁾。他们的分歧表面看去是为设立责任内阁，实际乃是“斗法”⁽¹⁰⁰⁾，仍是改革派内部不同集团之间的权势之争。

（二）地方体制改革试点

清代的地方体制比较复杂，内地建制为行省，东三省以八旗驻防体制为主，兼采行省制度，“藩部”内蒙古、外蒙古、青海、西藏是特别行政区域，此外还有京师的顺天府。

1900年以前，行省的体制分为省、道、府、县四级。省的最高机构为督抚衙门，最高长官为总督、巡抚。下有承宣布政使司（藩司），置布政使，主管民政和财政；提刑按察使司（臬司），置按察使，主管司法和监察。另有提督学政，掌管学校教育，由中央简放，无属官。省下为道，置道员。道员约分二类，一类专管一事，如粮道、河道、盐法道等；一类是与行政有关的按地区划分的分巡道和分守道，前者掌辖区司法，后者掌辖区财政。道下为府（直隶州、直隶厅），领有属县，长官称知府。府下为县（散州、散厅），长官称知县。省、道都是执行上级政令并监督下级的机关，府、县直接管理人民。

推行新政期间，清政府对地方体制作过个别调整，裁撤了督抚同城的巡抚，改学政为管理近代教育的行政机构提学司，增设了巡警局，但整个体制基本未变。这种旧体制是建立在自然经济基础之上的，层次太多，官员知识陈旧，无法适应资本主义事业的发展，只有镇压剥削人民的反动消极作用，罕有促进社会进步的积极功能。(www.xing528.com)

中央体制大体确定之后，编纂官制大臣开始讨论改革地方体制的大纲。载泽、戴鸿慈、瞿鸿禨、徐世昌等主张全体性改革，孙家鼐、王文韶、鹿传霖、荣庆、葛宝华等主张在原有的基础上略加变更，双方争论不休。最后决定将两种改革办法电告督抚，征求意见，再决取舍。

1906年11月5日，编纂官制大臣通电各省督抚，基本内容如下：

厘定官制为立宪之预备，各省官制自应参仿中央各级官制。今拟分地方为府、州、县三等，现设知府不管所属州县，专治附廓县事，仍称知府，从四品，原设首县裁撤。直隶州知州、直隶厅抚民同知均不管属县，与散州知州统称知州，正五品。直隶厅抚民通判及知县统称知县，从五品。府州县各设六至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。另设地方审判厅，受理诉讼。府州县各设议事会，由人民选举议员，公议应办之事；设董事会，由人民选举会员，辅助地方官办理议事会议决之事。以后再加推广，设立下级自治机关。适当增减巡道，并置曹佐。

省城院司各官，现拟两层办法。设行省衙门，督抚总理政务，略如各部尚书。藩臬两司，略如部丞。下分各司，设官略如参议。督抚与属官共同办公，一稿同画，不必彼此移送申详。府州县公牍直达于省，由省径行府州县。各省设高等审判厅，受理上控案件。行政、司法各有专职，文牍简壹，机关灵通，与立宪国官制最为相近。此为第一层办法。第二层办法，以督抚直接管理外务、军政，并监督行政、司法。布政司专管民政和农工商。按察司专管司法行政，监督高等审判厅。另设财政司，专管财政，兼管交通。均设属官佐理一切。学、盐、粮、关、河各司道仍旧制。各司道事务均秉承督抚意旨办理。此系照现行官制量为变通，以专责成而清权限。⁽¹⁰¹⁾

次日，朝廷命奕劻等继续拟订地方官制，并会商督抚筹备地方自治。

各督抚接电后，绝大多数在1907年2月17日以前表明了态度。明确赞成第一层办法的有：吉林将军达桂、新疆巡抚联魁、晋抚恩寿、湘抚岑春蓂、盛京将军赵尔巽、滇督岑春煊、黑龙江将军程德全；认为第一层办法最佳，但目前不能实行，应从第二层办法入手，或先在个别省区试点的有：黔抚庞鸿书、桂抚林绍年、苏抚陈夔龙、川督锡良、赣抚吴重憙；主用第二层办法的为陕抚曹鸿勋、浙抚张曾扬、粤督周馥、鲁抚杨士骧，主张折中调和的为尚未到任的闽督丁振铎；鄂督张之洞、甘督升允对两层办法都反对。豫抚张人骏、皖抚恩铭态度不明朗。

对于其他各项，督抚没有逐一答复。从已提到的情况看，关于巡道，赞成裁撤者较多。关于省府州县设立审判厅，大都以司法人才不足而主张缓办，或逐渐推行。对府州县不相统属，赞成与反对者旗鼓相当。关于府州县设曹佐分司治事，多数同意，但都强调增官过多，财政拮据，人才难得，不能马上实行，应先培养人才，或先从富庶地方办起。关于府州县设议事会、董事会，绝大多数都认为有必要，然又说教育未普及，民智未开，各地情形悬殊，实行尚非其时，有的主张先普及教育，有的主张先在民智高的地方试办。⁽¹⁰²⁾

载泽又上折痛斥大臣因循昏瞆，力请照原议第一层办法办理。慈禧因中央体制改革效果不佳，欲待整顿好后再作考虑，未予批准。编纂官制大臣也觉各省情况不同，民智、人才、经费均有问题，全国同时并举，确实不易，经过再三斟酌，认为“东三省根本重地，经画宜先，且一切规模略同草创，或因或革，措置亦较易为功”，乃决定先从东三省试点，“俾为各省之倡”⁽¹⁰³⁾。

东三省为清王朝的“龙兴之地”，一直被朝廷视为特别区域，限制人民出关，长期实行封禁。建置的一套制度也自成体系。最高长官为将军，由满族人或蒙古族人担任。吉、黑将军署下，分设户、礼、兵、刑、工五司；盛京为“陪都”，体制较崇，特设户、礼、兵、刑、工五部，又设奉天府尹，制比京师的顺天府，掌理陪都的教化政令。三省实行的都是八旗驻防和民政并存、而以八旗驻防为主的体制。以后随着流民的移入，土地的垦辟，商业的发达，城市的兴起，不得不在经济发达的地区陆续设立府厅县，置官管理人民，这种情况在庚子年以后更趋明显。另一方面，体制本身存在着许多固有矛盾。日俄战争结束以后，俄国据有北满，日本据有南满，压力特大，旧有体制尤难适应新的形势。总之，“交涉日繁，郡县日辟”，“旧司新局，分列渐多，旗署民官，畛域显判，几于漫无统纪，浸就废弛”⁽¹⁰⁴⁾。盛京将军赵尔巽深感办事困难，奏请派遣大臣赴奉查看。1906年10月，朝廷派载振和徐世昌赴东三省考察。1907年4月20日，朝廷下令将盛京将军改为东三省总督，兼管三省将军事务，每省设巡抚一员。授徐世昌为总督、钦差大臣，唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝署理吉林巡抚，段芝贵以布政使衔署理黑龙江巡抚。并命徐世昌等拟定官制。

5月22日，徐世昌等将东三省官制及督抚办事要纲上奏。奉旨如所议行。

东三省新的体制不同于内地，三省各设行省公署，取消了督抚、藩、臬各署，公署内设承宣厅、议政厅，以左、右参赞领之，又置交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务7司。督抚与僚属共同办公。公署外另设督练处，主持军政；设提法司，以理刑法。总督为三省的最高长官，巡抚为次官。八旗事务的处理权均转到督抚之手。⁽¹⁰⁵⁾

东三省过去虽号称为“省”，但无内地行省建置的意义。经过此次改革，才改变了以驻防为主的旗民双重体制和特殊区域的性质，真正同内地行省一律；使机构具有了多元功能的近代化特征；取消了长期封禁的状况，加强了同内地政治、经济、文化的交流和联系。

东三省体制改革不久，奕劻等根据各方面的反映，在东三省改革的基础之上制定了全国通行的地方体制。慈禧总觉利少弊多，谕以缓议。后袁世凯与端方电商，先从直隶和江苏试办，慈禧方允。

1907年7月7日，奕劻、孙家鼐上奏颁行地方体制章程。⁽¹⁰⁶⁾

从组织机构上看，通行的地方体制变化不大，仅改按察司为提法司，增设巡警道和劝业道，府州县仅将有辖境的同知、通判改为州县，有属县的直隶厅改为直隶州，裁撤了分守、分巡道。

但与过去相比，还是有很大区别。首先，规定督抚设会议厅，定期传集司道以下官员讨论紧要事件，决定施行。涉及地方，要让乡绅与议。此种办法多少可以抑制督抚的专制作风。其次，府州县取消了佐贰杂职，一律以佐治官代之，分掌巡警、教育、农工商、交通、监狱和税收事宜，通过考试录用。既可使长官专力于行政管理，又使其他事务有专人负责，机构趋于合理化。再次，各省设提法司，置提法使，管理司法行政，监督各级审判，并规定设立前所未有的高等、地方和初级审判厅，为司法独立打下了基础，地方司法行政与审判分离也于此时奠定。最后，规定分期设立府州县议事会、董事会，增设民意机构，试行地方自治，此亦为过去所无。新体制在向近代化接近。

同日，朝廷允准，谕令由东三省首先实行，直隶、江苏择地试办，俟着有成效，逐渐推广，限十五年全国一律实行。

（三）“丁未政潮”

1907年，以东三省督抚的任命为直接起因，最高统治集团中引发了一场激烈斗争，史称“丁未政潮”。

1907年初赴东三省考察回京路经天津小住时，载振为歌妓杨翠喜所倾倒。直隶道员段芝贵以为奇货可居，当即将杨赎出，向载振献上，并从商会会长王竹林处借银10万两作为奕劻寿礼，运动得黑龙江巡抚缺。1907年春确定东三省改革体制，袁世凯为了扩充个人势力，把东三省变成自己的外府，交给奕劻一个名单。奕劻便提出以徐世昌为总督，唐绍仪、朱家宝、段芝贵为巡抚。瞿鸿禨与奕劻、袁世凯素不亲善，见所提尽属袁党，特别是段芝贵以道员而晋升巡抚，实为前所罕见，“不大赞成”⁽¹⁰⁷⁾，与林绍年一起“力争其不可”⁽¹⁰⁸⁾，而慈禧竟于4月20日宣布了对徐世昌等人的任命。举朝为之哗然。

岑春煊在戊戌变法时支持过光绪皇帝，八国联军进京时积极率兵勤王，护驾西逃有功，极得西太后宠信，由布政使一直做到总督。1907年春正在上海养病，奉旨调补川督。他极为痛恨奕劻、袁世凯的所作所为，想趁机“造膝密陈种种危迫情形”，于是以赴任为名，抵达武汉，突然电请顺道入觐，且不待复电乘车北上，4月29日到京。次日慈禧、光绪即予召见，并且一连召见三日。岑面奏：“近年亲贵弄权，贿赂公行，以致中外效尤，纪纲扫地，皆由庆亲王奕劻贪庸误国，引用非人。”将打击的矛头直指奕、袁集团，参劾大僚20余人。又言：“臣不胜犬马恋主之情，意欲留在都中为皇太后、皇上作一看家恶犬。”⁽¹⁰⁹⁾慈禧大受感动，5月3日，授为邮传部尚书。同日，岑又面参该部侍郎朱宝奎，朱被革职。奕、袁“闻日来上词色甚厉，一再责备枢臣”，深感“大局可虑”⁽¹¹⁰⁾。岑与瞿鸿禨关系密切，这一来二人站到了同一条战线上。

关于段芝贵向载振献杨翠喜、向奕劻行贿，岑春煊也进行了密奏。5月7日，台谏著名的“三霖”之一御史赵启霖（另两位是江春霖、赵炳麟）亦就此事狠参段芝贵一本，同时指出，段“无功可纪，无才可录”，“专恃夤缘”，“诚可谓无廉耻”；而奕劻、载振父子“惟知广收赂遗，置时艰于不问，置大计于不顾，尤可谓无心肝”⁽¹¹¹⁾。西太后大怒，立将段芝贵撤职，命载沣和孙家鼐查办，并怒斥奕劻：“如是欺蔽朝廷，不如用麻绳缢死我母子为佳。”⁽¹¹²⁾奕劻惶恐万分，载振急走天津问计于袁世凯。袁让其将杨翠喜送回天津，其余由他安排。经过袁的精心策划，杨翠喜已变成王益孙的使女，王竹林矢口否认有借钱给段之事。载沣、孙家鼐派人到天津调查一无所获，以查无实据复奏。5月16日，慈禧以赵启霖任意污蔑亲贵重臣，将其革职。次日载振请开去农工商部尚书及一切差使，慈禧俞允。

都御史陆宝忠上折为赵启霖辩护，御史赵炳麟亦上折营救，御史江春霖则要求彻查杨翠喜案，以扳倒奕劻，为赵启霖洗雪。慈禧概不允准，轰动一时的杨翠喜案就此结束。通过此案，奕、袁的勾结又进了一步。

奕劻、袁世凯认为岑春煊的行动系瞿鸿禨所指使，林绍年是瞿的重要帮手，“非去之不能自全”⁽¹¹³⁾。3人之中，又以瞿、岑为主要对手。并认为岑最不利于己，但深受慈禧信赖，一时不易扳倒，应首先将其排挤出京。所以参案一结束，他们就发起反击，对岑进行恶毒中伤，并借广东有革命党起事，只有岑堪胜剿抚之任为名，5月28日，奏调岑为两广总督。岑在京不到一月，即被排斥而去。

在排岑的同时，奕、袁还想把林绍年逐出军机，5月29日，由奕奏请，授林为度支部侍郎。经瞿鸿禨与世续力请，林方仍留军机处。

岑春煊临行，又密疏参劾奕劻“甚烈”，“上颇动”，袁担心“不日恐有变局”⁽¹¹⁴⁾。为了保住自己，他们采取主动进攻的策略，让农工商部侍郎杨士琦拟稿，用1﹒8万两白银贿买侍讲学士恽毓鼎，并许诺将其外放为布政使，要其具名参劾瞿鸿禨。恽毓鼎甘作奕、袁的枪手，劾瞿“暗通报馆，授意言官，阴结外援，分布党羽”⁽¹¹⁵⁾。6月17日，慈禧不经查实即将瞿革职。瞿被革职的主要原因在于奕、袁诬陷他“为政归计”⁽¹¹⁶⁾，“自恃得君，密请赦还康、梁，至于再三”⁽¹¹⁷⁾，“忤太后旨”，“失宠太后”⁽¹¹⁸⁾。故以后虽查明未有被参各事，慈禧亦未收回成命。

6月19日，奕劻请开去军机大臣，慈禧未允；同日却令载沣在军机大臣上学习行走，以分其势，作将来取代之计；同时授鹿传霖为军机大臣，填补瞿鸿禨之缺。

之后御史赵炳麟、陈田、陆宝忠不断参劾袁世凯揽权营私，奏请严禁党援。袁世凯内不自安，亦于7月25日奏请“明党派”，攻击瞿鸿禨“专务汲引私人，阿比亲旧”，“内外结引，排异联同”，搞的完全是私党。又说现值预备立宪，政党将兴，应“严辨于君子小人之界”，“究竟为公为私，而因示以劝惩焉”⁽¹¹⁹⁾。企图洗刷自己，蒙骗朝廷，并落井下石，防止瞿鸿禨死灰复燃。

岑春煊虽被排斥出京，但“眷尚未全衰”⁽¹²⁰⁾。奕劻、袁世凯认为他是一大祸根，立意把他搞垮。他们知道慈禧最痛恨康、梁，而岑同康、梁的关系也非寻常，于是“密奏春煊曾入保国会，为康、梁死党”。慈禧未轻信。后蔡乃煌“侦得其情，思媚袁以求进，因入照相馆觅得春煊及康有为影相各一，点景合成一片，若两人聚首密有所商者，献于袁世凯。世凯大喜，交奕劻密呈太后，证为交通乱党”⁽¹²¹⁾。7月上旬，御史陈庆桂又两次劾岑。慈禧对岑的信任动摇了。

8月9日，奕劻、袁世凯的枪手恽毓鼎又缮折参劾岑春煊。本日，他在日记中记述：“自缮封奏，劾粤督岑春煊不奉朝旨，逗留上海，勾结康有为、梁启超、麦孟华，留之寓中，密谋推翻朝局，情迹可疑……康、梁自日本来，日以排满革命之说煽惑我留学生，使其内离祖国，为渔翁取鹬蚌之计。近又迫韩皇内禅，攘其主权，狡狠实甚。余惧岑借日本以倾朝局，则中国危亡，不得不据实告变，冀朝廷密为之备也。蔡伯浩、顾××来，久谈。”⁽¹²²⁾他加给岑春煊结交康、梁“密谋推翻朝局”，“借日本以倾朝局”的罪名，全是诬陷不实之词，这一无情的杀着显然是经过密谋的，日记中与恽久谈的“蔡伯浩”就是向袁世凯献岑春煊、康有为合影的蔡乃煌。次日，恽将参折呈上。

这次参劾深触慈禧之忌，8月12日，岑春煊被开缺。林绍年也被赶出军机，出任河南巡抚。奕劻、袁世凯在这场政潮中获得胜利，瞿鸿禨、岑春煊彻底失败。

但袁世凯肆无忌惮地与贪庸误国的奕劻紧密勾结，未免把自己的野心暴露得过于昭然。在官员的接连参劾下，慈禧决定将其调离北洋，9月4日，授袁为军机大臣兼外务部尚书。与袁同时进入军机的还有张之洞。慈禧调袁、张入京，用意颇深，既因疑忌袁权势过重，也因袁、张都是推行新政的能手；同时也是为了避免人们对重满抑汉政策的攻击。她对奕劻说：“国事如此，人皆曰我满人为之，今且听彼汉人了当一切，看如何。是故袁、张二大臣所议办事，我曹自今勿阻挠也。”⁽¹²³⁾

经过“丁未政潮”，军机处无形之中进行了一次改组。慈禧期望袁世凯、张之洞能够有所作为，但他们并没有转变为真正的立宪派官僚，对宪政也仅知皮毛，况袁“主张急进”，张“主张缓进”⁽¹²⁴⁾；袁热衷权势利禄、结党营私，张向以孤高廉洁自恃，二人常常明争暗斗。奕劻党袁，世续、鹿传霖顽固，载沣懦弱无能，在如此一个班子领导下，可以预期立宪的预备工作是不可能搞好的。