中国政治改革：清末立宪运动史

二、宣布仿行宪政

在五大臣出访期间，又有一些官员奏请速定立宪大计。清政府因需等考察政治大臣归来方决定大政方针，故政治上未有大的举动，唯在教育方面进行了初步改革。1905年9月2日，袁世凯、赵尔巽、张之洞、周馥、岑春煊、端方会奏立停科举，推广学校，得到批准，着自明年开始，所有乡会试、岁科试一律停止。同年12月6日设立学部，1906年4月25日又裁撤学政，改设提学使，逐步健全教育行政体制。

考察政治馆设立以来迄未开展工作，1906年6月6日，政务处始奏派宝熙和刘若曾充任该馆提调。

日俄战后民族危机依旧相当严重，日本同清政府签订了东三省事宜正约和附约，加紧推行其侵华的“大陆政策”。南昌发生了教案，英法军舰驶入鄱阳湖。立宪派深恐列强进兵内地，极力促使清廷早早决断，要求明确宣布立宪年限，让全国人民了解朝廷的趋向，安定人心，给人民政治自由。1906年5月上旬，在法国的留学生向载泽提出召开国会及各级地方议会的要求。⁽³⁹⁾戴鸿慈、端方回京路经天津时，8万余名学生又上书提出“奏颁宪法，更改官制，重定法律”⁽⁴⁰⁾。

立宪派也认识到，要早日实行立宪，仅仅依靠政府是不行的，统治者决不会轻易地把政权让给人民，宪政的实现，最终要靠人民起来争取，人民更应积极准备，不能等待。可是，由于长期的专制统治，一般人民落后愚昧，许多知识分子也缺乏宪政知识和政治能力，不能承担起要求立宪的使命。因此提出，必须广泛开展多种形式的教育，启迪民智，培养人民的爱国思想，提高其参政意识和自治能力。知识分子和绅商更应设立宪法研究会，增长宪政知识，拟出宪法和法律草案，规划改革方案，编辑政法书籍，或上之政府，或供广大人民学习讨论。只有这样，人民才有能力防止政府借口民智不开而不实行立宪，同阻挠立宪的人和将来可能出现的假立宪进行斗争，争取制宪权，制定完美宪法。还提倡各地设立会社，调查研究情况，养成自治能力，“能自治然后不致依赖官力，于应享之权利可以保全”⁽⁴¹⁾。自治“固为人民应有之权利，不必政府之承诺而后行”，人民可自行成立，以便“富裕其政治之经验，而闲熟其实地之措施”⁽⁴²⁾。

在舆论和实行方面，做得最好的要数上海。1905年，资本家李平书、郭怀珠等“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积汙”，集议创设总工程局，“整顿地方，以立自治之基础”⁽⁴³⁾，正式向地方当局表达了参与政治的愿望。苏松太道袁树勋表示同意。李平书等集众公议，认为选举一时难以实行，先就绅商中选出76人，送袁树勋遴派。10月16日，袁树勋派李平书为领袖总董，莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍为办事总董，姚文枏等33人为议事经董，上海内外城厢总工程局成立。其具体任务是收取捐税，编查户籍，转让地产，清扫拓筑道路，安装路灯，修建桥梁，浚河填浜，兴办学堂，编练巡警，处理违警事件，从封建地方政权中分享了地方税权、社会治安、民政和公用事业管理权。总工程局内设代议机关议事会、执行机关参事会，议事以多数意见为准，是按照资产阶级民主制度建立起来的地方自治机构。它的成立标志着资产阶级已经主动地要求参与地方政权，用民主制度管理行政事务，改变封建专制制度。1905年10月，上海青年会首先在其创办的夜校中增开了政治专科讲习班，聘请近代思想启蒙大师严复讲解政治学说，培养造就立宪国民的资格。配合国民教育，广智书局编译了30余种新的资产阶级政治学著作。

人民的这些要求和实际行动，对清廷确立改革的基本国策是一种促进。

载泽在出访英国时就“极愿归国有所建白，于公折外单衔陈请立宪及财政、地方自治等”。但他在政府中没有职务，“深虑阻力之大”，“所言终归无用”⁽⁴⁴⁾，故归国后竭力消除慈禧的疑虑。1906年7月24日召见时，他详细回答了慈禧的询问。次日又蒙召见，并上折奏请立宪。略谓：东西各国富强“莫不以宪法为纲领”，中国新政“卒未能卓有成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，必须实行立宪。“或者以民权渐盛、政俗未合为疑”，此为过虑。凡事“顺其流而导之也易，逆其势而折之也难。今日之事，非行宪法不足以靖人心”。法国、英国与中国情况不同，难以强效，唯日本“以立宪之精神，实行其中央集权之主义，施诸中国，尤属相宜”。请“破群疑以决大计，秉独断而定一尊，明发谕旨，布告立宪，酌定若干年为实行之期”。并令考察政治馆博采各国宪法拟定草案，广兴教育，改良法律，整理财政，实行地方自治，以为立宪预备。⁽⁴⁵⁾载泽身为懿亲，对君权比较注意，特向伊藤博文详细请教，故不主张采用英国的虚君共和制，而主张师法日本。

戴鸿慈、端方出国不久分别晋升为礼部尚书和闽浙总督。返京后连续被召见，面奏出访情况，“详言立宪利国利民，可造国祚之灵长，无损君上之权柄，及立宪预备必以厘定官制为入手”⁽⁴⁶⁾。同时上折陈明欧美各国大势，强调指出谋国必须有“真实为国为民之心”，希望朝廷把中国与外国加以比较，确定方略。⁽⁴⁷⁾其后又上《请定国是以安大计折》，这是他们设计的正式立宪之前政治改革的总体方案。他们说，中国贫弱的根本原因在专制，若想富强，只有“采用立宪政体”。但今天还非颁布宪法的时候，因为中国的制度与立宪制度相去太远，贸然仿行，国事更加混乱。只有仿照日本，预定立宪之年，先下定国是之诏，使官员和人民预为准备。国是诏中应该明白宣示：（一）“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”，即宣布在法律、权利、义务面前人人平等。（二）“国事采决公论”。国家先设临时议政机关，地方酌行议会。（三）“集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达”，在学术、教育、法律、制度各方面，都要采取外国的长处。（四）“明官府之体制”，宫廷与政府体制划分清楚，皇室经费与国家经费分开。（五）参考各国政治体制，“定中央与地方之权限”，并“先行演习”地方自治。（六）作好实行预算决算的准备。这六件大事必须作为方针确定下来，“宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”⁽⁴⁸⁾。这个方案比载泽提出的全面具体。

实行立宪不仅仅是政体的改变，同时意味着国体即各阶级在国家统治中的地位的改变和整个专制制度的改变，最终导致资本主义制度的确立。对此，当时绝大多数官员尚未认识到。反对派的视线完全集中在权势和利禄上，他们知道自己顽固的思想意识、有限的陈旧知识、因循的作风习惯、敷衍的办事能力，都无法与立宪这场深刻变革相适应，唯恐将被淘汰。对于抱有民族偏见的满族官员来说，还有一个所谓“立宪利汉不利满”的问题在作怪。考察政治大臣归国前，一些反对派就在明的暗的进行破坏，有的公然上折为专制制度辩护，说中国贫弱不在专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”⁽⁴⁹⁾。考察政治大臣回国奏陈以后，反对派坐立不安，有的阳为赞成，阴实反对。有的赤裸裸地否定立宪，胡说“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制”⁽⁵⁰⁾。此种言论专从私利上耸人听闻，最足打动朝廷及官僚之心，用意极为险恶。

戴鸿慈、端方7月抵上海后，曾致电各省督抚征求对立宪的意见。朝廷亦以此事关系至大，电令各督抚、将军条陈应否立宪及期限长短。原先主张仿效明治维新的丁振铎表现最差，说此次考察的不是各国当年变法时的政治，不能仿行，今日所急在于养成国民之公心。张之洞认为民智未开，教育未普及，反对宣布立宪。袁世凯、周馥和奉天将军赵尔巽均同意宣布立宪。岑春煊主张预备立宪以十年为期。

无论是朝内还是朝外，反对立宪的势力都很强大，立宪能否确立在不少人心目中尚是一个疑问，如任反对派肆意鼓簧，淆乱观听，必然动摇朝廷的决断。载泽目睹此情，异常愤怒，8月23日毅然单衔上奏，力挽狂澜。奏折首先针对反对派散布的无耻谰言，揭露了他们的肮脏灵魂，指出：“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚、在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非有所爱于朝廷也，保一己之私权而已，护一己之私利而已。”接着驳斥了反对派散布的几个说法。有人说立宪有损君主权力，其实不然，立宪有“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大利。有人说人民程度不足，“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”。有人说立宪利汉不利满，“方今列强逼迫，合中国全体之力尚不足以御之，岂有四海一家自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也”，“不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一人一家之私”，“忠于谋国者决不出此”。最后言：“伏乞圣明独断，决于几先，不为众论所移，不为浮言所动。”⁽⁵¹⁾载泽所论并不完全正确，如说立宪后君权不受损害就不符合实际，所言立宪有“三大利”也未必真有那样大的效力，但对反对派阴暗心理的揭露颇能击中要害，通篇立论均从国家前途和大局出发，既无狭隘的民族偏见，亦不考虑个人利害，心地比较光明正大，敢于同顽固守旧势力斗争，在宗室和满人中实属一个人物。

慈禧对立宪无太深的成见，她最关心的只有四件事：“一曰君权不可侵损，二曰服制不可更改，三曰辫发不准薙，四曰典礼不可废。”⁽⁵²⁾现在看到载泽奏折，大为感动。时人评论说，“吾国之得由专制而进于立宪，实以此折为之枢纽”⁽⁵³⁾，可见其在朝廷决策中所起的作用之大。

8月25日，戴鸿慈、端方又奏请改定官制。他们认为日本在预备立宪期间两次大改官制，效验显著，借鉴实行，可以事半功倍。提出八项具体改革意见，即：略仿责任内阁制，以求中央行政统一；划分中央和地方权限；中央、地方重要衙署皆设辅佐官（次官），中央各部主任官（长官）事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判、税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。

同日，朝廷命醇亲王载沣，军机大臣奕劻、瞿鸿禨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌，政务处大臣张百熙，大学士孙家鼐、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察政治大臣条陈的折件。

8月27日，慈禧召见袁世凯，袁面奏先组织内阁，从改革官制入手。戴鸿慈、端方奏请设立编制局，制定官制。

28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。奕劻首先发言说：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。孙家鼐认为变动太大，容易引起骚乱，应徐图变更。徐世昌说：唯有大变，才能振起全国人民精神。孙家鼐再言：人民知道立宪的极少，马上实行非但无益，反而有害。张百熙指出：国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度。荣庆非难说：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得以栖息其间，为祸非小，应使官吏尽知奉法以后再议。瞿鸿禨回答说：正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。铁良又提异议，说人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦。实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。袁世凯又作了解释。载沣年轻，未正式发言，但赞成立宪。⁽⁵⁴⁾多数同意改为立宪政体，从改革官制入手，预备立宪。

袁世凯入京后对立宪表现得空前热心，对人扬言：“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”⁽⁵⁵⁾。大臣“有欲梗其议”者，他就用无限上纲的办法大扣其政治帽子，呼叫：“有敢阻立宪者，即是吴樾”，“即是革命党！”经其恐吓，“于是无敢言者”⁽⁵⁶⁾。他的表演赢得倡导立宪的声名。(www.xing528.com)

29日，慈禧召见会议宪政大臣，询问立宪之事。诸大臣皆回答应行立宪，唯鹿传霖、王文韶默然，他们都是反对派，鹿传霖就对奕劻说过：“我看此次变法比戊戌年变政更为扰乱，不可不慎。”⁽⁵⁷⁾慈禧再问，他们始勉强表示同意。实行立宪就此决定。

1906年9月1日，朝廷发布了仿行立宪的上谕。上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因之后写道：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”⁽⁵⁸⁾

这道上谕确立了实行立宪的基本国策，国家由此进入预备立宪时期，即由封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的新时期。

过去，慈禧曾把提倡君主立宪视为大逆不道，加以残酷镇压。而今上谕公开承认中国的政治制度不如资本主义优越，宣称必须“仿行宪政”，这对一向虚骄狂妄、顽固守旧的清政府来说，如果没有丝毫的诚意和决心，是决然办不到的。虽然这是被迫的、不自觉的，但不容否认，能承认这一点就表明执政者开始意识到欲在弱肉强食、竞争激烈的世界旋涡中求得生存和发展，就只能抛弃腐朽落后的专制制度，向资本主义国家看齐，向先进的制度学习，并非仅仅为了欺骗人民蓄意玩弄一场假立宪骗局。

上谕强调“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，说明执政者对政权的开放极为有限，准备采用日本预备立宪时期开明专制的老办法。

上谕罗列的预备立宪的内容非止政治制度一端，企图把教育、财政、军事、巡警等一齐纳入近代化的轨道，雄心可谓不小，可惜未能把握住立宪的主要精神。

中国原有的政治制度与立宪国家根本不同，广大人民也缺乏应有的政治觉悟、参政能力和文化素养，实行立宪有个过渡时期完全有必要。但上谕没有确定立宪年限，只说视进步之迟速，定期限之远近，弹性很大，不能给人以明确的盼头，易使人产生遥遥无期之感，有故意拖延之嫌，是个很大的缺点。其所以说得如是含糊其辞，一方面是大臣意见不统一，一方面是他们对这起破天荒的大事没有任何把握，既担心“操切从事，涂饰空文”，无法向国民交代；又顾虑过于迟缓国民产生怨言，只好走一步看一步，过几年视情况再定。平心而论，确也有其不得已的苦衷。

走立宪之路是历史发展的必然，社会的巨大进步，符合人民的利益愿望。上谕发表以后，立宪派和绅商学子认为：“以五千年相沿相袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备，亦极环球各国未有之美矣”⁽⁵⁹⁾，“诚古今未有之盛举”⁽⁶⁰⁾。他们“奔走相庆，破涕为笑”⁽⁶¹⁾，莫不“额手相庆曰：中国立宪矣，立宪矣，转弱为强，萌芽于此”⁽⁶²⁾。他们欢呼：“大哉王言，其真曲体舆情者乎！虽然，自其过去者言，则十三日（9月1日）之上谕，所以结十三日以前数千年专制之局；自其未来者言，则十三日之上谕，所以开十三日以后数百年或数千年立宪之幕。”⁽⁶³⁾“今日我等所处之地位，与七月十三日以前已如隔世，真堪为中国贺。”⁽⁶⁴⁾“我中国以四五千年破坏旧船，当此过渡时代，列强之岛石纵横，外交之风波险恶，天昏地暗，民智未开，莫辨东西，不见口岸。何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降，试问凡我同舟，何等庆幸！”⁽⁶⁵⁾

与欢呼的同时，立宪派和绅民张灯结彩，敲锣打鼓，热烈庆贺。都城北京最先行动，9月5日，商务印书馆、公慎书局、江西学堂以及一些报馆、阅报社，就开始高悬国旗庆贺。其后京西健锐营各学堂、城内各学堂也进行了庆祝。11月25日（农历十月十日）为慈禧寿诞，以往人们并不理会，今年不同，“从此要实行立宪，这次圣寿就是实行立宪的纪念。这等的好日子，拍着巴掌，跳着脚儿，要喜喜欢欢的庆贺大典”⁽⁶⁶⁾。这一天，各学堂师生万余人齐集京师大学堂，举行了庆贺立宪典礼。

直隶的天津、保定教育界都召开了庆祝大会。天津开会时有女士发表演说，保定开会时师生同呼“立宪万岁！”高唱《庆贺立宪歌》两遍。

最热烈的要数江苏，其中又以上海居首。9月9日，上海城厢内外总工程局和总商会、华商体操会、南市商业体操会、洋货商业会馆、商学补习会、锡金商会、商学公会以及中央学校等单位都开了庆贺会，有的还举行了游行。16日，《时报》、《同文沪报》、《中外日报》、《申报》、《南方报》联合召开了庆贺会，各界到者千余人，会上马相伯、郑孝胥作了讲演，会后演出了名剧。南京、无锡、常州、扬州、镇江、松江等地的商会、商务分会和学堂均开会以示庆贺。扬州商学界撰写的《欢迎立宪歌》表达了他们的喜悦心情，歌词为：

大清立宪，大皇帝万岁万万岁！光绪三十二年秋，欢声动地球。运会来，机缘熟，文明灌输真神速。天语煌煌，奠我家邦，强哉我种黄。和平改革都无苦，立宪在君主。大臣游历方归来，同登新舞台，四千年旧历史开幕。英雄数巨子之东之西，劳瘁不辞，终将病国医。纷纷革命颈流血，无非蛮动力。一人坐定大风潮，立宪及今朝。搜人材，备顾问，一时大陆风云奋。勖哉诸君，振刷精神，铸我中国魂。辛苦十年磨一剑，得此大纪念。圣明天子居九重，忽然呼吸通。古维扬，新学界，侧闻立宪同罗拜。听我此歌，毋再蹉跎，前途幸福多。⁽⁶⁷⁾

其他许多省都举行了庆祝会。处于英国殖民统治下的威海卫人民也念“究属我国疆土，甚盼将来我国恢复海军，倚为根踞”，9月9日在刘公岛举行了大会，“预贺立宪前途，同尽国民义务”⁽⁶⁸⁾。

立宪派不无夸张地说：“凡通都大邑，僻壤遐陬，商界学界，无不开会庆祝。”⁽⁶⁹⁾

当各地绅商士民庆贺的电报汇呈上去的时候，慈禧、光绪“颇深嘉悦”⁽⁷⁰⁾。

当然，诅咒、反对的也大有人在。在中国这块古老的土地上，封建的伦理道德、专制独裁等等思想意识已经浸润了数千年之久，企图在短期内要顽固守旧人物脱胎换骨，转变观念，那是不现实的。前进的道路上荆棘丛生，困难重重。但立宪既已成为历史发展的大趋势，任何力量也无法逆转了。