一、五大臣出洋考察政治
考察政治的上谕一颁，立宪派以为这是朝廷实心改革政治的先声；经过考察，“可以定变法维新之国是”，“可养大臣政治之常识”，“可振臣民望治之精神”(1)；资本主义国家立宪无不经人民革命流血或艰苦奋斗得来，而中国人民未费多少力气便迎来了立宪时代，实为福气，“人人有一团精神，人人有一番思想，无不欢欣鼓舞”，“京内京外，学界、军界、商界，欣然色喜，群相走告”。北京的“学界谱诗歌，军界演军乐，商界则预备金花彩烛”，专候欢送考察政治大臣出京，以壮行色。(2)江浙的立宪派也准备考察政治大臣过沪时热烈欢迎。
帝国主义国家对清廷此举一般反映较好，认为中国“已如大梦方醒”(3)。
此时慈禧尚未下定实行立宪的决心，对人说：“派各臣工往列国调查之后，果无弊害，即决意实行。”(4)她对立宪的实际内容和利弊如何，尤其会不会影响君主权力是心中无数的，也是不放心的，立宪是一件亘古未有的大事，她不敢轻率决定，从调查入手，持审慎态度，是可以理解的。
上谕颁发后，袁世凯奏请派遣官绅游历日本，开启民智，为将来实行自治打下基础。御史顾瑗、刑部侍郎沈家本和出使朝鲜大臣曾广铨又奏请实行地方自治。政务处议复可行，1905年8月，朝廷令奉天和直隶试办。在长期的封建社会里，中国只有官治、官权，而无自治、民权。“自治制度和专制制度根本不能相容”(5)，是资产阶级民主政治的一种形式，也是预备立宪不可缺少的一项重要内容。清廷谕令在奉天和直隶试点，是其向政治制度近代化迈出的实际的第一步。
接着，周馥、袁世凯和转为御史的赵炳麟又奏请立宪。另一些官员要求把立宪政体确定下来。故至9月，政府对立宪业已定议，只是宣布仍要俟考察政治大臣回国以后。
为了节约时间和经费，政府确定分途进行考察，载泽、徐世昌、绍英（8月14日加派）一行前往日本、英国、法国、比利时，戴鸿慈与端方前往美国、德国、意大利、奥地利、俄国。9月18日，朝廷谕令出使各国大臣会同考察政治大臣悉心考求，以便取得较好效果。
9月24日上午，考察政治五大臣率领参赞、随员同时由京启程，京师各学堂师生、绅商界人士、大小官员以及驻京各国公使均前往送行，正阳门车站冠盖纷纭，锣鼓喧天，歌声震荡，观者如潮，煞是热闹。11点钟，五大臣登上专车，列车正拟开动，忽然霹雳一声巨响，震天动地，人喊马嘶，纷纷奔逃。待惊魂稍定，始知炸弹爆炸，载泽额角微受轻伤，绍英受伤稍重，此外死伤10余人。五大臣当即商定，改期缓行。此次暗杀系革命党人吴樾所为，他没有炸毙五大臣，自己却当场牺牲了。
次早，戴鸿慈等将情况面奏慈禧和光绪，慈禧“慨然于办事之难，凄然泪下”(6)。当即谕令有关部门缉拿“正凶”。
吴樾的炸弹震惊了清廷，但并未能阻止住出洋考察政治，恰恰相反，倒是促使当权者越发感到立宪的必要与紧迫了。端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪之不可缓也。”(7)一些督抚、将军和出使大臣致电政府说：“此事必是革命党中人所为，盖恐政府力行新政，实行变法立宪，则彼革命伎俩渐渐暗消，所以行此狂悖之举，以为阻止之计。当此更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止。”(8)
立宪派本对革命很表同情，这次暗杀事件也让他们大为光火。《时报》评论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪预备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！”(9)《大公报》亦惊呼：“此真出乎人情之外而莫能索解！”同时指出政府不应畏难而退，而应“奋勇前进”，“急行其志，无俟踌躇”(10)。《申报》认为这不是坏事，而是好事：“今日爆烈弹之一掷，实不啻以反对党之宗旨，大声疾呼于政府，俾知立宪之大有利于皇室，而不可不竭力以达成之。”(11)张謇益发感到“立宪尤不可缓”，立电端方，请“奏布明诏，以消异志”(12)。总之，立宪派要以此事为契机速行立宪。
10月8日，为了预防革命党人破坏，清廷设立巡警部，任命徐世昌为尚书，徐一时难得脱身；绍英创伤未愈，不便让其远涉重洋。同月26日，改派山东布政使尚其亨和顺天府丞、新任命的出使比利时国大臣李盛铎代之。比利时为出访国家之一，李盛铎一面帮助考察，一面赴任，较为便利。尚其亨因为椒房贵戚（其妹为慈禧弟桂祥之妻），故也获荣任。
出洋延宕下来，人事变更是原因之一，更重要的是有人阻挠：“小阻盛宣怀，大阻袁世凯”(13)。盛宣怀先曾奏请仿效德国、日本政体，但在五大臣遇炸后却“力陈立宪之不利于国家”(14)。袁世凯于奏对时亦“谓可有立宪之实，不可有立宪之名”(15)。袁世凯出尔反尔，并不是真诚的立宪主义者，张謇说他“觇候风色不决”(16)，态度模棱两可，实非妄言。盛、袁的奏陈动摇了慈禧的决心。
内阁学士吴郁生担心立宪“遂成敷衍”，10月27日奏请“先明降谕旨，改定宪法，预立年限”，“然后分遣使臣考求要政”(17)。端方也认为非此不足“以慰舆情而树风声”，乃商诸载泽、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨，准备在出国之前奏请“先行颁告立宪期限”(18)，以十五年为期(19)。11月，胡惟德将俄国工人阶级举行政治总罢工和广大人民反抗专制统治，迫使沙皇政府让步，承认人民有言论出版、集会结社、人身和信仰自由，扩大选举权，召开国家杜马（议会）的情况报告了清政府，清政府大感不安。慈禧没有同意宣布立宪期限，但立宪的决心又稳定下来了，特于11月18日谕令政务处大臣先“筹定立宪大纲”(20)，俟五大臣回国后再行修改。(www.xing528.com)
接着，出使美国大臣梁诚与新任出使英国大臣汪大燮拟了一份奏稿，联合前出使英国大臣张德彝、前出使法国大臣孙宝琦和新任出使大臣刘式训、前出使比利时大臣杨兆鋆、前出使德国大臣荫昌、新任出使德国大臣杨晟入奏。该折在讲明立宪是当今世界大势所趋之后写道：“我国东临强日，北界强俄，欧美诸邦，环伺逼处，岌岌然不可终日矣”，保邦致治，非立宪莫由。目前应急需实行三事，以树基础。一、“宣示宗旨”，“将朝廷立宪大纲列为条款，誊黄刊贴，使全国臣民奉公治事，一以宪法意义为宗，不得稍有违悖”。二、“布地方自治之制”，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者酌订专书，著为令典，克日颁发各省督抚，分别照行，限期蒇事”。三、“定集会、言论、出版之律”，此三者为“诸国所许民间之自由，而民间亦以得自由为幸福”，宜采“诸君主国现行条例，编为集会律、言论律、出版律，迅即颁行”。“期以五年，改行立宪政体”(21)。出使各国大臣比较了解资本主义国家的政治和世界大势，思想比一般官员开放，故提出的立宪期限也最短。
朝廷依然坚持待五大臣回国后再决定一切，没有宣布实行立宪期限。11月25日，下令设立了考察政治馆。这是一个在政务处直接领导下研究、编选各国宪政资料，供朝廷参考的新型机构。它的设立表明了朝廷改革的意图和方向，是清政府为预备立宪而迈出的又一实际步骤。
同日，朝廷命各省认真查禁革命党，以防扰害地方治安，阻碍新政实行。
鉴于上次车站遇险的教训，考察政治五大臣商定两起分别出京，不坐专车，属员人等一律免送。12月7日，戴鸿慈、端方乘车出京，19日由上海放洋。载泽、尚其亨、李盛铎11日出京，1906年1月14日由上海放洋。随同考察的还有湖北、奉天、广东、湖南、江西等省派出的官绅。
此次出访的重点是实行君主立宪制的英国、德国和日本，主要任务为考察政治。
载泽、尚其亨、李盛铎一行于1906年1月16日抵达日本，后经美国赴英国，再赴法国，最后到比利时，6月6日考察完毕，李盛铎留赴比利时出使大臣任，载泽、尚其亨7月12日回到上海。戴鸿慈、端方先到日本参观，1906年1月23日抵美，后取道英、法抵德国，继之考察奥、俄、意，并游历了丹麦、瑞典、挪威、荷兰、瑞士。其间于6月初在布鲁塞尔与载泽等会晤，商定回国后应行各事。7月21日回到上海，张謇、汤寿潜、赵凤昌等先后四次谒见，“竭力劝其速奏立宪，不可再推宕”(22)。8月6日到达天津，同袁世凯讨论了筹备立宪及改革官制等事。10日回京复命。
考察政治大臣出访为时半年左右，周游14个国家。他们考察调查的范围很广，概括起来，活动有四个方面。一是参观，如议院、行政机关、学校、警察、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局，乃至博物馆、戏院、浴池、教会、动植物园等等，几乎无所不包。二是请政治家、学者讲解宪政原理。三是调查各项制度。四是搜集翻译各类图书和参考资料。回国以后，载泽等派人编辑书籍67种，并将其中30种分别撰写提要，进呈慈禧和光绪阅览，另将400余种外文书籍送交了考察政治馆。戴鸿慈、端方也带回许多资料，为供朝廷采择，他们赶写出《欧美政治要义》一书，简明扼要地介绍了欧美各国的政体和制度。以后又编撰了《列国政要》133卷。这些书籍和资料大致叙述了各国政治的源流和概况，不仅对改革政治和其他制度具有重要参考价值，而且也使慈禧和当权亲贵对世界大势有所了解，宪政知识有所增长，有利于基本国策的确定。
五大臣之中，只有李盛铎思想比较先进。其余均未出国门一步，对资本主义国家缺乏感性认识，因而不论将资本主义制度说得如何优越，他们思想上也不会完全接受。端方尽管赞成变法，日俄开战后“未尝不叹立宪、专制之不同，其收效为大异也”(23)，然而得悉留日学生要求归政、立宪时，却电出使日本大臣“密加防范，勿为所惑”(24)，直到受命出洋考察政治始明确赞成立宪，其是否真正赞成不能不令人怀疑。
此次考察使载泽等开始走向世界、认识世界，思想发生明显的变化。他们亲自目睹了资本主义国家的物质文明和政治制度的优越性，眼界为之大开，每出访一个国家，都从内心发出赞叹，觉得别国的经验有许多可取之处。载泽、尚其亨访日后写道：“大抵日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权。其民俗有聪强勤朴之风，其治体有划一整齐之象”，“以三岛之地，经营二三十年，遂至抗衡列强，实亦未可轻量”(25)。他们非常推崇英国的议会政治和地方自治，说：“一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周”，“其一国精神之所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密”(26)。对于共和制的法国，他们也认为“可以甄采之处，良亦非鲜”(27)。小国比利时在他们眼里同样不简单：“其立国治民，亦复井然有法”，“以故人自力耕，盖藏颇裕，植树艺之术，尤复有名于时”(28)。其法制特别是地方自治“完全可法”，“未可以其小而忽之”(29)。戴鸿慈、端方认为美国“驯致富强，实非无故，藉资取镜，所益甚多”(30)。参观华盛顿故居时，戴鸿慈感慨良深：“盖创造英雄，自以身为公仆，卑宫恶服，不自暇逸。以有白宫之遗型，历代总统咸则之。诚哉，不以天下奉一人也！”(31)他们赞扬德国的长处“在朝无妨民之政”，“人有独立之心”，“专注于练兵”。说：“其良法美意行之有效者，则固当急于师仿不容刻缓者也。”(32)目睹丹麦、瑞典、挪威“教育、工业均极讲求”，“学堂林立”，商务“各占优胜”，他们觉得大有好处，“适足增无穷之阅历矣”(33)。小小的荷兰也使他们钦羡不已：“政治则律法、监狱是其著意之处，修明整洁，颇为他国所不逮。统计全国壤土之狭，殆不及中国一大府，而厕居列强之侧，汲汲图存，其经画治理之方，正复灿然可睹。”(34)戴鸿慈还称颂英国的政党政治“诚所谓争公理、不争意气者，亦法之可贵者也”(35)；认为资本主义国家的“政制相维，其法至善”(36)。
五大臣在每一个国家逗留的时间都不很长，远不能说考察得周详，了解得透彻。但事实胜于雄辩，在这为时不多的日子里，他们受到的教育之大，获得的新知识之多，却是前此无法比拟的。经此一番洗涤，他们长期禁锢的头脑为之开化，认识空前提高。
考察使他们学会了“比较学”，懂得了专制封闭是中国落后的主要原因，中国要富强，就必须同各国作横向比较，不能坐井观天，夜郎自大。戴鸿慈、端方说：“欧洲各国，逼处中原，犬牙相错，甲变乙随，各有忧勤恐惧之心，遂收集思广益之效。中国远在亚东，又为数千年文化之古国，不免挟尊己卑人之见，固未尝取世界列国之变迁而比较之也……然则谋国者亦在善用其比较之法而已矣。”(37)
戴鸿慈和端方还对近几十年来的中国外交失败探求了原因。他们说：过去许多人认为失败在于外国富强，中国贫弱，固然不无道理。“然概观各国之土地人民，殆无一能及我国者，甚或土地小于我数十倍，人民少于我数十倍，而其兵之强、国之富乃转有过于我数十倍数百倍者”，又是什么道理呢？这就“非论者之言所能尽也”。通过“悉心观察”，他们作出如下回答：“乃知其所以富强者，不当于其外交之敏捷求之，而当于其内政之整理观之。夫世固未有政治不修，而其国能富、其兵能强者；亦未有内政不修，而外交能制胜利者。欲判其内政之能修与不能修，此不必问他，但问其政体之为何而可以判之矣。”东西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以失败，“实以仍用专制政体之故”。最后得出结论说：当此霸国主义时代，中国若想生存，国富兵强，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣”(38)。
近代以来统治阶级内部不断探讨争论的富强之术，至考察政治大臣出访各国后才算得到了一次清算，进行了一次总结。中国与列强的根本差别不是任何别的东西，而是先进与落后两种社会政治制度的不同。不革除封建专制政治，中国无论怎样努力，也不可能富强，缩短与外国的差距。这就是他们此行最大的收获、最大的进步。这一结论来之不易，意义特别重大，直接关系着朝廷对改革政治的决策，关系到中国究竟向何处去，即照旧实行封建专制统治还是走资本主义道路的根本问题。事实证明，他们的考察结论起到了积极作用。
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