在日本传媒上经常能够看到一个名词叫“阁议”，所谓“阁议”就是“阁僚会议”的简写，指由内阁总理主持召开的全体内阁大臣参加的会议。主要是各省之间通气以及决定一些重要的事项，政府的重大行动一般都在这种阁议上通过。每周二和周五上午召开“定例阁议”，还有临时召开的“临时阁议”，甚至在事态紧急，来不及召开全体会议时内阁参事官会拿着预先准备好的“阁议书”到处找大臣们签名盖章，这叫“巡回阁议”。
阁议是非公开的，电视上只能看到阁议开会之前的镜头，一旦开会则完全保密，所以大家都以为“阁议”就是日本政府的最高决策会议。
但实际上并不是这样，阁议只是一个橡皮图章，各省大臣们只是在预先准备好的决定上签名盖章罢了。真正的政府最高决策会议是“事务次官会议”，“事务次官会议”在“阁议”前一天的每周一和周四由内阁官房长官主持召开，参加者是各省的事务次官和警察厅长官、金融厅长官以及有关人士。那个会议才是在真正拟定方针，做出决定，而所谓“阁议”，只不过是大臣们在事务次官会议所做出的决定上签名盖章，在法律上追认罢了。
日本政府的内阁大臣都是由担任内阁总理的执政党领袖从参众两院的国会议员中选人任命，偶尔有时也会跳出国会议员的圈子，即所谓“民间人”。另外再根据官厅的不同，为这些大臣配置若干名议员为“政务次官”，2001年以后废除了“政务次官”的名称，改为“副大臣”和“大臣政务官”。执政党通过这些大臣和政务次官来控制政府，执掌政权。
这种制度有一个很大的问题，这些大臣和政务次官都属于内阁，内阁一换，这些人也要更换，而且经常在一个总理大臣手里还会大规模或小规模更换大臣，称为“内阁改造”，改造以后的内阁就被称为“改造内阁”，比如福田康夫就任内阁总理才一年不到，就有一个“福田康夫内阁”和“福田康夫改造内阁”，就是说内阁大臣的任期都很短，平均不到两年，政务次官时间稍长一些，一般换两次大臣才换一次政务次官，但即便这样任期也不到四年。
对于这些国会议员来说，本身出任大臣和政务次官就是副业，不能影响自己的政治活动，不能影响自己的连选连任，再加上这么短的任期，根本不可能掌握什么信息，做出什么决策，因此仅仅就是一个摆设，是一种真正的“外行领导内行”，大臣就是要主管他的这个省也心有余而力不足，“阁议”要听从“事务次官会议”的决定的原因就在于此。
各个官厅的真正行政大权是掌握在那些高级国家公务员手里的。日本的高级国家公务员制度是从战前的高等文官制度演变而来。每年经过严格考试以后录取400名左右，经过训练以后最后担任局长以上的要职。虽然在考试时并没有学历要求，但事实上最后能够登龙门的都是东京大学等名牌大学的最优秀学生。和官僚作斗争说起来容易，实现却相当难。首先所谓官僚们都是从名牌大学中选拔出来的佼佼者，据统计日本中央政府各省厅的高级公务员中80％以上出身东京大学，其他也基本上是原帝国大学的各一流国立大学和庆应大学、早稻田大学这些一流私立大学出身。当然学历并不意味着能力，但是平均学历能够达到这种水平的官僚集团的能力绝不可低估。而且高级公务员们的武器绝不只是学历，他们从考上高级公务员的那一天开始就一直在这个省厅，多年的磨炼使他们成为了所管辖事务的专家。比如号称“官僚中的官僚”的财务省官僚的培养训练是从当基层税务署署长开始，当他们爬上局长的位置时所掌握的不仅仅是从学校得来的书本知识，还从长期的实际工作中积累了大量的经验，对整个国家的经济活动了如指掌。
这些高级公务员的顶峰就是各省的事务次官。政治家和官僚的关系就好像铁打的营盘流水的兵一样，议员大臣只是一个过路行人，而官僚才是真正的坐地户，所以大臣仅仅是各省厅的脸面而已，实际上大权是旁落的。(www.xing528.com)
一直有人把日本的成功归结到它的国家公务员制度，这有一定道理，但在20世纪90年代初泡沫经济破灭以后不少人把责任归结到了高级公务员身上，民主党从起家一开始打的就是限制官僚权力，政府活动应该由民选的政治家主导的旗号，这就是现在日本传媒常见的政治家对官僚这一权力斗争构图的由来。对这种提法自民党并不反对，一方面是出于执政而不能掌权的愤怒，另一方面长期执政的自民党也很高兴有人帮他们找出一头替罪羊来。但整个来说自民党和官僚还是同一条战壕的战友，一来是政府和执政党的长期的“同僚关系”，二来自民党中官僚出身者也为数不少，起码在日本选民心目中能和官僚斗争的就只有民主党。
民主党在这次选举中把同官僚作斗争放在竞选口号之首，而且在选举以后新设了“国家战略局”这个机构，以菅直人作为主管大臣，作为向官僚开战的第一个行动。
支持民主党的口号的人不少，但同时抱怀疑态度的人也不少，最主要的理由就是随选举局势而不断在变化的外行政治家们怎么能够控制那些精于本行业务的高级国家公务员专家们。人们对那些是二世、靠父辈的荣光上来的政治家们在学识和经验上是否能够战胜那些靠自己奋斗出来的官僚这一点始终有疑问，加上民主党本身就来源复杂，里面原社会党的议员们不少是工会活动家出身，平均学历比自民党还要低，真要谈起实务来是否能够让那些官僚臣服很让人觉得不可思议。
官僚们不但拥有政治家们所没有的学识和经验，还有所有的真实数据。因此如果危害到了官僚们的权力和利益时，官僚们能想出种种匪夷所思的方法来搅黄政治家们的构思。这几年日本政府各官厅丑闻横飞，其中的一个原因居然是官僚们的“自爆恐怖攻击”。为了不让政治家在大臣位置上坐的时间太长，官僚们会对传媒有意透露内部丑闻来逼大臣辞职，而这种丑闻往往无法追查最终责任者，仅仅是“一直就是这样做的”，到最后政治家只能死心。
民主党提出的一种解决方法是事务次官由主管大臣任命，将人事权收归大臣所有。但这种方式能否成功很令人怀疑，因为这很可能牵涉到要修改公务员法，而公务员法的核心就是“无过失不受惩罚”，公务员在没有后顾之忧的情况下才可能公正地处理公共行政事务，如果一个党派执政以后就可以随便更换事务次官和其他高级公务员的话会不会影响官僚不参与政治，不参与党派竞争的现行官僚姿态，从而制造出现在还没有的政官勾结、互相串通的现象？
人事权的归属是法律上的问题，不是那么容易解决的，国家战略局在组织上倒是已经成立，但现在还未看到具体构想的内容，所以对于民主党能否实现自己的竞选口号，能否和官僚们进行斗争并取得胜利，还需要更多的时间来观察。唯一可以肯定的是，“战胜官僚”从口号变为现实还是比较遥远的将来。
（2009年10月）
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