移民战略对比：人才战争促使俄乌采取特殊行动

1.移民战略

移民：永久性地引进人才的武器

2008年10月，乌克兰政府忽然发现俄罗斯议会正在讨论的移民法案可能比军事打击更有威胁。对于决心加入北约、日渐西倾的乌克兰和格鲁吉亚来说，同为前苏联加盟国的俄罗斯已经不再是一个好兄弟和好邻居。在北京奥运期间爆发的南奥塞梯战争，暂时解决了俄罗斯和格鲁吉亚的矛盾。但是，乌克兰和俄罗斯的较量才刚刚开始，从军队使用港口基地、加入北约、天然气等问题，一直延伸到了移民问题。

俄罗斯议会表示，为了让那些漂泊在海外的俄罗斯同胞能更方便地获得俄罗斯国籍，他们准备改变获取俄罗斯国籍的法律，最大限度地简化加入俄罗斯国籍的司法程序。根据新的法律草案，想要取得俄罗斯国籍，不必再满足必须在俄罗斯连续居住5年、有稳定收入以及俄语考核达标等条件，只要证明自己在俄罗斯出生，或确有俄罗斯的血缘关系，就可以立刻申请俄罗斯国籍，原苏联全体公民都是新法规的适用者。同时，俄罗斯默认双重国籍，此法规对于这些申请者也同样适用。

不到5 000万的乌克兰人口中，估计有800万人适用俄罗斯的这一法律。但乌克兰“独联体研究所”所长科尔尼洛夫认为真实数字要更大，乌克兰拥有俄罗斯血统的人口实际上已经超过50％。乌克兰国家科学院人口与社会研究所副所长列巴诺娃指出，这一法律一旦实施，将造成大批乌克兰公民流向俄罗斯，整个国家将因此被挖空，因为俄罗斯的生活和收入水平都要超过乌克兰。乌克兰议员列宾娜则干脆称：“这样的立法，看上去更像为侵略做准备。”

作为回应，乌克兰总统尤先科签署命令，责成建立专项工作组起草法案，在2009年4月前向议会提交司法修改建议。该法案要求本国公民在俄罗斯和乌克兰国籍中必须做出唯一选择，否则就是违法行为。但这并不明智，俄罗斯公民社会问题研究中心主任库利克质疑说：“新法律如何推行？使用独裁制度采用的方法，审问、罚款、司法判决、严厉惩罚？……使用行政指令的方法消除双重国籍现象是不可能的，只能采取社会经济措施，否则只会加剧两国之间的冲突。”

俄罗斯议会的回击是起草一项为乌克兰公民发放“俄罗斯人卡片”的法案。简单地说，就是类似于港澳通行证、“台胞证”之类的证件。这一策略是使有俄罗斯血统的乌克兰人可以降低顾虑，他们可以先去俄罗斯找到工作，之后再申请成为俄罗斯人，而不是先放弃乌克兰国籍，再考虑在俄罗斯工作和生活的问题。乌克兰总统尤先科对此只能再次不满：“俄罗斯国家杜马不久前关于设立所谓的‘俄罗斯人卡片’的倡议，实际上是在为保持俄罗斯对乌克兰公民的影响而寻找更为合法的机制。”

两个国家采取的措施完全是两个极端。乌克兰是保守、被动的防御性战略，担心人口外流而禁止双重国籍。俄罗斯是积极、主动的攻击性战略，因此取消本土外俄罗斯裔的各种居住年限、稳定收入、俄语合格等门槛，甚至出台“同胞证”反制对方不承认双重国籍的政策。这固然有实力差距问题，但问题就好像一个成年人担心情人变心，采取的办法不应该是强制伴侣不接触任何异性。

目前，绿卡、入籍等移民政策的最大作用，不是用来补充人口，或者使向往本国的人归化。除了方便本国公民生活（例如亲属可以移民入籍、海外侨胞可以申请入籍）之外，都是用来争夺国家发展需要的各类人才。新西兰高等教育兼科技部长彼得•豪德森指出：“我们不再单纯地把移民当做补充人口的方法，而是将其作为一种吸引人才的手段，是促进经济增长的必需条件。”

入籍与绿卡，是外来人才扎根的必要保障，世界各国改革移民政策的大方向概莫能外，将接纳入籍和获得绿卡当做永久性引进人才的武器。设置门槛，严格筛选，打击非法移民，拒绝普通移民，欢迎人才移民。相比美国、加拿大、澳大利亚等移民国家，欧洲传统发达国家在20世纪下半叶并没有把移民制度与人才战略结合起来，这也导致了欧洲竞争力的逐渐衰落。因此进入21世纪之后，欧洲国家才会纷纷进行改革。2000年8月，德国正式实施“绿卡工程”。2007年8月法国实施“优秀人才居留证”制度。2008年10月，英国正式实施“记点积分制”移民制度。2008年11月欧洲议会通过了“蓝卡计划”，欧盟希望“蓝卡计划”在未来20年内能吸引至少2 000万技术人才。

表2　1990～2000年主要经合组织成员接受25岁以上高等教育移民的情况

（单位：千人）

资料来源：Frederic Docquier and Abdeslam Marfouk，“International Migration by Education Attainment”，1990～2000，International Migration，Remittances and the Brain Drain，co-enited by Caglar Ozden and Maurice Schiff，，The World Bank and Palgrave Macmillan，2006.

工作签证与人才需求

金融危机的大背景下，微软长期以来呼吁美国国会放宽针对高技术人才的H—1B签证限制，并向更多的国外人才发放绿卡的立场，也遭到更激烈的质疑。2009年1月22日，微软宣布将裁减研发、营销、财务、法务和人力资源等部门的5 000名员工。而在半个月之前的1月5日，微软却还在奥巴马过渡团队的网站上提出建议，要求美国政府降低外国人申请技术移民的标准。

批评者称大公司仅仅是利用H—1B项目雇用更廉价的外国技术人才替代美国员工，压低美国的平均工资和工作条件。一位美国参议员也致信微软CEO鲍尔默，要求微软给予美国员工优先待遇。微软的发言人表示，尽管美国就业市场低迷，但微软一些核心职位仍很难找到合适的人才，尽管微软在裁员，但新兴的领域依然在继续招聘员工。

实际上，这一问题比尔•盖茨早已经做过回答。2005年4月27日，他在美国国会图书馆座谈会上，就发言指出美国H-1B签证的名额限制不合时宜：“H—1B（签证）背后的理论——所谓聪明人来得太多——正是令人质疑之处。这种观念很危险……微软公司已经发现，每聘请一个拥有H-1B签证的职员，公司平均就会增加4个职位来支持他们的工作。”

很显然，微软公司聘请一个拥有H-1B签证的外国职员就会在本国增加4个就业岗位的理论，是建立在H—1B签证的诸多限制上：例如限制对方起码具备本科学历，申请由接受企业提出保证——申请者是美国所需要的人才，不会在美国找不到工作而成为负担。最后，这还只是工作签证，而非移民申请。如果没有这些门槛，很可能变成这样的结果：一个持工作签证者的进入，就有可能享受的福利超过贡献，成为国家的负担。

一个国家的人才需求，往往有季节性变化。旺季时期补充移民过多，就有可能成为淡季的包袱。例如西班牙近年来经济恶化，令本土公民都很难找到合适工作，过去补充的移民很多成了国家的负担。2008年，西班牙政府就不得不出台了鼓励移民自愿回国的自愿遣返计划。劳工部与社会保障中心达成协议，对那些自愿回国的移民提供奖励，可以分两次领取正常情况下11个月后才可以开始支取的全部失业保险金，并对没有身份的非法移民也无条件免费提供机票。(www.xing528.com)

海外移民与本土人才如果能够形成互补，能带来就业机会与投资，能做一些本土公民做不了（弥补高新技术的不足）或不愿做（例如低级劳务）的事，这是最理想的。如果外国人才、移民不能与本土人才互补，就会形成就业竞争，必然引发“反移民”潮与族群矛盾等社会问题。因此，各国都会根据自身对于人才需求的不同来制定政策，对于高端人才和长期急需的人才通过直接发放绿卡来引进，对于短期需要以及一般性人才多是发给临时入境或进行商业活动的工作签证，并可能要求由本国雇主提出签证申请。

当然，这些签证持有者通过居住达到一定年限等方式，证明了这种“需求”是长期的，在一定时间之后就会可以申请绿卡以及入籍。在英国，工作签证满4年后符合条件就可以申请绿卡，5年后可以申请入籍。加拿大政府鼓励外国留学生毕业后留下工作，国际留学生毕业后，工作签证期限达3年，只需1年工作经验就可以通过“加拿大经验类别移民”，申请成为永久居民。

美国：人才移民战略的榜样

将入籍、绿卡、签证等移民入境制度当做武器，为人才战争服务，美国是最好的榜样。美国每年有14万名职业移民的限额，另外还有由雇主提出申请的H—1B工作签证，以及跨国公司派遣人员签证L1签证。非本土出生、归化入籍的外国移民可以担任除总统和副总统之外的所有公职。

需要指出的是，美国职业移民的家属是被纳入到亲属移民之列，且被列为亲属移民第二类优先，即F2A和F2B美国永久居民亲属移民。因此，如果我们把每年14万职业移民的家属也当做引进人才必不可少的配套部分，将其列入技术移民行列，那么数据将会显示美国每年所有的合法移民名额大多数都用在了引进人才上。

美国的职业移民分5类优先：第一优先为杰出的人才、教授或研究型学者、跨国公司的主管或经理，每年4万个名额；第二优先为拥有硕士或以上学历的优秀人才或特殊人才，包括国家利益豁免和劳工证移民两类，每年4万个名额；第三优先为起码具备本科学历的专业人才、富有经验的技能人才，每年4万个名额；第四优先为特殊人士，如宗教人员、前政府工作人员、国际组织退休雇员，每年1万个名额；第五优先为投资者或工作机会创造者，也就是众所周知的百万美元投资移民，每年1万个名额。

作为第一优先对象的“杰出人才”绿卡，被用来吸引在全世界科学、艺术、教育、商业、体育等各领域取得杰出成就的顶尖人才，因此，也有着不同一般的“优先考虑”。该类签证一直有名额，不必等待排期；也不需要像高学历人才、特殊人才、专业人才、技能人才一样要先获得劳工证才能申请，更不用由雇主来提出申请，可以用自己的名义直接申请成为美国的永久居民，一般情况下一年内就可以取得绿卡。

在第二类优先的职业移民当中，还有“国家利益豁免”类别比较特殊，与投资移民一样不用由雇主来申请，也不需要申请劳工证。

除投资移民和特殊人士外，其他移民类别包括H-1B等签证持有者，申请绿卡必须先获得劳工证。美国劳工证的审批规定：申请人必须在美国找到合法的雇主，且为全职、永久性的工作；雇主必须向劳工部证明有经济能力提供不低于该州同类工作职位平均工资95％的工资；申请者必须满足这个工作职位所要求的教育及工作经验的要求；最后，还要求没有美国公民或永久居民愿意应聘这个工作职位，或者是愿意却无法胜任。

劳工证的规定也就意味着除非是“杰出人才”、能创造就业机会的投资人士，以及至少是有硕士学位并对美国国家利益有帮助的人才。否则，一般性人才和实用人才必须与美国本土人才形成“互补”，即不是来抢本土人才的饭碗，才能够申请成为美国的永久居民以及最终入籍。这对于美国本土公民来说，也是让他们能够欢迎与接纳移民的根本保障。

H—1B工作签证是美国最受关注的工作签证，又被称为专业技术职业短期工作签证，允许有移民意愿和倾向。签证持有者获得劳工证后可以申请绿卡，获得绿卡（永久居留权）居留5年后可以申请入籍。目前，持有H—1B签证的非美国员工已经占美国总员工的大约8％，来源涵盖全球80％的国家，主要来源国是印度和中国，另外有估算，这些持有H—1B签证的人75％在美国本土大学受过教育。

表3　HB1签证每年65 000名额申请满足所需要的天数

资料来源：USA Today，2009.4.30

H—1B签证要求必须是美国雇主为外国公民进行申请，此人至少有相当于4年的工作经历（通常3年相当于研究生职位的工作经历也符合要求）、美国认可的本科学历，律师、医生、会计师等专业人才必须持相关行业许可证，才能在将要工作的州内从事职业活动，如果非大学生能通过12年或更多工作经验证明自己等同于大学生学历，也可凭受雇获得H—1B签证。该签证第一次最多批准3年，可以延期，但一般来说总期限为6年；可以更换雇主，但意味着要提交新的申请。

L1签证是针对国际公司调派经理以上管理或专业人才到美国子公司工作所设的非移民签证。通常第一次为签发一年有效期的签证，一年后再延长签发3年有效期的签证，可一直延续到第七年。申请人必须符合如下条件：在提出签证申请前的3年中在外国母公司担任高级管理人员工作至少一年以上时间；必须受雇于或者已经受雇于母公司在美国的公司、子公司或关联企业，并担任高级管理人员职务。如果美国公司成立已满一年，自己在美国工作也满一年，公司起码有7～8名雇员，年收入超过80万美元（具体视公司业务性质而定），公司业务运作正常，美国公司与海外公司的母子关系依然存在，就可以作为“跨国公司的主管或经理”申请第一类优先移民。

H—IB签证主要是为美国短期需要补充人才，L1签证则方便美国的“人才环流”，方便来到美国投资的外国企业。这两类签证的持有者家属都可以申请随行，子女与配偶都可在州立大学和公立中小学读书享受本州居民待遇，但不可以在美国工作。

美国整个移民体系，可谓环环相扣，面面俱到。既设置临时工作签证应对短期人才需要和人才环流，又设置劳工证要求与本土人才互补，避免“临时居民”转正为永久居民会变成美国的负担。而对于各个领域世界顶尖的“杰出人才”以及能够为美国“国家利益”做出贡献的人才，则不拘一格地表示欢迎，不需要排队，没有任何限制，就可以直接申请绿卡，居留5年后入籍。概括地说，美国移民入境制度本质上是为其人才战争服务的，美国所谓的自由、开放、多元的移民风格，是建立在“学历”和“技能”的限制之上，写满了“只欢迎人才”。