不设小金库，预防腐败

第58招　不设小金库

“小金库”是指侵占、截留国家和单位收入，未在本单位财务会计部门列收列支，而进行私存私放的各种资金。

“小金库”已成为党风和社会风气的腐蚀剂，干部被腐蚀的“诱发源”，败坏党的形象的“黑洞”。

一

随着改革开放和市场经济体制改革的不断深入，一些单位的个别领导，为了个人和小团体的利益，不顾国家财经纪律，采用截留各种经营收入、虚列支出、虚报冒领，以及隐匿“佣金”等手段将收入截入“小金库”，成为个人请客送礼、挥霍浪费，以至贪污、行贿的“保险柜”。它不仅肢解了财务资金，造成体外循环，而且对党风廉政建设极为不利，是滋生违规、违纪、违法活动的土壤和温床。因此，有必要对之剖析，及早铲除。

“小金库”寄生于“私”，见不得阳光，一般有以下症状:

隐蔽症。　“小金库”的实底，包括来源渠道，收存支出，剩余支付等，除了相关人员知情外，其他人谁也不清楚。“小金库”大多是公款私存，回避检查，采取化整为零的存款方式，即将“小金库”以个人多户头存入银行，并设立多本账，实际是收支无据。

腐蚀症。　“小金库”直接为吃喝玩乐、请客送礼、贪污受贿等消极腐败现象提供了“方便条件”，使一些干部在糖衣炮弹面前步入歧途。一方面使国有钱财被挥霍浪费，或流入个人腰包，另一方面助长了拜金主义、享乐主义、腐蚀了党员干部，诱发经济犯罪。

随意症。　“小金库”的钱，一般是由某个部门或专人代管，表面上看是账款分离，实际上是个别人独揽，可以任其支出花销。

顽固症。　“小金库”的设立违反党纪国法、国务院曾多次发出严禁设立“小金库”的通知。但是上有政策，下有对策，至今仍没有杜绝，可以说是屡禁不止。

“小金库”已成为党风和社会风气的腐蚀剂，干部被腐蚀的“诱发源”，败坏党的形象的“黑洞”。铲除“小金库”是新形势下加强和改进党风廉政建设的重要内容。

“物必先腐而后虫生”。铲除“小金库”的顽症，要以提高党员干部，尤其是领导干部“免疫力”入手，加强教育，提高觉悟，按照党的十六大报告的精神，“加强对权力的制约和监督”。实行多种形式领导干部述职述廉制度，对自己的言行举止和职务行为进行检查。领导干部要以身作则，作出表率，支持本单位财务部门履行职责，以实际行动维护财政法规和财经纪律的严肃性。

“有行为必有表现”。铲除“小金库”，要发动群众在“严、细、深”上下工夫。不放过细微末节，一查到底，“小金库”定会暴露无遗。即一讲，讲清查“小金库”的政策界限；二查，查收据、凭证，从收据凭证的内容、编号，传递程序，款项来龙去脉及有关费用开支情况等线索，追溯资金来源，顺藤摸瓜；三调，通过对银行存款账户进行调查了解等办法发现“小金库”；四联，联系被查单位的横向经济关系的清欠资金，发现蛛丝马迹，跟踪追查；五揭，发动群众，采取多种形式检举揭发，掌握线索、追查核实，弄个“水落石出”。

根除“小金库”，实际上是加强党风廉政建设、遏制消极腐败现象的有力措施，必须强化刚性制约机制，把党内监督、行政监督、审计监察、司法监督、群众监督和舆论监督有效结合起来，对那些置党纪、政纪、法规于不顾的人要毫不留情地予以严惩。

“小金库”现象，虽然反映的是党员领导干部的作风问题，但治理这一顽症，还必须从兼治地方保护主义入手，严肃执纪。国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的规定》要求，要彻底清理并废除地区封锁和行业垄断内容的规章。以“搞活经济”滞留“小金库”做“庇护伞”的割据行为要坚决废除。

应该看到，铲除“小金库”是一项艰苦的长期工作，它牵涉行业财务制度，纪检、监察、审计、道德与纪律的约束等诸多因素。要让“小金库”见阳光，必须下力气，综合治理。

二

全国人大常委会委员、中纪委原副书记刘锡荣在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念。他介绍:由于还没有惩治集体腐败法，让集体腐败者钻了空子。他表示:如果目前单独制订惩治集体腐败法有困难，可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。

我们的小金库起源于上个世纪的80年代，开始是一些领导从各项奖金中提出部分截留，为的是用以领导干部们的非正常性开支。后来发展到单位可以收回扣的时候，小金库成为公开收取贿赂的账户。因为进小金库不是受贿的法律概念，所以很多腐败以此来逃避法律制裁。而最后小金库的钱还是被领导私分了，但却成了违反财务管理而不是以权谋私的腐败。我们有很多领导的巨大收入来源，就是通过小金库而得到的。这个能逃脱刑法制裁的途径从来没有人过问，结果我们的小金库得到了空前绝后的发展。

我们社会现在的小金库没有人知道有多少，就如同我们现在的银行卡一样多。任何一个领导身上就会有多个小金库账户。我知道某国有企业虽然只有3 000多职工，而该单位的小金库竟然比职工多，因为它是多层次的。厂级小金库就有多个，如奖金提成小金库、技协小金库、科协小金库等名目繁多的小金库。以奖金提成小金库为例，它是对所有的奖金全部提成10％～20％进小金库，而该单位除综合奖外，还有58项单项奖，综合奖人均1 000元/月，单项奖并不是人人有份的，而是由其主管人员直接发到相关人员手中，总额略高于综合奖，综合计算下来这个小金库每年的截留大约在几千万元以上。

而厂级奖金的这个小金库的钱除发职工的年终奖外，大部分作为各级领导干部的不定期奖励兑现。再看企业的技协小金库，基本上是该单位的工程和设备回扣，该单位外委和外接工程的回扣基本进入该小金库，每年又有几千万元；这个小金库的钱虽然也给职工平常各类活动发些纪念品外，其他大部分是该单位领导在财务上不便报销的支出处。而且因为有了这个小金库，厂领导们竟然清正廉洁了，所以这个小金库被所有的领导维护有加。

别看我们国有企业现在是市场经济了，但还是经常有上级拨款，所以这就是企业的科协小金库。虽然这个小金库的钱不多，每年也只有几百万元，但却是单位领导组织各类技术人员业余活动的吃喝玩乐支出。此外企业还有一个特殊的小金库，就是本单位的子弟附件厂。凡单位负责人和部门负责人的任何需要都可从这里支出，因为最后该单位会以工程和力资的名义再向附件厂拨款给付。

正由于该单位小金库的随意性和吸引力，所以该单位的所有二级单位的小金库更是五花八门。以安全科为例，每年从职工的综合奖中提起人均近800元的奖金，除每半年兑现50元给没出安全事故的职工外，其余均为自由发放的小金库。如该单位有个新工程交付使用前，安全科为了要发钱而变个花样要所有的厂领导和安全科全体人员交300元“风险抵押金”，在无任何风险的情况下，每人一转手就从安全小金库领到了1 800元奖金；正由于有了这个小金库，其科长基本上每天晚上都是在酒店中度过的。这种状况在该单位是遍地开花，这样的局面来源于该企业负责人的表态:小金库没什么，顶多只是个分配不公，不会追究大家的责任。由于小金库太诱人，所以该单位的班组都有多个小金库。也正因为这样，该单位的职工说“小金库的户头比职工的人数多”。

由于该单位所有的小金库全部是个人的银行户头，因而从银行户头上也能发现相当一部分小金库的钱自动进了私人的腰包。在全民玩股票的时期，该单位中层负责人几乎全部都是大股民，所以用小金库的钱玩股票是该单位共知的秘密。该单位的上级领导也曾受理过多次该单位的回扣问题，每次都因为回扣的确开始是进了小金库而不了了之，而小金库的钱去向不明却无人追查。有一次上级部门还对该单位举报回扣的民主党派人士通报批评，说其举报的工程回扣明明是进了小金库还要举报，这举报是诬陷领导，所以把民主党派人士下岗了。

由于我们没有法律对小金库进行制约，所以小金库的钱并不受财务审计的限制，也正因为如此，才使成百万、成千万的钱成了权力银行，因为它成为该级别领导的银行卡。因为没有法律规定，所以举报小金库还不属于举报腐败分子。因为小金库是违纪，而不属于受贿。

然而我们同样看到，全国人大常委会委员刘锡荣提议惩治集体腐败，将私立小金库列入刑法犯罪当中无疑极有必要。但如何认定小金库与集体腐败却相当困难，尤其是单位或部门领导者个人通过小金库腐败的事实。

为什么小金库是中国特色，它的好处在哪里?而为什么官员又特别热衷于小金库，因为它除了能遮蔽自己的贪贿行为外，还能达到笼络人心和一旦东窗事发，也可以用“集体腐败”来减轻自己的罪责。也正因为如此，我国的小金库才始终得到很多人的热爱和喜爱。

三

2009年4月14日，中办、国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发后，4月16日，成立了中央治理“小金库”工作领导小组并召开第一次会议，明确责任分工、建立协调机制；4月23日，中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，4月24日，召开电视电话会议，动员部署全国专项治理工作。

从中央到地方，均成立了多部门参与的领导及工作机构。各有关职能部门按照职责分工，既认真履行本部门承担的职责，又注重沟通配合，通力合作，建立起了运转顺畅、配合有力的工作组织协调机制，为顺利推进“小金库”治理工作提供了有力的组织领导保障。

中央治理“小金库”工作领导小组先后召开三次会议，研究专项治理阶段性工作，研究制定治理工作的政策措施，布置督导调研工作。各地区、各部门也结合实际，采取多种方式，切实加强督促指导。如安徽省每周一次对全省17个市和部分省直重点部门进行电话督导；江西省派出督导组400余人次进行督导检查。

各地区、各部门积极行动，通过及时组建领导机构和工作机构、建立工作运行机制、制定下发具体实施办法、召开动员部署会议等方式，部署开展专项治理工作。全国31个省区市和新疆生产建设兵团中，由省委、省政府或省纪委领导担任组长的有24个；138家中央单位中，由部门主要领导担任组长的有23家，分管领导担任组长的有115家。

努力营造良好氛围，积极拓宽举报渠道，贯穿了“小金库”专项治理工作的始终。对外，充分利用报纸、电视、网络等媒体，积极宣传专项治理工作；对内，通过编发工作简报、进行业务培训等方式，及时传递信息，交流工作经验，答复政策咨询，推动治理工作。(www.xing528.com)

经过广泛发动宣传，各地区、各部门越来越重视专项治理工作，充分认识到“小金库”专项治理不仅是财政财务管理的具体工作，而且是关系反腐倡廉建设和作风建设的重大问题。广大群众对中央这次下大力气治理“小金库”由衷拥护，认为中央治理“小金库”既是应对国际金融危机的重要举措，也是具有“釜底抽薪”意义的治腐决策，得民心、顺民意。不少群众希望通过这次治理，加快建立防治“小金库”的长效机制，从源头上预防腐败。

根据鼓励自查、自查从宽的原则，中央领导小组明确要求各地区、各部门积极开展自查自纠工作。各地区、各部门自查面达到100％。

截至11月底，全国各单位自查上报“小金库”金额达到56.37亿元。

截至11月底，全国抽调了4万多人组成1万多个检查组，对12万多个单位开展了重点检查，检查发现“小金库”5 538个，涉及金额45.21亿元。

截至11月底，全国通报设立“小金库”和使用“小金库”案件312起，曝光案例28件，81人移交司法机关处理。

一年来，全国“小金库”专项治理工作按照规定步骤有序推进，取得了阶段性明显成效。

四

在近三年来海南省各级检察机关查处的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪案件中，有20余起案件与“小金库”有着直接联系。从这些案件看，“小金库”的涉案金额少则几十万元，多则上百万元。数额之高，折射出“小金库”的危害之大，“小金库”确已成为腐败的温床。“近年来中央虽三令五申清理、治理，却依然未能阻止‘小金库’的扩张和蔓延，‘小金库’已经在一定程度上慢慢演变成一种必须引起人们高度重视的腐败黑洞。”5月27日，海口市检察院办案检察官刘玫忧心忡忡地对记者说。

1．“小金库”牵出三起典型腐败案

“在我们查办的案件中，海口市城管监察支队第四大队单位受贿案，是一起典型的凭借特权大肆受贿，将乱罚款、赞助款存入‘小金库’私分挥霍的集体腐败案。”海口市检察院检察官刘玫向记者介绍说。

记者在采访中了解到，从1998年初，海口市城管监察支队第四大队原大队长韩忠指示第四大队办公室原主任陈李以个人名义在银行开设账户，私设“小金库”逃避监管，利用行政执法之便，下属三个执法中队多次非法收受被查处单位和个人的财物，对给予赞助费的被查处单位和个人不论行为是否违法违章，一概放纵不查，所收款项全部存入陈李开设的“小金库”。为了激发执法队员拉赞助款的热情，城管监察支队第四大队内部实行奖励机制，而发放奖金的多少按照城管队员收取赞助款数额进行分配。从“小金库”设立到案发的7年间，“小金库”一共存入184.34万元，除了极少部分用于单位的开支外，大部分都作为奖励、吃喝、补贴或又赞助了其他单位，作为奖励分给个人的就有50.2万余元，以各种名义发补助的有41万余元。最终，该案的4名被告人都被法院作出了有罪判决。

万宁市检察院检察官陈诗参与查办了多起“小金库”背后的腐败案，他说:“犯罪分子主要是利用‘小金库’进行贪污、私分公款，也有的将单位‘小金库’作为个人‘小金库’，自管自批，贪污挪用。”

万宁市交通规费征稽所在一年的时间，共收取罚没款126万余元，在原所长赵振勇的授意下，这笔钱存入了单位的“小金库”。之后他便以发放各种补助的名义将其中的109万元私分给该所职工。除此之外，赵振勇在2003年元旦期间，以送礼、请客为由，从“小金库”中支出公款2万元。另外，在赵振勇同意下，该所原会计刘勇龙截留罚没款3.7万元，以个人账户存入“小金库”，用于刘勇龙和赵振勇二人的开支。最终，赵振勇等两名涉案的主要成员，被法院判处有期徒刑。

海南省工商局经济检查总队利用行政执法的特权，在两年内利用行政执法之便，以罚款或收取赞助款名义，先后非法收取海口日琼商行等67家单位及陈爱民等16人的财物共计25万元，多次非法收受被查处单位和个人财物，所收受的款项都存入“小金库”，用于该单位发放补助、招待费、办公费等支出。法院经审理认定，该总队的行为已构成单位受贿罪。

2．私设“小金库”是对权力的监督不力造成的

众所周知，早在几年前国家财政部门曾三令五申要求坚决取消单位“小金库”。然而，一些单位为何反其道而行之，顶风私设“小金库”?“说到底还是对权力的监督不力造成的。”刘玫这样认为。

办案检察官发现，个别单位热衷于私设“小金库”，设置的初衷是为了单位和部门用钱方便和谋私利，因此诸如请客、送礼、吃喝和私分公款等均可在“小金库”报销，堂而皇之。刘玫告诉记者，海口市检察机关在办理海口市城管监察支队第四大队单位受贿案时发现，该单位主要对海口市建筑市场、城市道路建设工程项目进行监管，对违章行为进行处罚。但该单位负责人韩忠却将处罚权变成了为单位广聚财源的摇钱树。

刘玫说，近年来，中央三令五申要求坚决清理和查禁私设“小金库”的行为，但一些地方和单位各类“小金库”仍有增无减。设置者绞尽脑汁，玩弄手段，使“小金库”在表面上合理合情，非知情人不易察觉，从单位的账本上更不易查出破绽。由于“小金库”设置的随意性，又缺乏必要的财务监督，资金的来龙去脉除单位负责人和经办人外，别人无从知晓，于是“小金库”在脱离了财政监督的视线后变成了腐败的“小温床”。

3．深层次的原因是地方和部门保护主义作祟

“小金库”久禁不绝，再生能力顽强，其深层次的原因是地方和部门保护主义作祟。陈诗分析说，由于“小金库”能化大公为小公，有些单位领导急功近利，从本单位小团体利益出发，将财经法规和纪律抛至脑后，把国家和单位的收入变通后设立“小金库”，以便于自己随意支取。每当有关部门前去查处“小金库”时，都有少数领导出面说情，并想方设法为其掩盖搪塞，使大事化小、小事化了。一些地方除一些私分、贪污“小金库”情节严重者受到法律惩处外，对比较严重甚至严重的问题往往重批评、轻处理，抑或雷声大雨点小，隔靴搔痒。

万宁市检察院在查处万宁市交通规费征稽所利用“小金库”私分和贪污交通规费、罚没款案时，该所原所长赵振勇交代说，他任所长后就发现所里早有“小金库”，前两任所长都是采取同样的手段截留罚没款给职工发放补助的，如果他任所长不这样做，福利不如以前，职工肯定对他有意见，不利于树立领导个人威信。再说，这种事其他所都有，其他行政执法部门都这样做，上边也是睁一只眼闭一只眼。

海口市美兰区检察院检察官王浩认为，“小金库”之所以久禁不绝，也与银行监督管理观念淡薄密切相关。他说，随着市场经济的发展，一些人认为《现金管理暂行条例》已经过时，因而放松了管理。加上一些金融机构为了在日趋激烈的竞争中拉客户、抢存款，尽量为单位提供方便，有章不循，违章不究，使一些单位大量使用现金，为开设“小金库”洞开方便之门。同时结算渠道不畅，结算秩序混乱，直接诱发一些党政机关、事业单位滋生“小金库”。

4．调查“小金库”背后的腐败案难度大

王浩说，一般而言，单位设立“小金库”的目的，是为了用钱方便，尤其是对领导来说。由于进钱渠道很多，“小金库”具有很大的隐蔽性。因为来钱容易又很隐蔽，所以这些单位的领导出手都很大方。上行下效，于是出现了“领导一伸手，下属也张口”的现象，这就使得“小金库”腐败必然会由一开始的“一把手”提钱，很快进入到群体性分赃的局面。海口市美兰区检察院查处的海南省工商局经济检查总队单位受贿案，便是私设“小金库”以补助、奖金为借口集体分赃的例证。

“由于此类案件往往是单位人人都享受过‘小金库’的好处，是利益共同体，因而造成我们在查办案件进行调查取证时，谁都不愿说出真相，极力维护他们小集体的利益，查办起来难度比较大。”王浩说。

5．检察官提出防治对策

“小金库”的存在，在滋生贪污腐败现象的同时，也使国家资产严重流失，并助长私分公款及送礼、吃喝玩乐等公款消费的腐败之风。为此，检察官建议，要借中央纪委、监察部、财政部、审计署联合开展“小金库”专项治理之机，彻底清理“小金库”，使其不再腐蚀人的思想，滋生腐败行为，危害国家的财务管理和廉政建设。

刘玫说，要加大对“小金库”专项治理工作的宣传力度，使人们充分认识到“小金库”存在的危害性，认识到“小金库”是滋生腐败的土壤，鼓励群众对“小金库”现象进行举报。“小金库”在公开的账面上反映不出来，属于监管的盲区，很容易引起团伙犯罪和共同犯罪，所以对“小金库”决不能姑息。她认为，“小金库”腐败不仅具有极大的隐秘性，而且具有较强的“防御性”，因此不能只停留在“发现一个、取缔一个”，应该充分发挥人民群众和舆论监督的作用，让“小金库”来个见光死。

“财政、审计部门要加强职能监督，做到打防并举，以求专项治理‘小金库’取得实效。”陈诗告诉记者，从“小金库”引发的单位受贿案可以看出，财务制度存在的漏洞是“小金库”得以存在的主要原因，“小金库”的存在让犯罪分子有机可乘，他们通过“小金库”在掌管更多现金的同时，又在管理账目或是完全有权自己签字后直接提取或转出资金。因此，他建议完善各项相关财经法律法规制度。对容易出问题的环节，建立相应的防范措施；加强对预算外资金、专项资金、票据的管理，避免个别单位通过未清理的“小金库”转移资金。“此外，最重要的一点，必须严格执行财务管理制度。”陈诗说，纵观那些贪污腐败案例，既看不到主管部门实际有效的管理，也看不到对违规之举的抵制，成套的规章制度在现实面前显得苍白无力。建立严密的财务制度并且严格执行就显得尤为关键，这是严防私设“小金库”的有效措施。

与此同时，陈诗也提醒有关部门，在专项治理“小金库”工作中，切忌雷声大雨点小，切忌一阵风走过场。对“小金库”这种难查难禁的现象，单靠一两次专项治理是难以刹住的，必须限期查封，对拒不执行者，严查严办。

对“小金库”牵出的职务犯罪线索，检察机关要加大查处力度，从法律和制度上巩固专项治理的成果。这是刘玫和陈诗的共识。他们建议，在专项治理“小金库”的工作中，对屡禁不止、运用“小金库”肆意挥霍国家钱财的个人和单位，要严肃处理。

办案检察官认为，以集体名义私分“小金库”的钱，实质上是在变相贪污、私分国有资产，是不折不扣的犯罪行为，给国家造成了经济损失，腐蚀了广大干部职工。在法律上应当对其性质加以确定，不能让集体私分公款的责任者逃脱法律的制裁。同时，主管部门应加强对各单位业务人员的思想教育和法律政策教育，建立健全监督制约机制，使集体私分公款行为不能得逞。（参见2009年6月2日《检察日报》）