公推直选：党内民主创新成果及选举模式

第15招　公推直选

公推直选是近10年来党的建设中具有标志性的创新成果之一，也是基层党内民主建设中一种新的选举民主模式。

一

“公推”是指党员和群众公开推荐基层党组织领导班子成员，是一个初始提名的问题，目的是增进基层党组织领导班子的合法性基础；

“直选”是指党员直接选举基层党组织书记、副书记，是一个自由选择的问题，目的是更好地体现选举人的意志。

这种体现党员主权思想和运用社会认同系统的选举制度，符合社会主义民主政治的发展方向，体现了党的十七大报告提出的改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围的根本要求，具有重大的开创性意义和历史性意义。

一是保障了党员的民主权利，充分发扬了党内民主。党员是党内权力的主体，也是党内民主的载体。党员权利的实现和保障程度，标志着党内民主的发展程度。党内民主的实质就是保障党员的权利，体现在党的制度和党内生活中，就是由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利；而落实党员对党组织负责人的选举权和被选举权，则是党内民主建设的一个核心问题。正如列宁所说的，党的一切事务一律平等地由全体党员直接或者通过代表来处理；并且，党的所有负责人，所有领导人员，所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。

党员主体地位的发挥除了有健全的制度外，还要依赖于党内的民主运作。公推直选正是推进党内民主运作的一种有效形式。所谓“公推”是指在党组织的领导下，通过党员个人的自我推荐、党员群众的联名推荐、党组织的推荐这三个环节产生基层党组织领导班子成员候选人，是一个初始提名的问题，目的就是要增进基层党组织领导班子在党员和群众中的合法性基础；“直选”是指全体党员直接参加选举基层党组织书记、副书记、委员，是一个自由选择的问题，目的是更好地体现选举人的意志。在这种制度安排下，普通党员的发言权分量越来越重，其权利的行使也有了一个畅通的渠道，切实体现出党员在党内的主体地位，实质性地推动了党内民主的发展。

二是强化了执政党对民主政治发展的主导作用，党内民主真正承担起带动人民民主的使命。从我国的国情出发，在社会主义初级阶段，通过发展党内民主来带动和示范人民民主，是建设社会主义民主政治的一条重要途径，也是社会转型进入新时期的必然要求。党内民主发展得好，才有可能对人民民主真正起示范和带动作用。可是长期以来，由于诸多利害关系，党内民主发展滞后于人民民主。尤其是一些地方乡镇长直接选举的尝试，更是考验着执政的中国共产党把握民主政治发展方向的能力。

在这种背景下，“公推直选”的实践充分证明:党内民主完全有资格带动和示范人民民主。基层党组织负责人公推直选使党员经历了民主生活中竞争性操作的一次训练，广大村民的参与也等于进了一次民主政治的学校，上了一堂民主自治的课。这是我们执政党掌控的民主学校，是建设社会主义政治文明的民主学校。同时，普通群众通过投信任票、联名推荐、现场提问、公开监督等环节参与进来，客观上形成群众对基层党组织的认同，也对基层民主发展起到了示范作用，从而有可能推动乡镇长乃至更高层级的党政领导班子的选举改革。

三是密切了党群干群关系，巩固了党长期执政的基础。执政党的根基在于人民群众的拥护和支持。历史唯物主义认为，人类社会的主人和社会发展的决定力量是人民群众，人民群众可以说是政党的力量源泉和胜利之本。马克思、恩格斯指出，历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是队伍的扩大。列宁也指出，只有相信人民的人，只有投入人民生气勃勃的创造力源泉中去的人，才能取得胜利并坚持政权。中国共产党高度重视人民群众在推动历史发展中的巨大作用，坚持以人为本，全心全意为人民服务，始终同广大人民群众保持着血肉联系，这可以说是党最大的政治优势，也是党能够长期执政的一大“法宝”。

二

选举民主的天然弱点是，选前选民强势，选后当选者强势。“公推直选”要克服这一弱点，就必须强化直选后的一整套制度，形成对权力的有效制约。

“选举本来就是一整套制度构成的体系，我们现在要做的就是改革和完善党内选举制度”，高新民教授勾勒出了选举制度体系的基本元素:

（1）公开。包括提名公开，候选人背景资料公开，唱票过程公开，计票结果公开等。“候选人背景资料要详细，家庭财产情况应该公开，甚至应该写明这个干部曾经犯过什么错误，改了没有。”

（2）承诺。竞选时不能瞎承诺，上任后承诺不兑现可以作为启动罢免程序的依据。

（3）投票。投票应该是秘密进行的。目前，我国的村委会选举中已经禁止使用“流动票箱”，实行秘密写票制，这个经验值得“公推直选”吸收。

（4）任期制。“惯例”不可靠，应规范干部任期内调动。如果直选上来的干部，干了一年就调走高升，他对选民的承诺就会落空，将直接影响直选的公信度和选民热情。

（5）质询。当选干部应该严格实行党务公开、政务公开，定期向选民汇报工作进展，选民不满意的，可以进行质询。

（6）罢免、弹劾。要使授权与收权联为一体，将长期处于虚置状态的罢免程序做实。

“如果没有相应的选举程序和选举体系总体设计，而只有投票这一个环节，选举非常容易被大量的‘潜规则’所干扰”。高新民说，只有逐步改革选举制度，探索质询、罢免制度，积极应对社会民主的发展浪潮，才能承担起领导社会主义民主政治的职责。

李成言教授对此非常认同。“如果缺乏有效的监督机制，选举将被不断弱化、异化”，他对本刊记者说:“监督机制要具有独立性和可持续性，而不能完全受决策者的控制。做到了这关键的一点，‘公推直选’将会走得更好更远。”

李成言说，民主直选的设置，对领导干部选拔任用这一至关重要的组织工作的辅助监督作用分为任前、任中和任后三个环节。任前要防止干部“带病上岗”，确保选拔任用领导干部的质量；任中要防止干部“岗上生病”，保证权力的规范行使；任后要防止干部“留病下岗”，要防止以任期来规避责任的现象发生。

这种民主直选设置在内涵上与干部测评考核是一致的，他建议考虑加强与《党政领导干部选拔任用工作条例》相结合方面的制度设置，重视民主直选的设置对于干部任期之中以及任期之后的监督作用。

中央党校研究生院院长卓泽渊教授说，“公推直选”直接改革了干部选任制度，是根本的，但不是全部的；是起点的，但不是终极的。之所以不是全部的，是因为另外还有任职制度、监督制度、廉洁制度，与之匹配的还有质询、罢免与弹劾制度等。之所以不是终极的，是因为干部一旦上任就产生了实现承诺问题，贯彻党的方针政策的问题，执行党的纪律问题。

来自试点地区的组织部负责人反映说，“公推直选”干部的动态管理机制很重要，我们需要健全完善干部目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度，“使‘良马’始终处于竞争的跑道上，始终处于逆水行舟、不进则退的竞争状态”。

三

回顾中国共产党执政60年来的党内民主建设，党内选举从最初的任命制、等额选举制，发展到差额选举制、公推公选、公推直选，从鼓掌通过、口头表决、举手表决，发展到无记名票决、差额票决，无一不伴随着思想的解放。对于党内竞争性选举制度的地位、作用的认识也需要各级领导干部思想上的辨识与解放。

有受访专家认为，“公推直选”是党内民主的深化拓展，使党内选举更富活力和竞争力，但同时也会加剧党内竞争，如果引导不好有可能导致党内力量分化，因此“公推直选”的推进尤其需要积极、稳妥、有序。各试点地区出现的若干现实问题需要关注和把握。

比如，在一些试点地区，有的党组织由于后备人才不足，有的机关事业单位由于党组织书记、副书记任职条件的限制，导致参加直选的候选人偏少，影响了选举的竞争性。甚至个别党组织由于宗族、宗派等因素的干扰，没有选出党组织书记。

如何让党员群众更全面地了解候选人和参选人，除了竞职演讲之外，还需要探索更多的办法，搭建更有效的平台。

再如，一些地方党员群众的参与面还不够广。一些普通党员存在着矛盾心理。一方面，他们觉得“公推直选”扩大了党内民主，肯定这种做法。另一方面，他们又担心“公推直选”走了形式。还有一些党员对选举不够关心，认为无论谁当选都与己无关。在这种心理影响下，一些党员参加自荐报名的积极性不高。

在一些地方的机关和高校中，在相同职级情况下，干部更愿意从事业务工作，不愿意干党务。而在社区党员中，退休老党员占大多数，他们有积极性但体力难以保证；刚毕业的大学生党员多数外出就业，下岗失业人员因为社区工作者报酬偏低，参与积极性也不高。

“这些因素造成了自荐报名的党员范围较窄”，受访的试点地区组织负责人说，“加强对基层党务干部的激励关怀和帮扶，提高待遇，通过有效措施关心他们的成长进步，加大对党务干部的选拔使用，增强基层党务工作岗位的吸引力，从而调动党务干部的工作积极性，对于在基层党组织推进‘公推直选’，把握选举的竞争性有着特殊的意义。”

四

昨天，象山县泗洲头镇555名党员庄重地投下选票，从沈成浩、孙松娥两名候选人中，选举泗洲头镇党委书记。最终，沈成浩当选，成为宁波干部选任历史上第一位公推直选产生的乡镇党委书记。此次选举的前一日，市委全委会通过了一份关于加强党的建设的实施意见，其中提出完善党内选举制度，积极探索乡镇党委领导班子成员“公推直选”。

候选人现场发表竞职演说

昨天中午12点多，泗洲头镇文化活动中心，500多名党员早早地来到会场门口等候入场。记者注意到一个细节，每位党员的胸口都别着一枚党徽。

两个候选人，到底选谁?来自西洋村的党员俞建才对记者说:“投谁的票还没想好，还得听听他们的演说报告，那个演说很重要!”(www.xing528.com)

有48年党龄的朱至连很感慨地说，这是他60多年人生中第一次参加公推直选。更何况有最年长的92岁的党员，还有外地赶来的。

下午1点，党员大会开始，依次通过选举办法、正式候选人、总监票人、总计票人、监票人名单后，两名正式候选人上台发表竞职演说。

沈成浩和孙松娥参选时的职务分别是泗洲头镇党委副书记、镇长，晓塘乡党委副书记、乡长。

“各位党员，大家好。我叫沈成浩。”沈成浩首先登台。选举工作人员告诉记者，为了保证公平，考虑到了很多细节，包括出场顺序都是抽签决定的。

沈成浩在演说里提出，如果当选则在任期内要办好十方面承诺。

孙松娥随后登台亮相，她身上穿的衣服是花500元特地量身定做的。她在选举前对记者表示，结果并不重要。她在演说中说，自己的优势是有很好的工作思路，生在农村，在农村工作中一步步成长，对农业政策很熟悉。

党员提问环节，两位候选人再次并排站上主席台。10多位党员举手提问，问题五花八门。

俞建才提问说:“畜牧业的无序开发造成了溪坑的污染，镇里两年前就在规划畜牧场，连土地都平整好了，为什么到现在还没动静?”

沈成浩耐心地介绍了这件事的进展状况，并承诺会在自己的任期内完成。俞建才会后对记者说，对沈成浩的回答很满意。

全场的提问涉及旅游资源开发、大学生村官创业、如何留住好教师、提高农村教育质量等方面。

下午3点许，工作人员向大家高高举起投票箱，并贴上密封条。党员都领到了一张玫红色的选票。文化活动中心的座位挨得很紧，选票是张折页，许多党员填写时用手遮住，一填完，马上折上。

投票完毕后，随即进行了计票。参加投票有555名党员，其中有效票551张。沈成浩的票数是431，孙松娥的票数是120。

沈成浩向热烈鼓掌的党员鞠躬，他成为全市首位公推直选的党委书记。

102人中产生2名候选人

虞先兵，本次公推直选制度设计主要参与者之一，象山县组织部干部科科长。“我们就是编剧，一个好的剧本是选举成功的保证。”

这个“剧本”的第一页是公开报名、推荐候选人。泗洲头镇党委书记是个正局级干部，所以报名竞争的门槛被设定为副局级，范围限于象山县各镇乡（街道），加上大专学历、两年以上基层领导工作经验等硬条件的限制。全象山干部符合报名条件的近300人，实际报名和推荐的人数达到了102人416人次（由于同一人由多个不同渠道推荐）。

“我们特别考虑要扩大报名的参与面，比如把年龄放宽到了45周岁以下，因为象山年轻的干部很多。”虞先兵说。

记者注意到，从报名和资格审查后，候选人实际上要经历102进5、5进3、3进2的激烈竞争，其间不断有人落选。

102进5的过程是，举行由县级领导和各镇乡（街道）、县级部门主要负责人等参加的公开推荐会议，确定推荐人选5名，其中，泗洲头镇推荐人员2名，其他人员3名。“为什么要搞2+3?也是要考虑到本镇干部和镇外干部的平衡，否则都选本镇干部，公平性就打了折扣。”

5进3的过程是，泗洲头镇举行党员大会，从中推荐3名候选人。当时投票产生的3名候选人中，除了沈成浩和孙松娥，还有一名也是本镇干部。有意思的是孙松娥在这里投票数高居第二，超过了本镇干部。这让许多人感叹泗洲头镇党员政治意识强，并非完全按照亲疏投票。

3进2的过程是，3名候选人选在提交到象山县委全委会，进行差额票决。最终产生2名正式候选人。“此中深意，在于体现党管干部的原则。”

10县市区组织部现场观摩

泗洲头镇位于象山西南，在象山属于需要扶持和加快发展的地区，以农业和养殖业为主，民风淳朴，党员基础很好。事实上，泗洲头镇这些特质，也成为市委和象山县委选中它作为公推直选试点的原因。

公推直选，作为一项选举制度——由党员和群众公开推荐委员候选人，其后召开党员大会（党员代表大会）直接选举产生基层党组织领导班子。与以往干部选任最大的差别在于，公推直选公开推选候选人并进行直选，而不再是上级党委的任命。

公推直选乡镇党委领导班子，最早始于2001年四川平昌县灵山乡。随后，这个实验逐渐在四川、江苏等地陆续试点展开。浙江的“先行军”是湖州市长兴县夹浦镇、和平镇，在去年末进行了公推直选。

今年，宁波开始在象山试水公推直选，这也是浙江省第二个试点。

值得注意的是，在选举会场，全市其他10个县市区的组织部负责人都悉数到场，全程观摩大会选举过程。市委组织部副部长张良才表示，观摩的意思在于这个改革步伐要加快。

后年是我市乡镇党委换届之年。张良才表示，从明年开始，乡镇党委公推直选将进一步推广，不仅在地域范围上推广，而且也选书记，还可以选整个党委班子。

象山县委书记周江勇坦言，昨天的成功选举，只是第一步。新任书记需要党员干部的支持和监督，而这些需要更完备的制度来配套。

市委政研室相关负责人亦指出，“公推直选”能否达到制度设计的预期效果，取决于与此相关的制度是否健全，取决于整体制度环境的支撑。

象山公推直选有哪些不同?

此次象山县泗洲头镇公推直选党委书记，在参选对象、选举方式、候选人提名方式、候选人介绍办法、选举结果公布等方面，均较以前有大的突破。

参选对象:以前是“党员选代表、代表选委员、委员选书记”，书记由若干名党委委员选举产生，而这次公推直选则是由党员大会直接选举产生。

选举方式:以前都是等额选举，这次则实行差额选举。

候选人提名方式:以前都是组织提名候选人，这次候选人由公开推荐产生。

候选人介绍方式:以前仅仅读一下简历，这次还要通过竞职演说、代表询问等方式，增强候选人之间的竞争性。

选举结果公布方式:以前普通党员甚至党代表均不知道选举结果，这次则实行当场公布选举结果。（2009年11月29日《东南商报》）