预防腐败60招：党内民主是党的生命

第10招　党内民主

党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。党内民主建设应以保障党员基本权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，要逐步建立健全具有可操作性的具体制度，认真落实和保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权；完善党代表大会制度和党内选举制度，是推进党内民主建设的重大举措和关键环节；通过建立并不断完善各项具体制度，确保党内民主决策。

一

2002年，党的十六大报告首次提出“党内民主是党的生命”的命题，把党内民主喻为生命，上升至最高意义；2007年，十七大报告明确指出，推进党内民主要“尊重党员主体地位”，从而把“党的生命”赋予每个党员，并突出党员的主体性和主体作用；2009年，十七届四中全会进一步提出，党内民主是党的生命，就是要“以保障党员民主权利为根本”，要“保障党员主体地位和民主权利”，由此鲜明地凸显了这样一条脉络:党的生命→党员主体→党员权利。

既然说党内民主是党的生命，那么党的生命力的强大与否就在于作为党的主体的党员身上是否充满活力；而党员是否充满活力，归根到底又在于党员是否拥有民主权利、党员的民主权利是否得到保障落实。只有党员的民主权利得到了保障落实，党内的生活面貌才能焕然一新，党员的积极性、主动性和创造性才能得到顺利发挥。因此，从对党内民主是“党的生命”的论断出发，最终达到保障党员民主权利是发展党内民主的“根本”的认识，中国共产党确立了发展党内民主的重点，并开辟了党内民主的新境界。

那么，作为党的“生命”和“根本”的党员民主权利究竟包括哪些内容呢?根据《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》等文件的规定，概括起来党员的民主权利主要有18个，即知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权。

由以上“18权”组成的党员民主权利，表明中国共产党应该是一个高度重视党员民主权利的政党，是一个具有完全民主性质规定的政党，是一个襟怀坦荡、光明磊落的政党。当然，文件规定是一回事，现实中是否确实保障党员的民主权利则是另一回事。现在党内常见的情况是，文件上规定的党员民主权利和实际中的实施并不完全一致，这就很有必要如十七届四中全会《决定》提出的那样，强调保障党员民主权利是发展党内民主的根本。

毋庸置疑，目前党内民主的建设和保障落实在实践中存在诸多问题，遇到不少阻力和障碍。主要有以下四个方面:

一是党员自身的民主素质不高。中国共产党全体党员现有7593万，但无论干部党员还是普通党员，对民主权利的认识和要求都不高。例如，党组织的一些领导往往对党员的民主权利讲得少，不少党员同志对自身拥有的民主权利认识也不够，因而屡屡造成党员民主权利保障落实不到位，或者党员由于素质不高，不能正确地行使民主权利。为此，四中全会《决定》指出，要“提高党员民主素质，引导党员正确行使权利、认真履行义务。”解决党员自身民主素质不高、影响党内民主发展的障碍问题，主要应开展广泛的、有力的宣传教育，组织党员认真学习党员民主权利，从而牢固地树立党员民主意识，能够有效运用党员民主权利。

二是行使民主权利容易遭受打击报复。党员行使民主权利，常常是对领导干部提出批评意见，或者据实检举揭发其错误、劣迹，往往对领导干部造成被动、不利，甚至形成一种威慑，因而很容易遭到领导的打击报复。例如，媒体曾经报道过的在石家庄市建委工作的党员郭光允同志，从1987年开始举报石家庄市建委原主任李山林的腐败行为，并涉及河北省委原书记程维高，前后历时16年，期间他被开除党籍，遭受审查、压制、收审、抄家、劳教等，直到2003年2月终获昭雪。一个党员行使民主权利，需要经历这么漫长的岁月，经受如此巨大的折磨，这是大多数党员无法承受的。这就使党员把行使民主权利视为畏途，影响了履行民主权利的积极性，成为党内民主的严重障碍。说实在话，如果履行党员民主权利这么艰辛、痛苦，这对党员来说是一种苛求，也是不应该和不公平的。因此，必须建立强有力的监督机构，及时和公正地解决党员行使民主权利可能遇到的阻力和可能遭受的打击报复。

三是制度不健全使党员不能很好地履行民主权利。发展党内民主要走制度建设的道路。中共已经推出了多项党内民主制度，现在的主要问题是，这些制度大多比较宏观、抽象，太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性规范，因而不容易得到实际的应用。要对这些制度进行细则规定，如党务公开制度，它是党员知情权的必然要求，应具体规定哪些党务应该公开、公开的方式有哪些，以及一般应多长时间进行党务通报等。没有这样明确的规定，党员的民主权利就得不到满足，也无法有效行使。因此，应该以相当大的精力完成制度健全完善的紧迫任务。

四是对党内民主说得多做得少或干脆不作为不落实。光说不做、光许诺不兑现，现已成为一种通病。目前，党内民主问题已经出台了不少条例、规定，提出了很多新思想、新认识、新观点、新要求、新举措，可就是没有多少得到实际落实，这是很危险的。党内民主说多了而得不到执行，党员的民主权利规定了而不能正常行使，后果将十分严重——它会败坏党的声誉，削弱党的权威，破坏党的规矩，久而久之就不再有人相信文件和条例上说的和规定的了，从而引起信任危机和执行力危机。因此，必须有专门的、强有力的监督机构和机制，监督党内民主和党员民主权利的贯彻落实。（2010年第1期《同舟共进》）

二

党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调要坚持和健全民主集中制，积极发展党内民主，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

那么，今后党内民主发展的重点在于哪些方面呢?

一是在继续抓好党内民主制度建立的同时，要以制度的精细建设为重点。1980年，邓小平在认真总结党和国家过去发生的各种错误后认为，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”他认为，“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”为此，邓小平提出了改革党和国家领导制度及其他制度的任务，使我们的制度“一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度”。也就是通过改革制度，进行制度建设和制度创新，达到制度的发展和完善。中国共产党正是按照邓小平的思路，极其明确地肯定了党内民主制度的重要性。在党的十六大报告中，作出了迄今为止最为科学的阐述:“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力；一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”因此，可以肯定，今后党内民主仍然要走制度建设和制度创新的道路，继续抓紧搞好党内民主制度建设，是一个根本的方向和发展的大势。

二是在继续制定完善党内民主制度的同时，要以制度的贯彻落实为重点。党内民主制度建立了，但还要使其精细化、适用化。那么，当党内民主制度得以继续制定完善，使其达到应用的时候，关键就在于贯彻执行这些制度。制度出台了，不能停留在纸面上，而对执行的情况不闻不问。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效的执行。党内民主制度得不到执行，后果十分严重，它毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之使制度流于空泛，形同虚设。因此，当前在发展党内民主时机成熟、条件成熟的情况下，要把重点放在制度的贯彻落实上。

三是在继续展开党内民主全面建设的同时，要以发展基层党内民主为重点。党内民主制度的建立与完善，党内民主的全面建设和展开，这是全党的大事，是每一个党员应尽的职责。从这样的要求出发，全党的各级组织都要抓好党内民主建设。近些年来，党中央率先垂范，如从2003年十六届三中全会开始，中央政治局开始向中央委员会报告工作，意味着向中委会进行述职，接受中委会的民主监督。又如，2007年6月，在党的历史上第一次就十七届中央政治局组成人员进行民主推荐，参加推荐的十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志400余人，每人都领到了一张推荐票，为产生十七届中央政治局委员献议。在以上党中央积极推进党内民主的鞭策下，地方党组织也紧紧跟上，努力实施党内民主。党的十七大报告提出，要把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分，其中基层党内民主尤其重要，因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位来推动并实现尊重人民主体地位；以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。显然，在基层党组织尽快发展和落实已经建立起来的党内民主制度，也就必然构成今后党内民主发展的重点。

四是在保障党员民主权利得到落实的同时，要以贯彻落实党的民主集中制为重点。党员的积极性能否得到发挥，与民主集中制实行的好坏关系很大。实行党内民主，如果民主集中制搞不好，就是一句空话。民主集中制是指遇到问题必须发扬民主，争取共识，大家有不同认识不要紧，经过表决，少数服从多数达成决定，这就是“在民主基础上实现集中”的过程。然后，还要实行另外一个过程，也就是按照大家都赞成的、经过集中而形成的决定而开展行动，个人不能随便违反。要是有意见了，不同意了，可以提出改变原来决定的动议嘛，但是在没有作出新的改变决定之前，还要照样执行。这就是“在集中指导下的民主”，保证多数人的意志和通过的决定有效力。可见，民主集中制就是形成民主的集中和通过集中体现出的民主，它的重点是体现民主的本质，尊重大多数人的意志。可是，现在民主集中制在有些地方，执行的不好。民主的过程不见了，成了摆设，只剩下少数领导人作出决定，然后，拿着这些个别人形成的集中和决定让大家执行，这就不是民主和大多数人的意志起作用，而是少数人的甚至是一个人的专断。所以大家很有意见，说这样搞，不是民主集中制，变成了集中民主制，很富有幽默感，把民主和集中故意倒过来，就是讽刺没有民主。因此，我们一定要按照民主集中制的本来含义来贯彻执行，严格遵守，这也是民主集中制的本来要求。（《上海行政学院学报》2009年第6期）

三

推进党内民主，是现实需要，也是历史的经验。在抗日战争进入相持阶段的转折时期，毛泽东在党的六届六中全会上的政治报告中，专门讲了《中国共产党在民族战争中的地位》问题，并专门讲了发展党内民主的问题，他指出，“扩大党内民主，应看做是巩固党和发展党的必要步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼、胜任愉快、生长新的力量，突破战斗难关的一个重要的武器。”在新的历史条件下，强调高度重视和积极推进党内民主建设，主要有以下几个因素:

其一，艰巨执政使命要求我们发扬党内民主。社会主义初级阶段的基本国情、工业化和现代化的关键阶段、应对国际金融危机和复杂多变的国际形势，在这三个大背景下，我们党面临的任务是非常艰巨的，挑战是十分严峻的。因此，胡锦涛总书记强调当前特别需要推进党内民主，以便“最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的强大合力”。(www.xing528.com)

其二，社会深刻转型决定了我们必须发扬党内民主。改革开放以来，我们取得了巨大成绩，但是也积累了一些矛盾，出现了一些前进中的困难和问题。面对这些矛盾和问题，党内存在各种不同的看法，也包括存在一些错误认识。比如有人认为现在出现的一些分配不公，贫富差距过大，城乡、区域经济社会发展不平衡等问题是市场经济造成的，主张向改革开放前的计划经济体制回归；有人认为政治体制阻碍了经济发展，主张以西方宪法为模式，进行政治体制改革，等等。在这种形势下，我们要继续前进，必须解决好举什么旗、走什么路，实现什么样的发展及如何发展的问题，而且要做到不动摇、不懈怠、不折腾。为此，我们党要站在发展的角度，学会用民主的办法，在关键时刻，通过说理、讨论、教育的方式，统一全党的思想，形成共识，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系，坚持改革开放，推进我们的事业。

其三，我们党自身在组织上又处在比较明显的代际更替时期，靠权威、个人魅力维系党内正常运转的时代已成为过去。扩大党内民主，完善民主集中制的各项制度，使党的各级领导人员包括高层领导的更替、重大问题的决策、应对各种风险和突发问题，都能够制度化、规范化、程序化，按照民主集中制健康有序进行，这是关系党的长治久安和充满活力的大问题。不久的将来，党的十八大将召开，改革开放以来成长起来的领导干部要走上新的领导岗位。时间越往后推移，民主制度维系党的生动活泼有序的运转，实现长治久安、充满活力的作用会更加重要。靠民主集中制化解党内矛盾也是党不断成熟和发展的过程。

其四，利益群体复杂化要求我们必须进一步联系群众，发扬民主。社会主义市场经济条件下，利益群体复杂化也是必然的。党员也是有各种不同的身份，我们通过发扬党内民主，反映了党员所联系的各个方面的群众，反映各个阶级、阶层不同的意见和要求。我们在党内制定政策的时候，可以更好地进行利益整合，统筹兼顾方方面面的利益，这样我们的政策制定出来以后，就能够代表最大多数人的利益，也兼顾少数人的合理要求。我觉得这对于科学决策、民主决策，对于构建和谐社会，保持社会的稳定有非常重要的意义。

其五，不断地发展党内民主，加强民主监督，可以遏制腐败，搞好党风廉政建设。这也是维护党的执政安全的非常重要的措施。（2009年9月21日《北京日报》）

四

开展党内民主，必须汲取的经验教训有:

第一，要贯彻好民主集中制。党内开展民主遵循的根本原则是民主集中制。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程，民主过程即充分发扬民主，广泛听取不同意见；集中过程则是对各种议论、建议进行表决，实行少数服从多数即作出决定。一般来说，民主的过程更长些，内容更大些，民主过程走的透彻了，集中过程就显得相对简单、易行。因此，贯彻民主集中制，应侧重抓好民主过程。民主集中制一旦缺失了民主，剩下的就只有“集中”了，而离开民主的“集中”，实则是专权。

第二，要克服个人崇拜和家长制。在党的组织结构中，领导班子、领袖人物起着重要的作用，必须维护领袖人物一定的威信。但是，不能不适当地把领导班子和领袖个人的作用夸大，特别是把领袖个人的作用过分突出，凌驾于领导班子甚至于全党之上。如果过分强调领袖个人的作用，就会形成个人崇拜，就会搞家长制、一言堂。

第三，要破除干部领导职务终身制。党内所有的领导职务都是经选举产生的，而且职务不是终身的，有一定的任期。党内领导职务变成终身，是对党内民主的破坏。因为搞了终身制，选举、监督、罢免都将流于形式，势必演变为个人独裁。推进党内民主，必然要废除领导职务终身制，实行党政领导干部职务任期制，即必须明确领导职务的任期和届期，规定一任为几年，连选连任为几届。

第四，要克服党内留存的封建主义残余影响。个人崇拜、家长制和终身制现象的形成，都同封建主义的影响有一定关系。新中国脱胎于半殖民地半封建的旧中国，在建设社会主义进程中，在发展党内民主过程中，一定要把反对旧中国遗留下来的封建主义残余影响作为一项重要任务。

第五，要落实党员的党内民主权利。党员最重要的民主权利就是“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。党内民主权利就在于党员拥有对党内事务的知情权；就在于党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利；就在于党员拥有选择干部的权利；就在于党员能够对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。

第六，要健全党内民主制度。邓小平认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，开展党内民主，制度问题至关紧要。（2008年12月25日人民网）

五

民主是中国共产党领导人民发动革命所追求的重要目标，也是中国共产党领导人民取得胜利的强大动力。党员是人民的一部分，所以党内民主是人民民主的一部分，党内民主寓于人民民主之中。但是由于党处于国家领导核心地位，党的民主化对于国家的民主化具有十分重要的意义。因此，有必要把党内民主和人民民主区别开来。

党内民主是指在中国共产党党内生活中，根据党章和党的其他规定，党员在平等的基础上，按照有关的民主程序和形式，享有对党的事务的参与、决策与管理的权利，代表大会、集体领导、民主选举、民主决策、民主监督等制度是党内民主的制度形式，党在长期实践中形成的民主传统、民主作风、民主方法是党内民主的具体体现。

人民民主是指在国家政治、经济、文化和社会生活中，全体人民在平等的基础上，通过一定的程序和形式，享有对国家和社会事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，其实质是人民当家作主。人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度是人民民主的制度表现。具体来说，党内民主和人民民主的区别体现在以下几个方面:

民主的地位不同。党的十六大指出:“党内民主是党的生命。”这表明党内民主在党的建设中处于头等重要的地位。人民民主体现在我国的国体和政体两方面，可以说，人民民主是人民共和国的生命。毛泽东同志曾指出，没有广大人民的民主，就没有人民当家作主的国家。这表明人民民主在国家建设中处于关键的地位。

民主的主体不同。党内民主的主体是中国共产党全体党员，而人民民主的主体是全体中国人民，其中当然包括中国共产党党员。

民主的形态和层面不同。党内民主属于政党层面，是非国家形态的民主，是纯粹的党内政治民主。人民民主属于国家层面，是国家形态的民主，是社会主义民主政治的最高形态和根本目标。它既是政治民主，又包括全体人民享有的经济、文化、社会事务各个方面的民主。

民主的适用范围不同。党内民主适用于执政的中国共产党党内政治生活。人民民主适用于中华人民共和国国家政治生活和社会生活。