第3招：健全制度，预防腐败

第3招　健全制度

制度建设是从源头上防治腐败的根本之道。邓小平同志二十多年前就提出告诫:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

一

2010年1月12日，胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上发表重要讲话时，30多次提及“制度”，突出强调“制度建设”，这标志着加强反腐倡廉制度建设已成为当前和今后一个时期反腐倡廉工作的重中之重。为什么这样说呢?

1．从制度的重要作用看，加强制度建设是构建惩防体系的必然要求

建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党中央在新形势下对反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是从源头上防治腐败的根本举措，是一项重要而紧迫的任务。这一体系包括惩治和预防两个方面，由教育、制度、监督三个部分构成，其中教育是基础，制度是保证，监督是关键。这三者是目标一致、密不可分，既各有侧重、各有所长，又互相渗透、互相补充、相互促进的有机整体。在此体系中，制度占有重要地位、起着重大作用，堪称惩防体系之“骨架”。一方面，教育和监督需要以制度为依据和保证。只有依靠制度来实施教育和监督，实现教育和监督的规范化、制度化，才能保证教育和监督的恒常性、有效性；另一方面，预防和惩治腐败都要依靠制度，需要借助制度的约束和导向作用来保证权力在廉洁、务实、高效的轨道上运行，需要借助制度的制裁作用来惩处、阻抑腐败行为，并以此来警示人们，预防腐败发生。由此可见，制度不仅是惩防体系必备的实体性要素，而且是必须贯穿于其他要素和环节之中的渗透性要素，还是教育和监督有实效、预防和惩治有力度的重要保障。因此，要完成好中央提出的关于建立健全惩治和预防腐败体系的任务，就需要把制度建设摆在突出位置，予以高度重视并切实抓好。

2．从制度的特殊性能看，加强制度建设是反腐倡廉的根本需要

制度是由一定的组织体系建立和推行的行为规范，具有规范性、强制性、明确性、稳定性和连续性等特点。制度作为一种以物质、精神惩罚和组织处分为工具性手段的社会控制方式，它能强制性地纠正离轨行为，迫使人们选择、保持符合组织要求的行为路径；制度是一系列权利、义务或责任的集合，它明确告诉人们能做什么、不能做什么以及违反制度的后果，具有很强的可操作性和行为导向功能；制度是通过一定的组织和程序来制定、修改或废除的，因而不会随着领导者的更换而更换，也不会随着领导者的看法和注意力的改变而改变。正是由于制度具有这样的特性和功能，所以，胡锦涛同志多次强调:“依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。”可以这样说，制度所特有的性质和功能决定着它在规范权力的运行、防止权力的滥用方面具有极其重要的作用，决定着它在治腐防腐方面较之于其他反腐形式更能治本、更为有效。这就意味着，推进惩治和预防腐败的工作，关键在于抓好制度建设这个根本。

3．从腐败的发生机理看，加强制度建设是源头治腐的重要途径

腐败的产生是腐败主体、腐败对象、腐败机会相互作用的结果。在这三要素中，腐败机会即制度和办事程序上的“漏洞”和“空隙”，是最重要、最关键的因素，它具有刺激主体产生和强化腐败动机并促使腐败动机转变为实际腐败行为的作用。腐败动机的强弱、腐败动机能否外化为行为、腐败动机能在多大程度上实现，在一定意义上都取决于腐败机会的多寡和机会成本的高低，也就是取决于约束权力、惩治腐败的制度机制的健全程度及其约束力、强制力、惩处力、震慑力的强弱。因此，要想有效治腐防腐，就必须以最大限度地减少腐败机会、加大腐败的机会成本为主要着眼点和着力点，切实加强制度建设，真正建立起一套让腐败主体不愿“冒险”、不敢“伸手”、不能“投机”的制度和机制。

4．从国内外的反腐经验看，加强制度建设是防治腐败的关键举措

我们党在80多年的发展历程中积累了丰富的党风廉政建设和反腐败斗争经验，其中重要的一条，就是重视制度建设，将制度建设贯穿于思想建设、组织建设和作风建设之中，把反腐倡廉建设制度化、法制化。以胡锦涛同志为总书记的党中央全面继承和发展了党的三代领导集体关于廉政建设要依靠法制的战略思想，探索出了一条符合基本国情的有效开展反腐败工作的新路子。在探索这条路子的过程中所积累的最重要经验之一，就是依靠法制反腐败，依靠改革体制、创新机制、健全制度解决腐败问题。纵观世界各国反腐败斗争的现状，也不难发现，治腐防腐能否取得显著成效，关键在于是否建有比较完善和完备的法规制度。英国、美国、德国等西方发达国家正是依靠法治和对各项基本制度的完善，有效地遏制住了腐败现象的蔓延，成为发达国家反腐败的典型。新加坡、韩国等国家和我国的香港，之所以能够在较短的时间内取得反腐败的显著成效，成为东方国家和地区防控腐败的典范，也主要是因为它们注重法规制度建设，较快地建立起了一套健全的防腐倡廉、惩腐治贪的显性和隐性机制。国内外的防腐治腐经验表明，要想卓有成效地开展反腐败斗争，就必须切实抓好法规制度建设这个关键。

5．从制度反腐的现状看，加强制度建设是新形势下的紧要任务

近年来，从中央到地方的各级党组织和政府大力推进反腐制度建设，切实加大制度反腐力度，使反腐制度的数量和质量不断提升，反腐效果不断增强。但是，也要清醒地看到，制度反腐的成效还不够理想。其问题和缺陷主要表现在这样几个方面:

一是现有的制度还不能很好地适应时势的新变化、满足实践的新要求，亟待推陈出新、吐故纳新。

二是现行制度体系中的相当一部分制度不实用、不可用、不好用，亟待健全、改进。

三是现有的一些好制度没有落到实处，没有得到严格执行，没有发挥应有的效力，缺乏权威性和实效性。

制度创新、制度设计、制度落实方面存在的这些问题和缺陷，正是导致腐败现象在一些地方和领域继续滋生蔓延的主要原因。正是由于反腐制度方面存在着种种亟待解决的问题，制度反腐的效果亟待进一步增强，所以，加强制度建设，着力建构具有更强科学性、系统性、针对性、可行性、实效性的制度体系，就必然成为新形势下开展反腐倡廉建设的一项紧迫任务。

二

制度建设的涵义。制度是个体、群体行为的尺度。在廉政职务和预防腐败犯罪中，制度是巩固教育成果，使教育获得的内在免疫力得到支持和强化的有效保障。它要解决的是干部“不能犯”的问题。制度的设计目的在于对人的行为实行规范和限制，防止个人的欲望、需求影响公共职责的正确履行。其功能是切断违纪与机会条件的联系，减少或消除权力的腐蚀性和对当权者的反作用力，最大限度地减少和防止权力的不规范运作。

制度建设的基本要求主要体现在三个方面:一是对利益的调整合理公正。要根据形式的发展变化，按照公平正义的基本原则，对个人和群体的利益进行合理分配，并用法定形式固定下来。二是对行为的限定明确具体。按照个人和群体的职责要求，规定哪些事必须为，哪些事不能为；必须为的事不作为，不能为的事为了，将受到怎样的处罚。三是对职能的规范严谨科学。按照经济体制和政治体制改革的需要，既科学又严谨地确定单位和个人的权力与义务，使单位职能法定化，个人职权法定化。

制度，作为办事规程和行为准则，自从1980年邓小平同志发表《党和国家领导体制的改革》的讲话之后，引起了人们极大的兴趣和关注。1988年底，在中央书记处讨论廉政建设的纪要中，非常明确地提出了“两个突出”，即“根据各地开展廉政工作的经验，当前有必要突出抓好重大案件的查处和廉政制度的建设”。至此，在中共中央的正式文件中，第一次明确提出了“廉政制度建设”这个概念。随着党风廉政建设的不断深入，依法治国方略的推进和实施，制度建设成为反腐败和预防职务犯罪的制本之策。

制度建设的基本特征。我国廉政制度建设是由党和国家机关或授权机关制定的，反映社会主义廉政建设发展规律，体现人民群众的意志，一定的国家机关及其工作人员必须遵守的行为规范。廉政制度在广义上属于社会规范系统，因而带有社会规范所具有的一般特征。同时，廉政制度在社会规范系统中是在一定程度上带有法的性质的行政性的社会规范。因此，它具有以下特征:

——制度建设要顺从和服务于党和国家的工作大局，把发展作为党执政兴国的第一要务，集中精力把经济搞上去，全面建设小康社会，是党的十六大作出的重要战略部署，集中反映了全国人民的呼声和当今时代的要求。我们在制度建设中牢牢把握了这个大局，就把握了工作方向，就能正确处理反腐败与现代化之间的关系，并深入经济建设的立场去发现和揭露问题，有的放矢地加强廉政和预防犯罪的制度建设；就能自觉地以“中国特色社会主义理论体系”作为判断是非曲直的根本特性。符合“中国特色社会主义理论体系”的就坚持，不符合“中国特色社会主义理论体系”的就纠正，实现制度阶段性和科学性的有机统一。

——不同层次、不同类型的廉政制度都反映人民群众的意志和愿望。我国社会主义事业是人民群众的事业，廉政建设更为人民群众所关注。我国各种类型的、不同层次的廉政制度都是客观地反映全体社会主义的劳动者要求建立廉洁政府的愿望和要求。因此，对于人民群众呼声比较大的要求、反映比较集中的问题，要认真研究，对症下药，制定防治结合、切实可行的制度。在制定制度的程序上，坚持走群众路线，要让人民群众了解、酝酿、讨论，并根据人民群众的意见写出草稿和最后定稿。对于人民群众的意见，制定制度的相关机关要认真对待，切不可装模作样，流于形式。廉政制度的这一特点，决定了廉政制度的制定、变更乃至废止，不能是少数人的特别是个别人的意志的体现，决不允许把个人的意志强加给人民群众。

——制度由党和国家机关或授权机关制定。廉政制度作为党政机关正式规定的工作规则和活动规范。必须依据一定的程序，采取一定的形式加以设立和固定。廉政制度制定的程序，是根据制度的性质和地位不同，确定某一制度的制定归属某一级党政机关或授权机关，并规定相应的起草、讨论、批准生效等具体工作方式。如《中共中央、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》，就是由中共中央和国务院有关部门起草，由中共中央和国务院办公会议讨论通过并颁布实施的。《××省政府关于改善政风的八条规定》是由××省政府办公厅起草，经过讨论，由省长签发颁行的。这样，制度一经合法的机关或程序制定，就具有相对的权威性和适用效力。

——廉政制度是党政机关及其工作人员必须遵守的行为规范。廉政制度一经制定，理所当然地要受到党政机关强制力的保障实施，成为党政机关及其工作人员的行政行为准则。一般说来，廉政制度大都规定了党政机关及其工作人员在为政清廉、勤政为民方面必须遵循的活动范围、工作、行为方式。同时，廉政制度还明确规定违反该制度应承担的后果。任何个人和组织破坏、超越、违背廉政制度的行为，都应该无一例外地受到制裁和处罚。

制度建设的思路

1．建立健全“不易犯”的防范制度

事实表明，我国社会腐败现象的滋生蔓延，不能仅仅归咎于个别人的道德行为，归根结底，要从经济基础的变化中寻找原因，并且针对腐败现象的易发部位和多发环节进行体制创新，从源头上铲除腐败现象产生的土壤和条件。当然，这是一个不断改革、循序渐进的过程。当前，要以完善社会主义市场经济体制为契机，以管权、管钱、管资、管人为重点，继续深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；深化财政、税收、金融体制改革，健全公共财政体制，强化税收征管，完善金融监管体制；深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，健全政府投资决策和项目法人约束机制；深化干部人事制度改革，建立健全干部选拔任用机制、管理监督机制和激励保障机制。同时，要继续深化司法体制改革，深化行政管理体制改革，深化国有企业改革，建立和完善产权交易、土地征用、工程管理、政府采购等制度，大力发展产权、土地、劳动力和技术等市场。这些重大改革措施，既是经济体制改革的重要内容，也是防治腐败体系建设的重要内容，有利于创造公开公正公平的市场环境，使腐败行为不易产生。

2．建立健全“不能犯”的约束制度

人类社会发展历史表明，不受约束的权力必然导致腐败。由于我国还处于市场发展的初始阶段，资源配置还没有完全由市场来调节，同时权力运行过程中存在着不透明、不民主、不公开的弊端，客观上给腐败分子留下了暗箱操作、权钱交易的便利条件。解决这个问题，最重要的是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，使腐败分子不能够轻易得逞。当前，要从深化政治体制改革着手，以加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督为重点，加快建立规范权力运行的国家法律法规系统以及党政机关和各行各业的廉政制度系统；改革和完善决策机制，实行决策的论证制和责任制，建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；改革和完善对执行情况的监督机制，建立健全全方位的监控系统。所谓全方位的监控系统，既包括纪检、行政、法律、经济、审计等专门机关监控系统，也包括公民依法有序参与的社会监控系统。这里所说的“社会监控系统”，应该是党和政府领导下依法开展群众监督的监控系统，是以行业协会、中介机构、基层社区为依托，以电子政务、新闻媒体、信息网络为平台的监控系统，是依法检查、发现、反馈、揭露和纠正违规违纪行为的监控系统。

3．建立健全“不敢犯”的惩治机制

实现具有强大约束力的事前防范机制与具有强大威慑力的事后惩治机制的有机结合，是构建科学防治腐败体系的重要目标。构建惩治机制的基本方向是建立严而不厉、疏而不漏的严密法网，使抱有侥幸心理的人望而生畏，不敢腐败。惩治机制应涵盖两个基本层面:一是建立健全对腐败分子的严厉惩处机制，足以让腐败分子政治上身败名裂、经济上倾家荡产。与此相配套，建立跨部门、跨地区、跨行业、跨国界的大案要案协查机制，切断腐败分子对抗调查、转移赃款、策划出逃的渠道。二是建立健全对不正之风的综合治理机制。针对利用职权公款吃喝玩乐、乱收费、收受礼金、买官卖官、刁难群众等突出问题，深入研究发生机理，提出全领域治理对策，抑制其蔓延势头。同时，坚持和完善“谁主管，谁负责”的纠风工作责任机制，积极探索专项清理与源头治理的最佳结合形式。此外，应加强腐败成本动态模型研究，适时补充、修订和制订相关法律法规和纪律条规，提高腐败行为的风险成本，降低惩处腐败的支付成本；着手建立反腐败趋势预测机制，吸收社会科学、自然科学、边缘科学的最新成果，运用系统论、控制论、博弈论、数学逻辑等科学方法，分析我国腐败与反腐败对比状态及其发展走势，提高反腐败的科学预测能力、战略谋划能力、战术应变能力和自主创新能力。

4．建立健全“不需犯”的保障机制

随着教育、住房、医疗、就业等领域改革不断深入，越来越触及切身利益，不少人对个人和家庭的衣食住行、生老病死感到担忧。从预防腐败的角度考虑，长时间心态上的失衡会导致物质上的追求，而物质上的追求一旦超过了道德的约束力就会产生腐败。解决这个问题的根本出路，就是大力发展经济，加快分配制度改革，建立以俸养廉的薪金制度和体现终极关怀的社会保障机制，使公务员不必冒险通过接受礼品甚至贿赂弥补收入之不足。建立健全这一机制的关键，是要保证有一个可与私人部门报酬相竞争的可维持一定生活水准的工资收入，这也有助于党政机关吸引优秀人才。但是，在我国目前尚不完全具备条件的情况下，应继续深化政府机构改革，不断提高国家公务员人均社会贡献率和与之相对应的报酬率；鼓励和引导有条件的地区先行规范公务员工资外补贴，开展公务用车货币化改革试点，推进党政机关通信工具配置管理货币化改革，探索建立国家公务员廉政基金制度；着手调查研究和统筹解决国家公务员工资制度和职务消费中存在的不合理问题，大力推进公务接待管理制度改革；建立适合基本国情的公务员保险制度，尽快解除其可能产生的各种后顾之忧。

5．建立健全“不愿犯”的自律机制

我们所要建立的道德自律机制应包含两个层面:一是党员领导干部和国家公务员从政道德准则和行为规范体系。二是以宣传教育、自查自纠、监督检查、责任考核为主要内容的操作程序系统。这个操作程序系统应由四个部分组成:一是围绕树立正确的权力观，建立健全党风廉政宣传教育机制，提高党员干部和国家公务员的思想境界和道德水准，使其自觉地视腐败为不道德行为而不是生存手段，从心灵深处不愿腐败。二是以关口前移为重点，建立健全对不廉洁行为的纠错机制，有计划有步骤地组织党员干部和国家公务员认真对照检查，自觉纠正奢侈浪费和可能影响公正廉洁履行职务的行为。三是以监督检查为手段，坚持和完善党和政府内部自上而下和自下而上相结合的组织监督机制，坚持和完善党和政府领导的拥有足够权威和制约力量的反腐败机构体系，经常督查党员领导干部和国家公务员的从政行为。目前正在实行的自上而下的党内巡视制度、派驻制度和谈话制度，以及自下而上发挥党员、党代表和全委会委员作用的党内民主监督机制，是新形势下扩大党内民主、强化党内监督的实质性措施。四是以责任考核为保证，坚持和完善党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责、纪委组织协调、群众积极参与的领导体制和工作机制，坚持和完善党风廉政建设责任制，形成一套防治腐败的责任分解、责任考核、责任追究的操作程序机制。这些年来，一些地方的成功经验充分表明，只有建立健全科学的行为规范体系和有效的操作程序系统，才能从机制上确保各级领导干部不断增强接受监督的自觉性，确保监督的眼睛紧紧盯住各级领导干部首先是党政主要负责人。

三

胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第五次全体会议上强调指出，反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。

按照胡锦涛总书记重要讲话精神，在贯彻落实过程中，具体有以下七个问题是必须着力抓好的。

1．着力突出重点、突破难点

突出重点、突破难点，体现了辩证法，是抓好各项工作的基本方法之一。要坚持围绕反腐倡廉建设的中心任务，选择那些最重要、最急需解决、制定制度的条件基本具备的重点问题建章立制。只有这样，才能充分体现为反腐倡廉建设和经济社会发展服务的职能，建章立制才有了基础条件。必须抓住腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，以领导机关和领导干部为重点，以制约和规范权力为核心，以维护人民群众的根本利益为着力点，抓好制度建设，解决突出问题。根据反腐倡廉建设的形势和任务，按照胡锦涛总书记重要讲话要求，当前要突出抓好四个方面的制度建设。

一是进一步加强反腐倡廉教育制度建设。反腐倡廉，教育是基础，而教育要靠制度来落实。要加强和改进教育培训工作，加强和改进反腐倡廉宣传教育工作，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。(www.xing528.com)

二是进一步加强监督制度建设。反腐倡廉，监督是关键，而监督要靠制度来保证。要认真执行和不断完善各项监督制度，改革和完善党内监督体制，健全权力运行监控机制，拓宽监督渠道，增强监督合力，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

三是进一步加强预防制度建设。反腐倡廉，预防是治本之策，而预防要靠制度来推进。要推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统，建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制。

四是进一步加强惩治制度建设。反腐倡廉，惩处是重要手段，而惩处要靠制度来加强。要建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，建立健全腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，健全党风廉政建设责任制及其配套制度。只有不断以重点工作的成效带动全局工作的发展，以关键环节的突破带动整体建设的推进，反腐倡廉制度建设才能不断取得新的成效。

2．着力解决群众反映强烈的问题

制度来自群众、服务群众。维护群众切身利益，是反腐倡廉制度建设的出发点和落脚点；解决群众反映强烈的突出问题，是反腐倡廉制度建设必须着力抓好的重点。好的制度必然来自实践、来自群众，有很多反腐倡廉制度就是基层和群众首创，然后在全党全国推广实施的。反腐倡廉制度建设必须坚持党的群众路线，深入基层、深入群众，问政于民、问需于民、问计于民，把群众需要作为制度建设第一选择，把群众利益作为制度建设第一要素，把群众满意作为制度建设第一标准，在群众最不满的地方、最关切的地方、最盼望的地方，着力推进反腐倡廉制度建设。要建立健全反腐倡廉制度建设公众参与机制，使广大群众享有更多的知情权、参与权、监督权。要充分发扬民主，拓宽社情民意反映渠道，注重分析网络舆情，积极回应社会关切，凝聚群众智慧和力量。要围绕解决群众反映强烈的突出问题，围绕保障和改善民生，统筹协调各方面利益关系，健全反腐倡廉制度，堵塞漏洞，防治腐败。要防止制度违背群众意愿，不断推进反腐倡廉制度建设的民主化、科学化，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

3．着力推进改革和反腐倡廉制度创新

反腐倡廉制度建设与改革开放伟大历史进程是高度统一、相互依存、相互促进的。反腐倡廉制度建设随着改革深化，不断发展完善。改革开放的每一步推进、每一步深化，都为反腐倡廉制度建设提出要求、扫清障碍、创造条件、开辟道路，反腐倡廉制度本身就是改革开放的重要产物和成果。改革开放要靠制度建设来巩固、来深化。反腐倡廉制度的每一次完善、每一次发展，都是对改革开放成功实践和宝贵经验的深刻总结，从制度层面解决深层次矛盾和突出问题，为改革开放全面顺利推进提供有力制度保障。制度建设是一个持续发展的过程，要在改革开放实践中不断加强和改进，改革开放搞多久，反腐倡廉制度建设就要搞多久。正如邓小平同志在1992年初南巡谈话中指出的那样:恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。中央要求2020年建成惩治和预防腐败体系，与小平同志的预想是一致的。我们要充分认识反腐倡廉制度建设的长期性、重要性和紧迫性，按照与改革开放伟大实践相适应、重要步骤相一致、重大举措相配套的要求，大力加强反腐倡廉制度建设。

一是通过深化改革，不断发现制度漏洞和薄弱环节，大胆革除与形势发展不适应的内容，及时清理、修订、完善制度。

二是深入研究改革开放条件下反腐倡廉建设特点和规律，不断总结成功经验，并用制度的形式固定下来。

三是针对改革开放过程中出现的新情况新问题，不断探索新思路新办法，及时将理论创新和实践创新成果转化为制度成果。

制度创新是制度建设的灵魂和关键，是制度建设的永恒主题和不竭动力。反腐倡廉制度建设是一项系统工程，要全面贯彻落实科学发展观，以解放思想为先导、深化改革为动力、制度创新为重点，抓住反腐倡廉建设亟待解决的问题，坚持用改革的精神、创新的思路和发展的办法，拓展从源头上防治腐败工作领域，在重要领域和关键环节建章立制，把制度创新寓于各项改革开放措施之中，不断取得新突破，不断铲除腐败现象易发多发的土壤，加快构建符合时代要求、促进科学发展、保持社会和谐、有效防治腐败的中国特色反腐倡廉制度体系。

4．着力推进反腐倡廉方式方法创新

方式方法的创新，决不仅仅是个技术问题，其实质是如何提高党的执政能力和保持党的先进性。反腐倡廉方式方法是否科学，直接关系到反腐倡廉的成效。推进反腐倡廉方式方法创新，既为有效执行制度提供有利条件，又为制度创新提供支撑、打下基础。当前，一些违纪违法案件作案手段花样翻新，更加复杂化、隐蔽化、智能化，对此，我们不能束手无策，而是要充分调动各种执政资源，积极应对挑战，牢牢掌握工作主动权。加强反腐倡廉制度建设，既要坚持和运用党在长期实践中积累的成功方法，更要适应新形势新任务要求，积极探索新学科、新技术、新知识与制度建设有机结合的途径和手段，高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作的科技含量。

一是推进反腐倡廉教育方式方法创新。充分利用新兴媒体、远程教育系统，以深得人心的内容、深入人心的方式开展反腐倡廉教育，增强教育的针对性、实效性和说服力、感染力。

二是推进监督检查方式方法创新。充分利用各种监督资源，发挥好舆论监督、网络监督、远程实时监督的作用，做到关口前移、多方监督、增强实效。

三是推进预防腐败方式方法创新。大力推进电子政务建设，逐步把行政审批、政府采购、公共资源交易、服务群众窗口等重点领域和关键环节纳入电子监察范围。运用现代管理学、组织学方法，加强党政机关和国有企业效能建设。注重民意调查和网络舆情分析，更有效地收集利用反腐败信息，提高工作的预见性和主动性。

四是推进查办案件方式方法创新。健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制，提高综合运用金融、审计、犯罪学、心理学以及高科技手段突破案件特别是大案要案的能力，提高依纪依法、安全文明办案的能力。

5．着力推进纪检监察工作制度化、规范化

纪检监察工作制度化、规范化是反腐倡廉建设科学化的必然要求，是反腐倡廉制度建设的重要内容。纪检、监察机关合署办公以来，纪检监察体制逐步完善，绝大部分工作制度逐步建立健全，依纪依法维护党纪政纪、依靠制度推进纪检监察工作有了切实保障。但是当前纪检监察工作制度还有一些不完善的地方，一些新纳入纪检监察工作范畴的工作还有待进一步完善制度、规范操作，纪检监察机关自身建设还需要进一步加强。各级纪检监察机关要高度重视并切实抓好纪检监察制度建设，大胆实践、改革创新，不断完善案件检查、案件审理、案件管理、专项治理、监督检查、纠风、执法监察、效能监察、信访举报、干部管理、行政管理等方面的制度，认真总结基层纪检监察工作的好经验好做法，努力形成一整套有效维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作的机制制度，进一步提高纪检监察工作的能力和水平。要定期向人大、政协和社会各界通报党风廉政建设和反腐败斗争情况、征求意见和建议，自觉接受党内外群众监督。

6．着力做好制度发布后评估和完善、清理工作

制度建设贯穿于反腐倡廉建设全过程，不是一蹴而就、一劳永逸的，需要因时而动、因需而变、与时俱进。制度要得到有效执行、充分发挥作用，前提是制度必须科学合理、切实可行。制度发布后评估和完善、清理工作，不仅是一项技术性很强的工作，更是制度的革故鼎新，是增强制度科学性、有效性、执行力的重要手段。各级纪检监察机关要将反腐倡廉制度发布后评估和完善、清理工作作为一项经常性工作切实抓紧抓好。

一是建立制度评估和反馈机制，通过制度实施情况的系统评估和有关案件剖析，掌握制度特别是新发布制度的实施情况，为修订完善制度提供第一手资料。

二是对现有制度进行清理，需要细化的要尽快制定实施细则，需要解释的要及时作出权威解释，有明显缺陷的要抓紧修订完善，已经过时的要及时废止。

三是根据形势发展和实践需要及时制定新制度，通过制度整合与制度创新，实现制度的与时俱进和协调发展。

四是统筹推进国家反腐倡廉立法工作，及时修订国家法律法规和部门规章，不断完善反腐倡廉法律法规体系。

7．着力提高制度的执行力

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。制度建设的效用，在于制度的执行力，而制度的执行力则体现了党的执政能力。抓好制度的贯彻落实，既是制度建设的根本要求，也是检验制度建设成果的重要标准。制定反腐倡廉制度不是目的，目的是通过贯彻落实制度，深入推进反腐倡廉建设。现在的问题是，制度制定有人抓，制度汇编印刷精美、洋洋大观，而制度贯彻落实则往往放任自流、无人负责。大量事实表明，许多重大责任事故和严重腐败案件的发生，大都与制度执行不力密切相关。所以，我们在重视制定反腐倡廉制度的同时，要在狠抓落实上下工夫，切实提高制度的执行力，维护制度的权威性和严肃性。要提高反腐倡廉制度的执行力，必须做好以下工作:

一是切实加强制度执行的组织领导。各级党委、政府和纪检监察机关要把制度执行摆在突出位置，以加快推进惩治和预防腐败体系建设为载体，以健全权力运行制约和监督机制为重点，以落实党风廉政建设责任制为抓手，结合本地区本部门实际创造性地开展工作，出实招，求实效，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。

二是切实加强制度宣传教育。要把制度宣传教育作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，通过广泛深入的宣传教育，使广大党员、干部领会制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。

三是切实加强制度执行情况监督检查。要建立健全制度执行的监督机制，加强日常督查和专项检查；要建立健全制度执行问责机制，把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容，对执行制度不力的坚决追究责任。

四是切实督促领导干部作执行制度的表率。要着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，在执行制度上率先垂范。

五是切实查处违反制度的行为。各级领导班子和纪检监察机关要坚持原则、是非分明、敢抓敢管，执纪必严、违纪必究，对那些将制度置若罔闻、我行我素，有令不行、有禁不止，随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，要发现一起、查处一起。越是领导干部违反制度，越是要从严处理。不论其地位多高，过去贡献多大，只要触犯了制度，都必须依纪依法处理，决不能姑息迁就。这样，制度的生命力才会长久，制度的实效才能充分显示出来。

四

这个故事很老，至今流传，很有意义。

18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。

一些私人船主承包了从英国往澳洲大规模运送犯人的工作。英国政府实行的办法是根据上船的犯人数支付船主费用。而当时那些运送犯人的船只大多是一些破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生。船主为了牟取暴利，尽可能地多装人，导致船上条件十分恶劣。

3年以后，英国政府发现:运往澳洲的犯人在船上的死亡率达12％。其中最严重的，一艘船上424个犯人死了158人，死亡率高达37％。英国政府花费了大笔资金，却没达到大批移民的目的。英国政府想了很多办法，每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人的医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准作了硬性规定。

但是，死亡率不仅没有降下来，有些船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不肯同流合污就被扔到大洋里喂鱼了。

政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲开发是为了英国的长久大计，不能把金钱看得比生命都重要。但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。

一位英国议员认为那些私人船主钻了制度的空子。而制度的缺陷在于政府给船主报酬是以上船人数来计算的。他提出从改变制度开始:政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬。

自此以后，船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能让每一个上船的人都健康地到达澳洲，一个人意味着一份收入，死亡率降到了1％以下。有些运载几百人的船只，经过几个月的航行竟然没有一人死亡。

这就是制度的力量。靠人性的自觉、靠说服教育、靠他人的监督都解决不了的问题，靠完善的制度却完美地解决了。