旅游规划与开发：科学结合旅游土地利用规划

第三节　旅游土地利用

一、土地利用的一般原则

土地是人类赖以生存和发展的且无法替代的自然环境资源，它既是环境的重要组分，又是其他自然环境资源和社会经济资源的载体。中国正面临着人口增长、资源短缺、生态与环境恶化等与土地利用密切相关的可持续发展重大课题。实现区域土地资源的合理利用和科学配置，对于可持续发展具有重要意义。

土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物技术手段，对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。土地利用的方式、程度、结构及地域分布和效益，既受自然条件（如光能、热量、水分、地形、土壤等）影响，更受各种社会、经济、技术条件（如开发历史、生产方式、技术装备、投入水平、土地经营管理水平及国民经济发展需要等）影响。

土地利用的一般原则是：（1）先调查、评价、规划，后开发利用；（2）以集约利用为主与保证适量的耕地面积相结合；（3）在农业优先的前提下，统筹安排用地比例；（4）开发利用与合理保护相结合。

二、土地利用的空间格局和属性分类

（一）土地利用的空间格局

土地利用空间格局是自然条件限制和人类活动影响共同作用的结果。构建生态良好的土地利用格局有利于形成自然和谐的城乡宜居环境，有利于区域生态功能的修复和提高，有利于旅游事业的开展。

近些年来，随着我国经济社会的不断发展，对资源的开发利用强度日益加大，一些地区生态环境不断恶化。工业化和城镇化的快速发展占用了大量土地，使一些对生态环境起重要保护作用的耕地、园地、林地、草地、水体等资源永久丧失，加剧了城市周边生态景观的破碎化程度，阻塞了动物的迁徙廊道，从而影响到生物多样性保护。

在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，加强各生态用地之间的有机联系，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境，有利于解决工业化、城镇化带来的一系列城乡生态环境问题，形成城乡生态安全格局，更有利于城市近郊游、乡村旅游的开展。

（二）土地利用的属性分类

土地具有两重性，即自然属性和社会经济属性。

土地的自然属性指自然形成的土地固有的特性。如空间特性（土地的外形、“三维”空间）及土壤、植被、水文、地质等的特性。这些特性对评价土地的生产能力、配置各业生产用地、正确解决和处理土地开发利用和环境因素之间的矛盾等，均具有重要意义，对农业生产和建设也有直接的影响和作用，并进而影响土地利用的效益。

土地的社会经济属性指土地作为社会土地关系的客体表现出来的特性，即通过人类的社会经济活动赋予土地的特性，如土地所有权、土地利用现状、民族构成及传统的土地利用方式、经济和科学发展水平、交通状况、有关的土地利用政策等。它们虽不直接决定土地的质量特征，却在很大程度上决定土地的利用方式、生产成本和利用价值等。在旅游开发与规划的过程中，应特别关注土地的社会经济属性。

三、旅游土地利用规划

随着旅游产业开发规模的不断扩大，其在土地开发中产生的问题日益凸显。旅游业中涉及的土地开发问题不仅仅是简单的“土地的征用、划拨和出让”。从项目开发后的合理、有效运作的角度来看，政府应在规划前期依据土地调查和登记的有关资料，对所涉及土地的权属、界限、地类、面积进行核实，并落实到土地利用现状图上。在国土部门土地利用规划的基础上，再进一步进行旅游土地利用规划。

旅游土地利用规划是指在一定旅游区域内，根据旅游发展需求和当地自然、经济、社会条件，将土地进行空间和时间上优化组合的安排与部署。

（一）旅游土地利用规划的任务

1.优化土地利用结构

旅游土地利用规划的核心内容，就是优化土地利用结构。所谓优化结构，就是选择在土地利用中取得经济效益、社会效益、生态效益的最佳组合的结构方案。

2.建立土地利用的合理空间配置模式

土地利用的布局是土地利用结构在空间上的具体落实，优化的土地利用结构必须通过土地利用的布局来实现。要根据土地适宜性评价的结果，依据土地的自然属性、土地投入产出的绩效、土地利用的社会效益综合分析，确定一个相对合理的空间配置方案。

（二）旅游土地利用规划的注意事项

1.科学衔接土地利用总体规划、环境保护规划、城市规划等其他专项规划

土地利用总体规划是旅游土地利用规划的基础。首先，土地利用总体规划在用地布局上给予了规定，指出了旅游发展区的区位；其次，土地利用总体规划在用地总量上进行了限制，规定了各发展区未来的发展方向和用地规模。如果旅游土地利用规划与土地利用总体规划相冲突，有可能导致两种结果：一是旅游规划方案因用地限制不能实施到位；二是政府要进行土地利用规划修编，增加行政审批难度和审批时间。

环境保护规划、水利规划、林业规划、城市规划等规划是综合安排各项工程建设的部署，是各项建设和管理的依据。旅游土地利用规划应将这些规划进行科学结合。(www.xing528.com)

2.科学规划定位旅游用地的各功能区

在充分考虑土地利用规划及其他专项规划的基础上，要合理规划旅游用地的功能分区，有效利用各功能分区的每一寸土地。规划时要考虑环境容量，保护自然景观的原始风貌、人文景观的历史价值、自然景观与人文景观的整体性，注意短期效益与长远效益、局部利益与整体利益的有机结合。要考虑到土地的最佳使用限度、安全及便利因素，要考虑所选地点的交通便利性，要考虑旅游业用地的建筑规模、等级应与旅游地的旅游资源等级和客源地的规模相适应，并具有相对的集聚性。

3.节约、保护和合理利用每一寸土地

在旅游土地利用规划过程中，要避免对土地的破坏，要节约使用土地，要合理利用每一寸土地。不能片面追求经济效益，在实现经济效益的同时，更要实现社会效益、生态效益，实现土地利用的可持续发展。

（三）旅游土地利用规划中的常见问题

1.旅游项目开发的特质与国家土地政策间的问题

由于旅游开发项目一般规模较大，有的达数十平方公里，很可能会涉及对土地的征用超过当地行政机关的审批权限，如《中华人民共和国土地管理法》中第45条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。由于审批权限的不同，导致在同一旅游开发区内，对不同地块可使用、开发的时间将会出现不一致，从而直接影响到项目的开发进度，不利于项目的统一的规划和管理。

为了避免上述问题的出现，旅游项目在土地利用总体规划中应尽量避免产生对基本农田的征用。旅游项目征地规模达到应由国务院批准的情况应及早规划，及时报批。同时采用“整体规划，逐步推进”的开发模式对项目进行阶段性开发。

2.旅游区开发用地中不同行政区划在土地政策方面的问题

旅游区的开发用地很可能会同时涉及不同行政区划的管辖范围，而各行政区的土地政策会有一定的差异，由于缺乏统一的规划和管理，可能导致各行政区在生态建设、基础建设步伐上不能协调一致，从而增加项目的开发成本和难度。

旅游项目如果涉及不同行政区划的问题，应由级别较高的一级政府出面，协调各行政区政府。在不改变土地权属性质的前提下，打破行政区域界限，成立专门的管理机构，实现开发区建设土地的统一规划、统一管理、统一治理，统一不同行政区土地政策。

3.旅游区开发用地中权属转移的问题

（1）旅游开发区内会出现不可转让土地使用权的情况，如军事用地、教育用地、自然保护区等。（2）旅游开发区内会有可转让土地使用权，但开发前没有基准地价的土地，如荒山、荒地等。（3）旅游开发区内会有可转让并且有基准地价但转让费用过高的土地。（4）旅游开发区地上会有建筑物及其他附着物。如何解决好上述问题，对项目的开发进度、资金使用效率及项目开发后经营管理的好坏都起着决定性的作用。

旅游项目涉及不可转让的土地，应由政府出面协调，采用土地折价成股权参与分红而不改变现有土地所有权的办法来解决。这种土地股权可以划分成两大类，即国家股权和集体股权。国家股权是指国家所有的那部分土地和地上资源的股权；集体所有的土地和地上资源以村组集体折价成股权的方式拥有集体股权。

在明确了土地权属的基础上，旅游项目也可采用租赁的方式，来取得土地的开发使用权。如：对开发区内涉及农民的土地，可采取租地的形式，保障集体土地承包者的基本权益；开发区范围内的失地农民，可享受被征地农民的同等待遇，纳入社会保障范围，同时考虑为其解决就业问题等。

四、旅游土地所有权、使用权及其主要取得方式

土地依法属于国家和集体所有，旅游开发部门或单位在开发旅游资源时可以通过划拨方式取得，也可以通过其他方式（出让方式、流转方式）获得。

（一）土地所有权和使用权的性质区别

土地所有权是财产所有权的一种，具有一般所有权的一般属性，即占有、使用、处分、收益。基于土地所有权主体只有国家和集体的限制性，土地所有权在我国是禁止交易的，这是由我国的社会制度决定的。

土地使用权是一种用益物权，即无处分权。土地使用权的发生以所有权为前提，使用权通过划拨、租赁、出让等方式获得，集体建设用地以批准的方式取得。使用权人对土地享有支配权，这种权利可以依法转让、出租、抵押。旅游土地使用权是存在于旅游土地上的物权，标的仅以旅游土地为限。

我国规定的土地使用权的期限，建设用地的使用期限是根据不同种类的建设用地使用权进行规定的。通过土地划拨方式取得的土地，不论何种用途，除法律规定的消灭原因外使用权期限是无限的。通过出让方式取得土地使用权的，旅游用地最高为40年，在这一点上旅游用地区别于其他用地。

（二）划拨方式取得土地使用权

根据法律规定，划拨土地使用权是指通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。

旅游用地一般面积较大，开发以政府为主导，多数情况下旅游土地使用权的取得以政府划拨为主。而且，通过划拨方式取得的旅游土地所有权是无限期的，可以更好地保证旅游开发和收益的延续性。

在以景区旅游为主的同时，还有以“农家乐”为代表的旅游项目，这种旅游发展方式的土地来源一般较为单一，以农民自己的宅基地、自留山、自留田等为土地来源，一般属于农民集体所有，而使用权归个体农民。