政府实事项目后评价方法创新-咨询工程师的思考与实践

政府实事项目后评价方法创新

许槟　赵世英

政府实事项目是政府的重要工作之一，历来备受各界关注。政府投资实事项目是党和政府为深入贯彻落实科学发展观，以改善民生为重点，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，全面加强社会建设，构建和谐社会的重要举措。

政府实事项目一般均由政府投资。《国务院关于投资体制改革的决定》提出要建立项目后评价制度，其中一个重要方向是对政府投资项目要逐步强化监督管理，以确保政府投资项目的投资效益，树立廉洁、高效的政府形象。通过项目后评价反馈的信息，及时纠正项目决策中存在的问题，有利于提高未来政府实事项目决策的科学化水平。同时，通过项目后评价，建立科学的决策机制和监督管理机制，为后续实事工程提供重要的决策参考依据，有利于避免政府投资的损失浪费和决策失误，从而提高政府实事项目的投资效益。但在实际工作中，由于政府实事项目后评价工作开展的时间不长、开展范围不够广泛，目前尚缺乏科学、统一、规范的后评价方法体系。

本文在总结“2008年闵行区29个政府实事项目”后评估工作经验的基础上，针对已有政府实事项目后评价方法的局限，提出了改进的工作方法和分析方法，且具有可比较、可扩展和可进化的优点。

一、目前政府实事项目后评价方法的局限

目前在国内外项目后评价的实践中，较多的是一般性投资项目的后评价，相对形成了较为规范的后评价方法。总体来看，项目后评价基本采用定量分析与定性分析相结合的方法，常用的方法有对比法、逻辑框架法和成功度法。

但是，政府实事项目后评价与普通项目后评价存在较大的差异，因此用传统的项目后评价方法来评价该类项目是不恰当的。

首先，政府实事项目的主要目的不是获取经济利益，而是为了获取环境、社会效益，增进社会福利。对政府实事项目进行后评价，应针对实事项目的特点以及政府作为投资主体的实际情况，从区域经济社会的角度出发来考虑问题，更注重项目的地区、社会利益，以社会和实施评价为主，辅以经济评价。

其次，政府实事项目往往关注的是老百姓的切身生活，后评价应特别关注利益相关者的意见，确保实事项目“合乎民心”，并要在方法上采取一定的方式进行量化转化，以在后评价结论中得到体现。

最后，政府实事项目往往具有规模小、数量多、层次多、领域广等特点，不同领域的实事项目特性可能完全不同，后评价的方法不能和一般项目后评价一样完全精确化，而应当把握精确化和模糊化的适度结合，以保证方法的普适性。

二、政府实事项目后评价的方法创新

（一）方法创新的原则

综合性原则。方法的创新或改进以满足政府实事项目后评价必须反映项目实施后的社会综合效果为原则。

适度量化原则。为更清晰的反映结果，一定的量化方法是必须的，但是由于政府实事项目效果的复杂性，完全量化既是不可行的，也是不必要的。在一定的维度上加以量化既能确保结果的直观性，又能保持信息量的完整和丰富。

可比性原则。政府实事项目的实施往往是以年度统一计划的形式进行，政府决策部门关心的不仅仅是个体项目的成功与否，更重要的，是通过一系列项目之间的比较，发现成功模式，总结成功经验，为后续项目提供借鉴。因此，后评价方法应能保证同批项目在一定层面上可加以比较。

（二）工作方法创新

由于缺乏可借鉴的相关工作经验和基础，在政府实事项目后评价的工作方法上需要创新。根据政府实事项目的特点和对政府实事项目后评价工作的认识，研究人员制定了较为完备的后评价工作方法和工作流程。

该方法和流程不仅对实事项目的各利益相关方予以充分考虑，将其纳入后评价的参与方；同时也充分考虑了各利益相关方的特点，采取不同的、有针对性的工作方法，最大限度地保证了工作内容的可实现性和有效性。

此外，上述方法还能够确保获得第一手的数据，使得评价结果更加客观、真实。具体见下图。

图　政府实事项目后评价方法

（三）分析方法创新

1. 改进的对比法

对比法在各类项目后评价中使用的较多，基本的思路是将项目实施前与项目完成后的情况进行对比分析，找出项目的作用和效益，给予相应评价。但在政府实事项目后评价中，简单的进行前后对比难以满足综合性和可比性原则。

改进的对比法在前后对比的基础上增加了分级评价标准，将对比结果按照评价标准进行分级，既为后一步工作的量化奠定基础，同时也兼顾了综合效应的模糊性特点。(www.xing528.com)

在此基础上，使不同评价内容的分级评价标准在级别划分上保持一致性（如在表1中分项评价的内容可能会不一样，但通过分级评价标准，均可以归为5级分类），就能够实现综合评价的量化处理目的。

表1　分级评价标准

2. 改进的成功度法

成功度法也是在项目后评价中较为常用的方法之一。在一般项目后评价中，成功度的判别相对简单，如可以根据项目的财务数据或投入产出数据来进行判定。但在政府实事项目后评价中，一个项目成功与否无法依据哪一项内容加以简单判定，而必须是综合性判定，甚至可能在经济上不合理的项目，从整体上却是成功的。

因此，改进的成功度法将成功度判定和改进的对比法相结合，一方面通过设定成功度层次细分标准，对成功度的判定进一步细化，以保证其有效性；另一方面通过将对比结果量化处理、综合加权的方式，使评价结果与成功度判定相衔接，使成功度判定具有数据基础。

在此基础上，就能够以适度量化的形式对项目的成功程度作出定性结论，判断项目的总体成功度。

具体方法为：

（1）设立项目综合成功度层析细分标准，具体见表2。其中Z为项目综合评分。

表2　实事项目成功度层次细分标准

（2）对项目评价内容分项的评价结果进行赋值。具体如表3所示。

表3　项目评价评分标准

（3）按照重要性赋予项目内容实施、运行管理和社会效果不同权重系数k。具体权重如表4所示。

表4　权重表

（4）按照Z = Σkf求出各子项的综合得分。

（5）对照标准得出结论。

三、政府实事项目后评价的改进方法的优点

（一）有效地实现了项目之间的可比性

从改进方法可以看出，无论是对比结果还是成功度结果，都可以实现不同项目间的比较。区别在于一个是分项比较，另一个是综合比较。

（二）改进的方法具有可扩展性

对不同的项目，分析的内容可能会有所差异，改进后的后评价方法对分析内容没有限制，具有相当的普适性。

（三）改进的方法具有可进化性

依据改进方法的思路，可以根据不同的要求对标准的划分进一步细化。如在分级评价标准中，可以划分更多的层次，相应的分析结论就会更加精确，模糊性减少；在项目评价评分标准中，分值的赋予可以采用5分值，也可以采用10分值或百分制，区别在于精确度不同。同理，在其他部分也可以进行相应的调整，以适应项目不同特点的需要。

“工欲善其事，必先利其器”。对政府实事项目进行后评价是完善项目决策和管理水平，实现改善民生目标的重要途径；对政府实事项目进行后评价方法的完善和改进是一项复杂、长期的工作。本文所采用的改进方法，与一般项目后评价方法相比，更加符合政府实事项目后评价的特点和需要，对提高政府实事项目后评价的科学性具有积极作用。