咨询工程师实践中的社会风险评估研究(2011)

重点建设项目社会稳定 风险分析评估探究

王智勇

重点建设项目社会稳定风险分析和评估是一项创新的工作机制。通过深入的调查研究，了解群众的真实诉求，对重点建设项目建设的合法性、合理性、必要性、可行性、程序性、适时性等进行全面的分析，寻找和甄别项目的风险源和风险点，加强正面宣传教育，做好风险防范预案，从源头上预防、减少和消除各种不稳定因素，有效化解、降低因重点建设项目实施而可能产生的社会稳定风险，有利于构建社会主义和谐社会。由于社会稳定风险评估工作在上海市刚刚起步，笔者试图在前期试点工作的基础上，对重点建设项目社会稳定风险评估程序和方法作初步的探究。

一、定义

（一）重点建设项目　重点建设项目，是指国家和各级政府确定的重大工程，如政府实事工程，涉及社会、经济等各个方面的重大建设项目。重点建设项目具有不同级别和层次的特点。

（二）社会稳定风险分析和评估　社会稳定风险分析和评估是指结合投资项目审批程序，对重点建设项目实施中可能影响到相关利益方而引发的群体性社会矛盾风险及其防范、化解、处置措施开展的分析和评估工作。

二、特点

根据我国投资管理体制和项目建设程序，项目的建设和运行分为四个阶段，即前期、准备、实施和运营阶段。社会稳定风险贯穿于项目建设和运行的全过程，并在各阶段有着各自的特点。如果处理不当，可能会出现行凶爆炸自焚、冲击政府部门驻地、拦截交通工具、冲击施工现场、罢工、罢课、罢市、违反规定的集会、游行、集体上访、网络发布信息、挂横幅、散发传单、散发光盘、写信上访等社会不稳定行为，影响社会稳定。具体如下：

（一）前期阶段　政府投资项目从策划开始到批准可行性研究报告为止；企业投资项目从策划开始到申请报告核准为止。该阶段可能产生的社会稳定风险主要集中在政策、规划、土地、环保、资源、初步建设方案、征地拆迁方案、社情民意、舆论导向等方面。

（二）准备阶段　从可行性研究报告或申请报告批准、核准起到正式开工为止。该阶段可能产生的社会稳定风险主要集中在政策、资金筹措、招投标、设计方案、征地拆迁及移民安置的实施、社情民意、舆论导向等方面。

（三）实施阶段　从项目的主体工程破土动工起到工程竣工交付使用为止。该阶段可能产生的社会稳定风险主要集中在施工期的技术风险（建筑、结构、设备、施工等）、施工期安全风险（社区、工地、民工、行人等）、施工期的环境风险（建筑垃圾、粉尘、污水、废气、噪声等）、施工期的交通风险（施工车辆及货物运输车辆加剧周边交通压力等）、工程进度等方面。

（四）运营阶段　从项目竣工验收交付使用起到运营一定时期（非经营项目）或收回全部投资（经营性项目）为止。该阶段可能产生的社会稳定风险主要集中在项目功能的正常发挥、项目运行对社区及周边环境、交通、安全的影响等方面。

三、评估原则

（一）全面性原则

从各个不同角度反映出项目建设对社会运行的总体影响，多层次、全方位地描述社会风险的变化趋势。既要考虑项目的直接社会风险，也要考虑项目的间接社会风险，同时要把社会风险与技术风险、经济风险结合在一起综合考虑。全面分析项目前期阶段、准备阶段、实施阶段和运营阶段对社会稳定可能产生的影响。

（二）客观性原则

坚持符合实际情况的要求，坚持实事求是的基本原则。在确保评估主体的构成、评价内容和评价流程等方面达到客观中立的同时，要评估项目本身是否符合经济社会发展规律、是否把地区发展的速度和社会可承受的程度有机结合、是否得到多数群众的理解和支持、是否符合法律、法规和所涉及政策的基本要求等客观条件。

（三）具体性原则

在实际评价中，尽可能达到具体化、数量化、清晰化，保证评估过程的便利性和评价结果的准确性。

（四）科学性原则

一是确保项目的论证和规划内容具有科学性，二是保证风险的评估尺度和评估方法达到科学性要求。

（五）动态性原则

评估社会风险的目的在于控制社会风险，因此需要动态跟踪事前评估结果，及时发现问题，并跟踪评估结果。

四、评价标准和指标体系

（一）评价标准

A级——重点建设项目的实施可能引发大规模群体性事件；

B级——重点建设项目的实施可能引发一般性群体性事件；

C级——重点建设项目的实施可能引发个体矛盾冲突。

（二）指标体系

重点建设项目社会稳定风险分析和评估的指标体系是一个复杂、庞大的系统。下面将结合试点工作经验，挖掘主要的评价指标，见下表。

表　重点建设项目社会稳定分析和评估评价指标

五、基本步骤

（一）明确任务

受托单位应明确任务的性质是编制社会稳定风险评估篇章，还是对其进行评价。

（二）制订工作计划

项目单位或中介机构应根据工作的性质，组建项目组，制订详尽的工作计划，包括指导思想、组织形式、人员安排、主要工作内容、时间节点等。(www.xing528.com)

（三）收集资料，实地踏勘

项目组收集资料，进行实地踏勘，并对所收集到的资料进行初步的分析和研究。

（四）深入调研，收集社情民意

（1）公示。在拟建地块的某一明显处设置项目主要建设内容的公示栏，设立24小时电话，在规定的时间段内听取群众的反馈。（2）问卷调查。根据收集的项目资料，预判风险点，设计开放性的问卷调查表，向项目周边利益相关人群发放。（3）听证会。制订听证会召开的程序、方法和内容，听证会代表的选择要充分考虑社会的各个方面。（4）部门会议。召开由信访、维稳、发展改革、建设交通、规划土地、环保、住房保障、属地政府等各级政府部门及人大代表、政协委员、法律工作者等组成的专题会议，听取他们的意见和建议。（5）专家研讨会。聘请业内外资深专家进行专题研讨。

（五）综合分析，撰写初稿

对上述收集到的信息进行定性和定量分析，对重点建设项目建设的合法性、合理性、必要性、可行性、程序性、适时性等进行全面的分析，并参考赋值和计算结果寻找和甄别项目的风险源和风险点，提出应对风险预案，判断项目社会稳定风险等级。在上述工作的基础上形成初稿。

（六）专家评估论证会

聘请业内外资深专家对初稿进行评估论证，并进行打分，确定项目社会稳定风险源和风险等级。

（七）完善并提交报告

根据专家评估论证会的结果，并综合考虑其他各方面的意见，修改、完善报告，并提交有关部门。

六、主要方法

在具体的分析研究过程中，可以采取定性和定量分析相结合的方法，以获取更为全面和充分的信息，使结论更具可信性。

（一）定性分析法

定性分析法主要有头脑风暴法、专题研讨会和专家论证法等。

1. 头脑风暴法。会议不带任何限制条件，鼓励与会专家独立、任意地发表对项目社会稳定风险的意见，没有批评或评论，以激发灵感，产生创造性思维。

2. 专题研讨会。聘请业内专家、各有关方面代表对社会稳定风险的某一专题进行深入的研讨。

3. 专家论证法。聘请业内外资深专家对重点建设项目的社会稳定风险进行全面的评估论证。

（二）定量分析法

定量分析法主要有频数法、人群分析法、坐标图法、风险函数、概率分布法、风险概率－影响矩阵和指标体系法。

1. 频数法。在分析群众满意度时，对群众不同回答答案的频数进行统计，以全面反映群众对项目的认可程度。

2. 人群分析法。按不同人群进行分类取样，分析其关注的具体问题，以及这些问题对重点建设项目社会稳定风险的影响。

3. 坐标图法。通过对问卷调查结果赋值并求其均值，建立影响——反应二维坐标图，得出群众对可能的风险源、风险点敏感度的差异分布，为预案的制定相关结论提供数据支撑。

4. 风险函数。R = p×e。式中　R — 风险；

p — 风险事件发生的概率；

e — 风险事件对项目目标的影响。5. 概率分布法。通过对样本数据正态分布参数的估计和检验，得出风险度变量的整体概率分布，从而判断项目整体社会稳定风险度的情况。

6. 风险概率－影响矩阵。以风险因素发生的概率为横坐标，以风险因素发生后对项目影响大小为纵坐标，以此作为风险源和风险点等级划分的方法之一。

7. 指标体系法。设计项目的社会稳定风险分析和评估综合评价指标体系，分别由专家进行判断和打分，最后通过计算得出总体评分值。

七、几点体会

（一）了解群众的真实诉求，并加以引导

项目的社会稳定风险分析和评估是否准确有效，其基石是能否全面获得各种真实有效的信息，其中获取和了解群众的真实诉求是最重要的工作之一。社会稳定风险分析和评估是判断重点建设项目的实施是否会引发群体性事件，而群体性事件也有深刻的背景：一方面在社会转型期，在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突，经济的发展也造成人们的欲望不断膨胀；另一方面，改革开放以来，群众的民主意识逐步增强，但法制观念依然淡薄。一些合理和不合理的、合法和不合法的、正当和不正当的要求以及违法行为往往交织在一起，而一些反面案例也使人们产生“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的错误想法，以为只有通过过激行为才能最终解决问题。因此，实际工作中，我们必须了解群众的真实诉求，并加以正确的引导。只有准确了解群众的真实诉求，才能甄别项目的风险源和风险点，才能提高社会稳定风险预判的能力，并有效制订配套的应急预案，最大限度地降低可能引发的社会稳定风险的隐患。

（二）加快研究建立科学的指标体系

重点建设项目社会稳定风险分析和评估的指标体系是一个复杂、庞大的系统。由于项目不同，所涉及的社会稳定分析和评估的评价指标也不尽相同；同一项目在不同的建设阶段，社会稳定分析和评估评价指标也是不同的，侧重点也不一样。在实际工作中如何判断风险等级也是一个突出的难点。必须加快研究，适时建立科学、合理的重点建设项目社会稳定风险分析和评估指标体系，研究具体指标与群体性事件可能发生的关联性，并在实践中不断加以完善，不断提高工作效率，达到先期预测、准确判断、先期化解、先期消除，从源头上预防、减少和消除各种不稳定因素，把社会稳定风险消除在基层，化解在萌芽状态。

（三）加强宣传，做好预案

新形势下，群体性事件的发生突出表现在一些人以自我为中心和聚焦在物质利益上。我们要重视正面宣传教育，弘扬奉献精神，提倡“我为人人，人人为我”，同时加强部门联动，完善制度建设，强化服务意识，高度重视解决群众的实际困难和问题。要注重策略，灵活运用政治、经济、行政、法律、宣传、教育等手段做好预案，稳妥进行综合治理，以达到有效控制事态、化解矛盾，维护社会的长治久安。