我国城市地下空间的开发与利用简述

浅谈我国城市地下空间的开发与利用

曲海锋

一、引言

在社会生产力高度发展的今天，城市面临着人口膨胀、资源短缺、环境污染、生态恶化等众多资源危机，其典型表现为：城市平面空间无限扩大与土地资源紧缺的矛盾。为解决矛盾，城市开始立体发展，地下空间成为人类潜在的和丰富的自然资源。但是，地下空间作为一种不可再生资源，具有不可逆性，应避免一定程度上的浪费、流失和破坏。因此，如何合理开发和利用城市地下空间资源，在满足当代人需求的同时又不影响后代人的开发利用，已成为当前学者们重要的热点议题之一。

二、地下空间的特点

地下空间按使用功能可分为居住地下空间、交通地下空间、商业和文娱地下空间、生产地下空间、仓储地下空间、市政设施地下空间、防护地下空间等。地下空间具有以下特点。

（一）空间拓展的无限性和制约性

理论上，地下空间资源的开发几乎是无限的，当开发深度为30米，开发面积为城市建成区的1/3的地下空间，就能获取相当于城市全部地面建筑的容量。然而，地下空间开发过程中往往受地质情况、已有地下设施和基础、施工技术、开发成本等因素制约，不可能无限地拓展。

（二）开发利用的层次性与不可逆性

地下空间资源有浅层、中层和深层之分，其开发总是从浅层开始，随着施工和材料技术、社会发展的需求发展，逐步向更深层次发展。同时，地下空间的开发一旦实施，往往是不可逆的，要想再开发也非常困难。

（三）空间的致密性和高防护性

地下空间介质为高致密性的岩土，具有很强隔绝性，封闭、隔音、防震和挡光效果良好，并具有战争和地震等自然灾害的防护能力。当发生地震时，由于地下结构与围岩的相互作用及变形协调，地下结构的变形较小，再加上介质对结构自振引起的阻尼作用和地中加速度随着深度增大而迅速衰减，使得地下空间设施的破坏程度大大低于地面建筑。钱七虎在其编著的《地下城市》中提到：“我国的唐山地震、日本的阪神地震实际证明，地下空间设施在抗震方面具有明显的优越性。”

（四）空间环境的稳定性与隔绝性

地下空间具有恒温恒湿性，不受地面气候变化影响，加上由于隔绝性而大大降低室内外热量、湿度的交换，使空间环境保持稳定。实验表明，在地下1米，日温几乎没有变化；在地下5米的室内，气温一年四季几乎保持恒定。

三、我国城市地下空间的发展及现状

我国地下空间开发利用是从新中国成立后，随着城市化水平逐渐提高逐渐发展起来的，主要表现在以下几个方面。

（一）人防工程的建设与“平站结合”利用

我国现代地下空间开发利用是以大规模地下人防工程的建设为开端的。建国初期，几乎每个城市都修建了大量的地下民防设施，直到20世纪90年代，地下人防工程的建设一直是我国地下空间开发利用的主线。有人统计，如果在遭遇核袭击的情况下，北京的人防系统在特定时间内能够容纳500万人。迄今为止，中国可能还拥有世界上最大和最广泛的地下防御工事。

随着我国经济环境的改变，我国的人防设施逐步走上了“平战结合”的发展模式。1987年，国家人防委、建设部联合发出了“关于加强人民防空建设与城市建设相结合工作的通知”，1988年又下发了《人防建设与城市建设相结合规划编制办法》，开始了人防建设与经济建设相结合的探索，发挥人防工程的平时经济、环境与社会效益，使人防工程建设与利用水平有了质的飞跃。

（二）城市地下空间开发利用法规的颁布

改革开放以来，城市化进程逐步加快，建筑用地紧张、交通阻塞、基础设施落后等成为我国现代城市可持续发展的障碍。为了解决这些问题，各大城市纷纷开始了较大规模的各种类型的地下空间开发与利用。为规范地下空间的开发利用，原建设部于1997年10月4日通过并颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，并于2001年进行了第一次修正。规定提出“城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分”，要求“各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间发展规划”。目前，包括上海、北京、广州、深圳、青岛、西安等城市己经编制了城市地下空间利用规划。我国的城市地下空间开发利用进入了有规划指导的更加科学合理的新时期。

（三）地下交通设施的建设

1. 地铁的建设

近些年来，我国在地铁交通方面的发展较快。据中咨公司统计，自2003年9月国务院发布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）以来，全国共有28个城市上报了城市轨道交通建设规划，规划建设轨道交通项目93个，总长度约2700千米。规划远期（2020年左右）线路176条，规划里程约6200千米；规划远景（2050年左右）线路289条，规划里程约11700千米。作为全国线网规模之首的上海，至2009年12月，网络运营线路总数达到11条，累计运营线路长度约330千米。

2. 公路隧道的建设

公路隧道是我国地下交通设施发展的一个重要方面。除了大量高速公路山岭隧道外，许多大中城市为改善交通状况、提高城市效率，纷纷结合城市自身特点修建了城市公路下立交和城市越江隧道。以上海市为例，目前上海是我国拥有盾构法越江隧道最多的城市，沿黄浦江共规划建设十多条越江通道。

3. 地下停车库的建设

近几年，城市地下车库修建数量逐步增多。据相关统计，上海市区已建成使用的地下停车场总数二百多个，使用面积超过56万平方米，总泊位超过13 000辆，例如人民广场地下车库，泊位达600个。这些地下车库的建造并使用有力地缓解了市中心的停车难问题，见图1。

图1　上海与轨道交通车站结合的某地下车库立面

（四） 地下商业设施与地下综合体建设

目前，我国许多大城市都在城市中心区的广场、公园或大型地面建筑群的地下修建了规模较大的地下商场和地下商业街设施。在拥有地铁的大城市，出现了结合地铁车站进行的地下商业街开发建设，从而形成了功能复杂、规模庞大的地下综合体。如上海人民广场地铁车站的地下综合体、在建的虹桥综合交通枢纽地下综合体（图2）等，这些地下综合体在实际使用中显示出交通集散枢纽和商业、休闲娱乐等方面的巨大优势。

图2　上海虹桥综合交通枢纽地下空间规划

（五）地下市政设施的建设

目前，我国大中城市的线式市政设施大都实现了地下化。共同沟逐渐成为我国城市市政设施建设的一个新趋势。如深圳中心区、上海安亭新镇、上海世博园区和松江大学城、广州大学城、昆明呈贡新区、宁波东部新城等几乎全部规划建设了共同沟。据统计，到2004年国内已建成的共同沟总长度大约为40多公里，主要分布在上海、广州、北京等大城市，如广州大学城共同沟总长约17.4km，上海张杨路共同沟总长约11.5km。

（六）其他地下功能设施的建设(www.xing528.com)

除了上述地下空间功能设施的建设外，我国的地下文化、娱乐、体育等公共服务设施也已经起步，目前我国已经建成的城市地下文体设施有地下展览馆、地下博物馆、地下水族馆、地下篮球馆等，如上海市农展馆的地下展厅和上海海洋水族馆地下二层的深海展区等，见图3、图4、图5。

图3　上海五角场地下空间实景

图4　上海世博地下街纵剖面

四、我国城市地下空间开发利用存在的问题及建议

图5　上海世博园区共同沟断面设计

我国的城市地下空间开发利用在近几十年的时间内取得了巨大的成就，对于提供城市总体救灾抗灾能力、发展城市经济、改善城市环境、方便人民生活等方面都起到了积极的作用。但开发利用的过程中，也出现和存在一些问题。

（一）存在的问题

1. 法律依据尚不健全

目前，虽然《城市地下空间开发利用管理规定》有原则性指导意见，民防工程和地铁工程建设规划、标准、设计施工规范相对成熟，但是其他地下空间工程的所有权、使用权、管理权，开发战略、方针、政策、管理体制、建设标准、技术标准等一系列问题法律依据仍不健全。例如，目前结合地铁车站开发的地下空间工程，其建设标准均参考地铁工程，并没有明确的与之使用功能相对应的规范可参考；由于地下空间建筑面积不计容积率，开发商可无限制使用；受用地性质的限制，开发地下空间综合体（含商业功能）缺乏法律的支持，如在市政设施用地性质上，结合轨道交通车站进行多功能地下综合体开发的难度仍相对较大。

2. 城市地下空间规划缺乏深入性和科学性

目前虽然部分城市已经有城市地下空间规划，但仍缺乏系统性和科学性，例如很多城市出现了道路市政管线的重复开挖与埋设的情况，而且较为严重；轨道交通线路之间的复杂穿越引起投资费用增加。例如，因上海轨道交通1号线徐家汇站建设时尚无网络规划，给9号线、11号线徐家汇站的施工造成困难，并增加建造费用，这正是城市地下空间规划缺乏深入性的表现之一。

3. 城市地下空间尚不成系统

目前，大量地下空间仍处于零星、分散、孤立的点式或线式状态。例如相邻地下空间不相连、与地下过街道和地铁站点不衔接等，没有形成地下空间系统，大大降低了地下空间的使用效率。

4. 管理分散，缺乏重视

目前，我国尚没有一个城市具有明确的管理地下空间开发和利用的职能和职责，地下空间处于“多头管理”状态，规划、建设、管理缺乏统筹。而且，多数城市在控制性详细规划阶段仅对地上进行控制，对地下空间的开发与利用没有明确设想，规划上的重视程度不够。

5. 利用功能相对单一

近年来，城市地下空间的开发类别以单一的商场、停车和交通功能为主，缺乏具有多功能的城市地下空间综合体，造成经济效益没有被充分发挥等情况。

（二）相关建议

从地下空间开发利用出现的问题来看，究其深层次的原因，归根到底还是规划法规缺失、规划依据不足、规划管理混乱、重视程度不够造成的。要改善现有地下空间开发利用中出现的问题，引导地下空间开发利用走向有序，笔者提出以下几方面的建议。

1. 进一步完善法律法规，加强地下空间开发的合法性

目前，在地下空间方面，国家出台的法律法规主要有：《中华人民共和国人民防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》等，上海出台了《上海市轨道交通管理条例》。但是，上述各种法规、条例基本为原则性规定，对于城市地下空间权属、功能、利用模式等子项方面仍缺乏法规约束，这与城市地下空间资源在城市发展中的价值和地位不相称。建议对城市地下空间权属（注意竖向深度）进行立法明确，结合规划对其功能进行明确。在此基础上，可效仿地面开发管理办法，采用招投标方式对其使用权进行市场化操作，从而加快地下空间的开发力度，为政府创造收益。对于发挥公共效益的地下空间工程，建议立法予以明确开发利用模式和开发主体。根据不同地下空间功能，尽快出台相应的技术标准和建设规范。加强对地下空间综合体开发的法律法规支持。

(2)进一步加强城市地下空间规划体系建设

城市地下空间开发是一项系统工程，既要研究地上和地下的协调，各个分系统之间的配合，又要研究资源调查和需求预测，并要考虑财力和筹资的可能，是一项决策性很强的工作。而且，城市地下空间作为一种不可再生资源，一旦破坏，难以修复。建议加强城市总体规划与城市地下空间专项规划的统筹和衔接。城市控制性详细规划应将地下空间纳入其中，落实其规划思路、规划内容和准则，特别是对城市中心地区、轨道交通站点周边地区，要进行细化和深化。在规划中，应考虑城市地下空间开发利用的层次性。加强地下空间的系统性，做好大规模开发的规划，充分发挥地下空间的经济效益。城市地下空间开发利用层次与功能的关系如下表所示。

表　城市地下空间开发利用层次与功能的关系

3. 进一步加强城市地下空间管理体制建设

理顺管理机制，建立研究咨询机构、决策协调机构、执行管理机构。可成立地下空间规划管理办公室，由各决策协调机构派人组成，建立定期联合办公制度，共同审批地下工程建筑项目。也可优化当前各部门的管理权限和职责，避免分头领导、职能交叉、分工界限不清等问题。

4. 鼓励地下综合体、共同沟的开发建设

国外地下空间开发利用已向综合化趋势发展，即建设集交通、商业、娱乐和办公功能为一体的综合性地下空间，其效益可成倍增长。国内上海在这方面起步较早，例如上海虹桥综合交通枢纽地下空间、轨道交通10号线江湾体育场站地下空间开发、轨道交通10号线豫园站地下空间工程等都已开工建设。国内应加快地下综合体的开发建设。

共同沟是一种“集约化、综合化”的市政公益性设施，不但使道路下的空间资源得到充分利用，也提高了管线运营和管理的安全性。它必将成为未来城市管线工程的建设模式。

5. 加强有序开发、重视地下空间的舒适性

应按照城市地下空间规划，进行有序的、有节奏地开发，实现可持续发展。例如上海虹桥综合交通枢纽控制性详细规划、上海真如城市副中心控制性详细规划中，均对地下空间的一到三层的使用提出了指导性建议。此外，随着人们对生活品质的提高，对地下空间的环境和生活状态也逐步提升，应重视地下空间的建筑设计内容，加强现代化气息和内部环境质量，提升人们在地下空间的心里感受。

五、结论

地下空间的开发利用是城市可持续发展的必由之路。我国城市地下空间经过了几十年的发展，虽然取得了巨大成绩，但也存在着不少问题。只有在建立并完善相关法律法规的基础上，明确界定相关责、权、利；在科学编制规划的基础上，对地下空间开发利用统一认识；在理顺相关管理体制的基础上，以法律法规为基准，以规划为依据，在相关责任主体的管理、协调下，才能做到合理、有序开发和利用地下空间资源，真正走地下空间的可持续发展之路。