上海港口建设体制的思考与实践

关于上海港口建设体制的思考

应善之

一、上海港口建设概况

上海港是长江三角洲上的一个河口港，可以兼作海港，主要港区沿黄浦江分布。20世纪30年代，上海港已经成为远东航运中心，年货物吞吐量一度高达1 400万吨，船舶进口吨位居世界第七位，上海成为世界上重要的港口城市。

经过半个多世纪的建设和发展，特别是通过持续的集装箱码头设施建设投入，上海港在生产布局上实现了从黄浦江和长江口向东海跨越的转变，成为一个综合性、多功能、现代化的大型主枢纽港，并跻身于世界大港之列。目前，上海市外贸物资中99%经由上海港进出，每年完成的外贸吞吐量占全国沿海主要港口的20%左右。2005年上海港完成货物吞吐量4.43亿吨，位居世界第一；2006年上海港完成货物吞吐量5.37亿吨，继续保持世界第一大货运港地位，完成集装箱吞吐量2171.9万标准箱，占全国规模以上港口集装箱量的24%，在世界集装箱港口中继续位居第三。2009年，上海港货物吞吐量达5.9亿吨，集装箱吞吐量达2500万标准箱，分别位居世界第一、第二位。

目前上海港包括宝山罗泾、外高桥、洋山深水港、杭州湾、崇明三岛和黄浦江流域等六个港区，其中，洋山深水港由上海同盛投资（集团）有限公司负责建设，由洋山港区管理办公室主要负责港区港政、航政的日常管理工作；其他五个港区则由上港集团负责建设，由市交通运输管理局及其下属单位进行日常运营管理。

二、上海港口建设管理现状

上海市港口建设投入情况投资主体主要经历了以下三个阶段的变化。

第一阶段　中央政府为投资主体

1986年之前，港口受中央和地方的双重领导，以中央为主、地方为辅，由交通部主管。该阶段港口建设投资主体主要是交通部，投入方式为政府直接投入资金进行港口建设，资金渠道为中央财政拨款。

第二阶段　地方投资为主、中央投资为辅

1986—2003年，随着1986年进行体制改革，港口的投资权被下放到地方，投资主体改为地方政府为主，中央政府为辅。特别是随着港口建设费的征收，使得港口建设的投入具有了固定的资金渠道。该阶段实行了以港养港政策，由国家核定上缴基数，其余返还地方作为港口建设资本金。

第三阶段　企业投资为主，引入多元化投资

2003年之后，中央将港口管理彻底下放地方，实行港口政企分开。上海成立了市港口管理局和上港集团，市港口管理局负责港口和航运的整体规划发展及管理，上港集团则以码头、集装箱经营为主体，引入多元化投资，履行港口资源整合，港口市场开发等职责。2005年，在对全市岸线的管理与码头的管理进行重新划分后，上港集团明确负责本市码头的建设和管理，同盛集团负责洋山深水港及其他航道的建设。该阶段港口建设的主体主要为地方政府成立的国有企业，投入方式为企业投资，政府投入部分资金作为引导，吸引港航相关企业及市场的投资，资金来源呈现多样化、市场化的特点。(www.xing528.com)

三、存在的主要问题

（一）洋山深水港滚动开发机制实施遭遇困难

洋山深水港原计划建设分期滚动开发，建成一期转让一期。但实施情况不理想。由于种种历史遗留问题及土地权属问题，使得同盛集团先期建成的港口道路等基础设施无法进行转让，先期已投入的部分资金不能及时回收，造成资金沉淀，削弱了同盛集团作为洋山港建设滚动开发融资平台的作用，使洋山港西港区等后续工程建设缺乏资金。

（二）港口建设费征收不合理，影响港口建设管理

港口建设费的征收对解决我国港口压港和保持我国港口可持续发展起了积极作用。但这种计划经济体制下诞生的规费征收方法带有种种欠缺。我国从1986年开始征收港建费，当年实际征收的港建费为20亿元，但到2000年却不足20亿元，与此相反，沿海主要港口货物吞吐量1986年为3.8亿吨，2000年为12.6亿吨，是1986年的3.3倍。如按货物吞吐量的增长倍数进行计算，2000年港建费应是66亿元左右。港建费的征收不但没有上升，反而呈下降趋势。出现了港口的发展速度越快，吞吐量增大，港建费却越收越少的怪现象。这一现象产生的原因主要是由于港口建设多元化和港建费收费监管不严造成的。计划经济时期，由国家投资建设港口，因此国家向这些港口征收港口建设费是合理的，也是必要的。但是随着市场经济成分的不断扩大，出现了多种新的投融资模式建成的港口，按照“谁投资、谁建设、谁经营”的原则，对这部分码头不征收港建费是符合相关政策的，但由此却造成了港建费与港口规模增长之间的不同步。加上各地由于执行过程监管不严、收费标准不统一，也一定程度上加剧了缺口的扩大。

四、思考与建议

（一）实现港口企业股权结构多元化

实践证明，通过引进民资、外资等，实现港口企业股权结构多元化，有利于港口企业真正成为市场经济中的独立主体。目前，上海港口基础设施的建设已经由政府直接投资模式，逐步发展成为政府与市场相结合的多元化投资模式。为推动港口企业发展，需要进一步发挥政府资金的引导作用，加大市场开放和透明化程度，突破体制机制上对发展的约束，真正体现资本市场的效率，并做好长三角、长江流域、沿海城市等省市之间的合作，使港口建设更好地发挥其对地区经济的带动作用。同时，政府应积极推进本市港口、航运企业与我国沿海及长江沿线港航企业间多种形式的合作，促进跨区域联合。①完善现有长三角十六城市港口管理部门合作联席会议制度，按照责任分工，深化港口建设与规划、港口市场监管、港口安全与环保、港口信息与培训等方面的合作研究，推进区域港口合作和联动发展。②进一步发挥长三角港口发展研究中心功能，充分利用港口管理部门与高等院校的产学结合优势，打造服务长三角港口科学发展的研究平台。③深化长三角港航合作网建设，在资讯发布、工作交流、港航合作、信息增值等方面，实现长三角港口管理部门网络共建、信息共享。

（二）进一步加强港口建设，加强岸线资源管理

推进紧邻东海大桥的洋山西港区开发，2011年建成第一批泊位，2012年再建成一批，至2013年全面建成，促使洋山西港区形成江海联运集散中心。推进上海港外高桥港区六期工程建设，2009年内主体工程建成并投入试生产，同时推进外高桥港区七期前期准备工作。根据上海港总体规划，全面调整黄浦江沿线老港区的功能布局；进一步推进专用码头逐步对社会开放，提高码头资源利用率。开展港口岸线资源利用、管理及发展调研，在原有调研基础上，深化港口岸线资源利用状况、潜在能力和管理效能研究，分析港口岸线使用和管理中存在的主要问题，明确现有岸线资源高效利用及新增岸线管理的发展方向和实施原则。

（三）加快港口建设费改税研究，探索具有国际竞争力的航运税费政策

针对目前港口建设费征收不规范的情况，可探索研究港口建设费改税政策，借鉴国外相关方法，如美国按货物商品价值征收港口维护费税，用于港口航道的维护，理顺当前港口的税费征收体制机制，并加强征收管理力度，落实专款专用政策，促进国内港口合理有序竞争。