上海轨道交通网络规划评价与实践

上海市轨道交通网络规划评价与思考

孙霁　刘晖

经过近20年的建设，上海市轨道交通已经呈现出网络化特征，网络化运营效益初步显现。目前，上海市轨道交通网络正式运营线路总数已达到9条，覆盖全市13个行政区域，形成了较为完善的网络运营格局，线网规模居全国之首、世界第七，仅次于伦敦、纽约、东京、首尔、莫斯科和马德里。轨道交通网络承担公共交通比例不断提高，枢纽功能和网络化运营初见成效，轨道交通在公共交通中的重要作用日益凸现，开始发挥轨道交通作为公共交通骨干的作用。在上海轨道交通建设的过程中既积累了经验，也有不少遗憾，本文尝试对上海的轨道交通网络规划提出笔者的总体评价与若干建议，以供参考。

一、上海市2012年轨道交通网络规划概况

纵览国际轨道交通的发展历史，多数城市轨道交通的发展都经历了四个阶段：初始发展期、集中发展期、稳步发展期和成熟发展期。根据轨道交通网络远期规划，上海市域范围内轨道网络总长约1040千米，这是一个长期发展的目标，完成这一目标需要20～30年的时间，也必然要经历上述四个阶段（表1）。自20世纪90年代上海进入轨道交通初始发展期后，从“十五”开始上海进入了轨道交通的集中发展期。为明确集中发展期的发展重点，保证上海轨道交通网络科学和有效地发展，市规划部门会同其他相关部门先后进行了四轮轨道交通规划，基本明确了上海市轨道交通基本网络格局和近期建设重点。

表1　上海市轨道交通网络规划制定的四个阶段

2006年，上海市委在八届六次全会上提出“集全市之力，加快推进轨道交通建设”的要求，确定2012年上海轨道交通基本网络规划为：2012年，上海将形成由轨道交通1号线～13号线组成的“中心城十字加环、七横八纵，外围区九向辐射”的网络格局。基本网络线路总长约582千米，车站总数约361座。基本网络建成后，中心城内轨道交通站点600米覆盖面积为34%，中心城区覆盖人口为51%。2012年，轨道交通基本网络承担的客运量将占全市公共交通客运总量的43%～48%。预计到2012年，上海市轨道交通基本网络将基本形成。

二、上海市轨道交通网络规划的总体评价

（一） 轨道交通网络规划对促进社会经济发展具有重要意义

城市轨道交通建设明显地改善了上海城市交通出行结构，有利于配合城市空间结构的调整，促进城市发展，提升城市综合服务功能等。轨道交通建设是落实公交优先发展战略的具体体现，快速、大容量、准点的轨道交通方便了市民出行，缓解了中心城交通压力；轨道交通部分线路连接中心城区和郊区新城，支持中心城主要的公共活动中心和郊区新市镇的发展，拓展了城市发展空间；轨道交通建设有效地支持了本市重点项目的建设和重点地区的发展。因此，轨道交通建设对促进社会经济发展具有重要意义，同时也是加快上海“四个中心”和国际化大都市建设、优化城市空间布局、提升城市综合服务功能的迫切要求。

（二）轨道交通网络规划对城市交通体系建设具有指导作用

上海市轨道交通网络规划提出了比较完整的基本网络线网规划和主要规划指标，对在上海轨道交通网络建设过程中，如何协调轨道交通网络局部与整体、近期与远期等多方面关系，进而区分轨道交通建设的轻重缓急具有全局意义。同时，通过规划选线和对沿线土地的规划控制，保证了轨道交通重点项目实施的有序性和可行性，对实现轨道交通网络规划目标、尽快发挥轨道网络的整体效益、有效提高公共交通在城市交通体系中的地位具有重要意义。从实施效果来看，规划提出的集中建设轨道交通基本网络的理念，能够加快形成轨道交通的网络效应，较快提高轨道交通承担运量占全市人口出行总量的比重，较好地缓解了道路和瓶颈地区的交通压力，更有力地促进城市向合理方向发展。此外，轨道交通基本网络在具体线路的建设过程中，还能够简化建设程序、缩短建设项目前期准备时间，使轨道交通尽快投入运营，及早发挥轨道交通的服务功能。

目前，上海市轨道交通网络规划、建设、运营均取得一定成效。在轨道交通网络规划方面，已提出了较完整的基本网络规划方案和主要规划指标，对轨道交通集中发展期各线路建设时序以及近期轨道交通线路选择和发展等重要问题起到了总体指导作用。但是，也存在部分规划理念难以实施，部分线路高峰时段拥挤现象突出，运营管理水平与国际水平存在差距，公交配套设施落地难度大等问题，还需在网络化、系统化、功能化的理念指导下，开展下一阶段轨道交通网络规划和建设工作。

三、上海市轨道交通网络规划的思考与建议

（一）重新反思“市域快线”、“枢纽锚固”等规划理念的可实施性

笔者认为应该认真反思“市域快线”、“枢纽锚固”等外来规划理念，做好外来规划理念与本土实际工作的结合。只有将引入的规划理念因地制宜，才能真正促进本市轨道交通网络的健康发展。

上海市最早的轨道交通网络规划在2000年由法国SYSTRA公司和相关单位共同编制形成，规划确定上海轨道交通网络由市域快速轨道线、市区地铁线、市区轻轨线组成。市域快线包括轨道交通1号线、2号线、11号线和9号线，各线长度均在100千米以上，属于长大线路范畴，而市域快线总长则超过400千米，占据了当时规划线网总长的半壁江山。但市域快线运营模式研究和实际运营经验表明，由于市域快线长度长，穿越城市区域差异大，因而线路不同区段的客运强度差别较大，客流特征与乘客舒适度要求也不尽相同。在全线统一运营的情况下，单一的车辆编组与运营组织方案难以在运能安排和服务水平之间取得平衡，结果只能是顾此失彼。因此，轨道交通长大线路的全线运营，难以满足乘客多样化出行需求，同时也影响地铁运营效益。目前针对长大线问题，已提出了分段运营的概念（如11号线分南北两段分段运营），既有效发挥配属车辆的运力，又能满足不同区段乘客对“通达”、“畅达”和舒适度的不同要求。在2008年7月1日实施的《城市轨道交通工程项目建设标准》中明确规定轨道交通线路长度不宜大于35千米，因此在建设中，应慎重确定轨道交通建设长度。(www.xing528.com)

随着上海轨道交通网络的日益完善，换乘客流增加及换乘效益的显现，各方面已充分认识到换乘的重要性，在线网规划中已考虑了一批三线、四线大型换乘枢纽。但是从人民广场、世纪大道等三线和四线集中换乘站运营情况看，大量换乘客流集聚，给客流有序、高效换乘与疏散带来挑战。如人民广场站轨道交通1号线、2号线、8号线三线换乘大三角开通后，换乘条件有所改善，但换乘客流对冲等问题仍无法解决。因此，我们在强调枢纽换乘重要性的同时，应适当控制枢纽规模，在空间上均衡分布，处理好枢纽集中换乘与分散换乘的关系，实现枢纽换乘与疏散客流的便捷、有序、高效。

（二）重视轨道交通运营效益指标及建设规模和时序

客运强度是反映轨道交通网络运营效率和经济效益最重要的指标之一。上海轨道交通各线路客运强度从0.14万～3.03万人次/（日·千米）不等，目前3、5、6、9号线的客运强度低于1万人次/（日·千米），客运强度的不足，直接影响到轨道交通网络运营的社会、经济效益，也阻碍了轨道交通规划总体目标的实现。因此，在轨道交通基本网络各线路建设时序决策阶段，能够重视和考虑客运强度等运营指标就显得尤为重要。只有在决策阶段重视轨道交通基本网络具体线路的客流量和客运强度预期，才能使基本网络客运强度在一定时间内持续稳步上升，并最终保持在一个较高水平，从而尽快实现缓解中心城道路交通压力，引导城市拓展等一系列规划目标，真正发挥轨道交通集中建设的优势。例如某些线路因具体原因限制无法满足这一点，则该条线路建设时序应考虑适当延后，处理好近期与远期建设的关系，控制轨道交通无限制辐射和盲目拉伸。反之，对中心城区线网密度不足的区域（如浦西外滩区域），由于区域内人口密度较高，且商业密集，轨道交通潜在需求大，则可考虑适当加密线路。

（三）谨慎选择远郊地区轨道交通制式

市郊铁路是国外应用较普及的一种城市客运方式，其有助于增强中心城区的对外辐射作用，促进特大城市都市圈经济的发展，能够在更大的空间范围内维持大城市的经济社会和生态环境的可持续发展。从轨道交通和市郊铁路各自特点来看，轨道交通制式智能化程度高、运营时间间隔短、建设标准高，但综合造价很大；而市郊铁路运营间隔略长，但所需投资较小。由于郊区至市中心客流具有出行距离长、对运营时间间隔要求较市中心相对较低等特征，因而市郊铁路在郊区运营具有很大优势。国外很多发达城市为我们提供了发展城郊铁路极为有益的经验，诸如伦敦、巴黎、东京等城市拥有的市郊铁路营运里程均10倍于市区轨道交通线网规模，其郊区至市中心通勤客流的30%～40%由市郊铁路承担（表2），对疏解市区和郊区之间的通勤交通起到重要的作用。而对上海而言，2000年轨道交通网络规划将市郊铁路排除在本市轨道交通网络以外，即便是连接郊区的长距离线路亦采用轨道交通制式，而基本网络规划在对网络规划的深化调整中并未考虑这一问题，也就未对中心城区线路和郊区线路制式加以区别。郊区线路也同中心城区线路一样采用建地铁方式，从而产生线路投资大、运营维护成本较高等问题，成为轨道交通运营部门的沉重压力。因此，在服从支持新城开发的战略前提下，应将城郊铁路等多种交通方式纳入到城市综合交通体系中，对中心城区连接新城的交通方式在经济、技术等方面进行综合比较，不应将思路限定在轨道交通的范畴，不仅对轨道交通走地下还是地上、地铁还是轻轨进行比选，更重要的是从线路客流特征、输送能力、综合造价等多种因素综合权衡市郊铁路、BRT（快速公交系统）等多种交通方式，以便最终提出真正技术可行、经济合理的远郊线路交通方式。现阶段上海市轨道交通制式选择上，笔者建议考虑采用市郊铁路与市中心地铁共同构成城市轨道交通系统结构的方案，在下一阶段轨道交通建设过程中大力推进市郊铁路项目建设（如金山铁路支线等项目），真正发挥市郊铁路优势。此外，对客流量等条件适宜的线路可以拓展思路，考虑采用如BRT等其他公共交通方式。

表2　国外大城市城郊铁路建设概况

（四）深入研究推进TOD开发理念的相关具体措施

TOD（Transit-Oriented Development）模式，即以公共交通为导向的城市开发模式。TOD模式符合上海城市总体规划发展要求。随着上海城市规模的不断扩大，郊区新城的建设日益加快，在新城发展时实施TOD模式具备多重优势，对引导中心城人口向郊区新城疏解，支持城市由一个核心组团向多个核心组团发展将起到重要作用。因此，规划上及时明确远郊线路沿线地区TOD开发的理念非常必要。但在实际建设过程中，由于存在轨道交通沿线土地开发进度明显滞后于轨道交通建设的问题，因此需要加快具体措施的研究，推进TOD开发理念的实施。在实施TOD模式时，由于轨道交通本身并不能直接提供点对点的服务，需有效地提高轨道交通车站的可达性。因此，根据轨道交通的实际运能运力，同步开展地面配套公交线路的整合工作，及时调整与轨道交通平行的公交线路，并在各枢纽点增加辐射状的公交线路，可提高轨道交通的换乘便利性，最终达到有效培育和提升轨道交通客流的目的。同时，还应做好轨道交通沿线和站点周边地块的开发规划，采取措施促进轨道交通线路周边区域同步开发建设，从而使轨道交通与地区发展相互促进、同步发展、取得双赢。

（五）注重公交配套与轨道交通建设的同步性

公交配套应与轨道交通建设同步规划、同步设计、同步建设、同步运营，创新体制和机制，并在政策、资金上适当倾斜，保证公交配套落地。为强化公交配套力度、确保公交配套设施同步建设，建议轨道交通建设和公交配套设施作为整体考虑，理顺轨道交通、公交配套建设管理关系，将公交配套提升为前提性的关键因素，从而做到前期规划、征地、设计、建设“一体化”，努力实现公交配套与轨道交通建设同步规划、同步设计、同步建设、同步运营。此外，建议以全市公交改革为契机，围绕枢纽完善地面公交线网调整优化，做好轨道交通与地面常规公交换乘及轨道交通与私人小轿车（P＋R）、自行车等换乘衔接的工作；深化票制改革，提高优惠换乘的力度和广度，鼓励市民换乘轨道交通，降低市民出行成本；将公交设施纳入到轨道交通站点周边物业开发中去，提升轨道交通和地面公交的整体效率。

（六）加强轨道交通前期研究，避免规划调整过于频繁

为保证轨道交通基本网络的顺利实施，规划已完成基本网络的规划选线和落地工作，同时还通过颁布相关法律文件明确了将轨道交通规划线路、车站及规划控制线作为控制要素，并体现在相关控详规划之中，因而在规划控制和管理程序上基本保证了轨道交通的顺利落地实施。但在轨道交通大规模建设中，由于轨道交通前期研究不够深入而引起的规划频繁调整现象比较严重，主要包括对枢纽换乘节点的调整和对轨道交通车站及站位的调整。

轨道交通网络规划调整的具体原因较为复杂，除因工程方案深化、沿线规划用地调整、重大项目要求等因素进行的调整外，也有因建设条件、对市中心建筑保护、动拆迁难度、施工难度估计不足而进行的“被迫”调整和纯粹因施工过程中的具体难度或是不合理的施工工期要求而导致的规划“无奈”调整。此类调整虽然存在一定客观原因，且有些调整也是规划不可预测的，但是，频繁调整在一定程度上影响了规划的严肃性和本应起到的指导意义。因此，笔者认为上海市轨道交通网络规划应进一步加强规划前期调研，充分考虑环保和以人为本的需求，尽量对规划线路沿线情况做到心中有数，同时要加大规划控制力度，保证轨道交通建设的正常进行，尽量减少线路、站点在建设过程中的频繁调整。

四、结束语

随着国家发展改革委对全国25个城市轨道交通近期建设规划的批复，全国轨道交通建设正进入一个高潮期，在目前在建和规划即将建设轨道交通的城市中，上海、北京两个城市轨道交通建设起步较早，网络已经初步形成，且总体网络规模巨大，因而可以称作我国各大城市中轨道交通建设的“超级城市”。上海轨道交通网络远期将长达1 040千米，这个网络的发展是一个不断摸索、逐渐完善的过程。这一过程中必定有经验，也有遗憾，笔者提出个人在参与上海市轨道交通基本网络中期评估工作中的一点思考，以期使城市轨道交通建设更趋理性、更具经济性、更人性化，真正实现轨道交通的骨干作用。