上海公路投融资与运营管理的建议(2011)

上海市公路投融资与 运营管理机制的思考与建议

周鹤群

建设资金是公路建设的“粮草”，投融资是筹措“粮草”的载体。本文首先介绍上海市公路建设和投入的基本情况，回顾公路投融资和运营管理体制发展历程，再归纳总结目前存在的主要问题，最后提出相关意见和建议，为完善上海市公路投融资与运营管理体制提供参考。

一、公路建设概况

（一）公路建设和投入概况

至2009年底，上海市公路总里程为11671.452千米，公路密度为184千米/百平方千米、6.18千米/万人。公路桥梁总数为9493座（其中特大桥57座、大桥478座、中桥2454座、小桥6504座）。按公路技术等级分：高速公路767.518千米、一级公路350.907千米、二级公路2922.132千米、三级公路2593.418千米、四级公路5037.477千米。二级及二级以上公路里程占总里程的34.62%。2007—2009年上海市公路建设和投资情况详见表1。

表1　2007—2009年上海市公路建设和投资情况

（二）公路建设的特点

1. 随着长三角一体化的加速推进，对上海高速公路提出服务长三角、服务全国的更高要求，进一步完善优化市域对外高速公路网络成为新一轮高速公路建设的重要内容。

2. 随着上海市城乡一体化、城乡统筹的步伐加快，郊区城市化进程加速，中心城与新城、新镇的联系日益紧密，完善新城、新镇与中心城交通联系的公路项目成为建设重点。

3. 在完善高速公路网络的同时，重视与高速公路网络配套衔接的干线公路的建设，进一步优化公路网络结构，增加公路网络的可靠性。

4. 随着社会经济的发展，人们对城市交通、环境等提出了更高的要求，对公路建设提出了生态化、低噪声、低污染等新要求，将更重视环保投入。

二、公路建设投入与运营管理体制发展历程

本市公路建设投入与运营管理体制发展大致经历了以下四个阶段。

第一阶段　政府投资为主

2000年之前，上海公路建设投入以政府为主，主要包括政府财政收入及政府向银行贷款，具体投入方式为市属干线公路项目由原市市政局所属的上海公路建设总公司作为投融资主体负责项目投融资、建设，原市市政局予以担保。区属项目由区县负责筹措资金。

第二阶段　尝试特许经营权转让

“十五”期间，开始增加高速公路特许经营权转让融资渠道。2000年8月之后，原市市政局先后与嘉浏、同三、沪青平、莘奉金、南环、北环、东南环、沪芦、嘉金、东环10个公路建设发展有限公司签订了13条高速公路的BOT合同，上海市高速公路建设开始以市场化投资为主。

2000年10月，上海市正式出台《关于加快本市高速公路建设的若干政策意见》（沪府办发[2000]113号），改变了高速公路建设征地方式，明确了项目用地采用土地使用权合作形式，确立了“由被用地的集体经济组织以土地使用权参与项目合作，被用地农民身份不变。参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作回报”的用地政策，并重申了按照市政府印发的《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见》(沪府发〔2000〕16号文)精神，“在高速公路项目建设用地方面，市、区县的分工原则不变，由市里统一组织实施，区县负责用地工作和相关费用，及时落实施工交地工作，支持项目公司组织建设高速公路和建成后的运营管理。市里对区县承担前期动拆迁给予支持”。这种模式大大减少了高速公路征地的初期费用，使民营企业资金得以大举进入高速公路建设领域。

目前，上海非收费公路建设贷款主要用原公路养路费和贷款道路建设车辆通行费等偿还，收费高速公路贷款主要由高速公路通行费收入偿还。

第三阶段　“两级政府、三级管理”，发挥区（县）政府积极性

遵循“费随事转、人随事转、物随事转、权责利相一致”的原则，原上海市市政工程管理局、市公路管理处在市建委的主持下，开始着手对公路设施管理事权进行下放，同时，将公路养路费、管理机构以及部分公路养护管理人员（仅涉及嘉定区）、公路养护机具设备，下放到各区（县）。

20世纪90年代，上海公路主要经历了二次重大改革与发展历程。第一次公路设施事权下放是在1993年，为开发开放浦东，市市政局与浦东新区城市建设局签订协议正式将有关公路设施管理的事权下放移交浦东新区。

第二次公路设施事权下放是1997年，为更好地简政放权，发挥县（区）积极性，进行了除浦东以外的其他区（县）公路管理事权下放。

1997年5月，上海市人民政府批复了由原上海市建设委员会、原上海市计划委员会联合制订的《关于印发〈关于下放公路设施管理事权的意见〉的通知》，对公路设施管理事权下放内容提出了相关指导性意见。

随后，公路管理体制进行了一系列的改革：

● 按照事企分开的原则，1997年11月7日，市公路处所属的拥有1000余名职工的路桥工程总公司划归城建集团，正式成为企业单位。

● 1998年9月2日，根据政事分开的原则，按照原市市政局《关于公路质监站与市政质监站合并事宜的通知》（1997.8.21），市公路处具有政府管理职能的公路质监站与市政质监站合署办公。

● 按照管养分开的要求，积极引进养护竞争机制，第一条试点公路——亭大公路成功完成养护招投标，为探索推进养护市场化运作机制打下了基础。1998年起，市管公路开始推行养护招投标，签订养护合同，逐步将市管公路的养护工作纳入市场化轨道。

通过放、划、收，事权下放后，原有的公路管理模式发生了根本性变化，市公路管理处职责由直接管理转到了间接管理，由统一管理转到了行业管理，更加突出了作为管理机构的性质，也突出了行业管理的职能。

为进一步明确事权下放后市、区（县）公路部门的职责，加强行政管理和行业管理，1998年9月14日，原市市政局向各有关区（县）建委（建设局、城建局）发出了《关于印发“贯彻〈关于下放公路设施管理事权的意见〉的实施意见”的通知》，提出市和区（县）公路设施管理事权实施的范围，在公路法律法规、规划、公路建设、养护管理、建设市场管理、规费征收、行政执法及行业管理等方面作了进一步具体分工。

2000年4月4日，市政府下发了《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见》的通知，进一步明确了道路建设项目市区分工和职责。2006年，为推进社会主义新农村建设，上海市发展改革委、原上海市市政工程管理局制定了《本市“十一五区（县）重点公路、乡村公路和危桥改造工程建设的实施办法”》，对符合要求的项目，由市根据不同公路等级对工程费予以补贴；2007年，为进一步调动区（县）政府的积极性，上海市发展改革委、上海市建设交通委、上海市财政局、原上海市市政工程管理局联合发布《关于推进本市“十一五”市政道路重点建设项目实施意见的通知》，在“市区分工”和原有政策基础上，对“十一五”期间实施的重点公路项目给予政策支持。

市区分工后，全市公路分为市管、区管（镇管）公路。其中市主要负责高速公路（含部分快速路）、国道[沪宜公路（G204）、曹安公路（G312）、沪青平公路（G318）、沪莘枫公路(G320)]、部分省道（蕴川路、沪太路、沪南公路、浦星公路、林海公路等）的投资、建设与养护；区（县）负责落实施工交地工作和解决农民补偿和安置及相关费用，市里给予一次性的资金支持。区级公路及乡村公路由各区及乡镇负责投资、建设和养护；交通部、上海市予以一定程度的补贴。

通过不断探索，上海市公路建设投入与建设管理模式根据项目类型分为以下三大类：

（1）收费高速公路均采用招商方式选择投资方负责投资、建设和运营管理，工程费由投资方承担，前期费由市区两级政府承担，建成后由投资方负责养护和运营管理；

（2）市管干线公路由原市市政局所属的市公路处（上海公路建设总公司）负责投资、建设，承担工程费，前期费由区（县）政府承担，建成后由市公路处负责养护和运营管理；

（3）区管干线公路和其他乡村公路由区（县）政府负责建设，工程费和前期费均由区（县）承担，由市给予适当补贴，建成后由区（县）公路部门负责养护和运营管理。

第四阶段　管办分离，政府还贷高速公路模式逐步形成(www.xing528.com)

“十一五”期间，为推进“政企分开，管办分离”，调整高速公路建设模式，新建高速公路项目改由国有投资公司出资组建项目公司，项目资本金由市财政安排，按政府收费还贷模式组织建设。

按照健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，根据责、权、利相统一的原则，理顺政府与企业的关系。原市市政局及其所属的市公路处（公路建设总公司）承担的投资和建设职能移交城投总公司。由城投总公司出资组建“上海公路投资建设发展有限公司”和“上海沪申高速公路建设发展有限公司”，分别负责新开工建设的市管干线公路投资建设和政府还贷高速公路（如G15公路、S26公路）投资、建设、收费和养护运营管理，原市市政局履行政府监管职责。

目前，上海公路养护全面实行市场化运作。市管公路实行养护招投标合同管理，资金主要在市级公路养路费（燃油税）收入中列支，2008年养护资金投入约为5.5亿元。区（县）管公路由区（县）自行养护管理，公路处对区（县）公路、农村公路实行行业管理，进行指导检查，养护经费主要在区级养路费（燃油税）收入中列支。2008年全市区（县）公路养护管理资金投入约15.3亿元。

高速公路养护管理主要由各高速公路项目公司自行养护运行管理，资金主要在高速公路通行费中列支。市公路处按有关标准与规定，主要通过检查、考评、指导和服务四个方面进行行业管理。

综上所述，在过去20年上海公路投融资改革中，公路建设资金投入模式由原来单纯的财政拨款发展到BOT招商及TOT模式，最后发展为政府性投资公司融资建设模式；高速公路项目运营由政府运营管理转变为特许经营权运营方式，最后转变为政府性投资公司下属项目公司建设管理模式；市、区分工的主要演变过程为：市里统一建设投入和运营管理——市、区两级政府分工建设和运营管理。

三、主要问题

2000年以来，公路建设取得了一定的成绩，但也存在诸多问题，主要体现在以下几个方面。

（一）高速公路特许经营后缺乏有效监管

从“九五”以来，上海市吸引社会投资，采用招商方式建设经营性收费高速公路，基本实现了高速公路的建设目标。大规模的BOT招商虽然解决了资金缺口问题，推动了大规模的高速公路建设，但当时相关法律、法规和制度相对缺乏，特许经营权转让合同过于简单，为以后高速公路运营管理带来隐患，特别是在股权转让、融资、建设、养护管理等过程中，社会投资商为追求利益最大化，存在转让行为不规范、挪用建设资金以及建设养护不达标等一些列情况。根据2004年9月国务院颁布的《收费公路管理条例》，收费公路分为政府还贷公路和经营性公路，其中政府还贷公路按政事分开原则，由政府交通主管部门批准成立的不以盈利为目的法人组织负责建设管理；经营性公路通过招投标方式由国内外经济组织投资建设或受让公路收费权。为了有利于加强政府监管，促进高速公路建设管理更加规范，促进服务质量，有必要调整高速公路和市管公路建设投入和运营管理模式。

此外，少数项目公司在工程招标过程中行为不规范，明招暗定、股东之间私下瓜分施工任务的现象较为普遍，股东为谋取不当利益，以不规范的关联交易行为从中转移利润造成工程成本虚高；有的项目公司资本金不按合同余款及时到位，或以项目融资为名向银行多借贷款挪作他用；有的项目公司利用其在当前激烈的市场竞争中处于甲方（买方）的有利地位，诱使施工单位签订显失公平的合同条款，从而合法达到严重拖欠施工单位工程款的目的。凡此种种现象表明，高速公路项目在投资主体多元化的情况下，政府应进一步研究如何强化服务和监管的职能。

（二）公路项目融资渠道和模式较为单一、资金来源有限、资金成本较高

不收费公路项目属于非经营性项目，往往只能通过银行贷款筹措资金，资金成本较高、风险也较大；政府还贷高速公路，往往由一家或者几家政府性投资公司垄断建设和运营，由于政府性投资公司具有垄断性和政府性，往往采用较为简单易行的银行贷款模式进行融资，对其他资金成本更低的融资方式缺乏积极性；国际上一些常用的金融工具和产品如资产证券化、信托投资、企业债券等在我国公路投资领域运用较少，可供投资者选择的融资方式不多。

国家对民间资本在基础设施领域的投资还缺乏相应的法制环境，投资者对今后因政策变化带来的风险感到难以把握，影响其吸引社会资本。

（三）市和区县、乡镇在提供项目用地、各级政府在动迁费用分担、工作职责分工等方面的工作协调机制尚不健全，用地矛盾依然明显

在动迁成本越来越高、工作难度越来越大的情况下，部分项目用地交付进度的矛盾显得十分突出，项目推进日益困难，有的已对工程质量控制造成了一定影响。

（四）公路建设标准取用不当，公路建设成本居高不下

目前，公路建设中存在以下几种建设标准取用不当的情况，导致公路建设成本居高不下：

● 郊区公路套用城市道路标准建设，增加公路用地和建设成本，造成资源浪费。

● 高速公路按照快速路标准建设，采用高架结构，立交、匝道密布，建设成本居高不下。

● 公路绿化按照公园绿化标准建设，占地大，投资高，效益差。

四、建议

在一定条件下，鼓励社会资本投入公路建设，是补充政府投资不足的有效途径。从性质上看，社会资本的投入是特许经营，是有时限的，在一定期限内，投资者的权益依法受到保护，公路交通基础设施的公益性和服务功能也要切实体现。

在明确公路的根本属性的基础上，充分借鉴国际投融资的经验，立足于改进过去存在的问题并在发展中寻求创新，初步提出以下建议。

（一）继续深化投融资体制改革，完善投融资管理体制和市区分工政策，充分调动区县政府建设的积极性。

1. 进一步完善建设与开发机制。把基础设施建设和周边的土地开发结合起来，将基础设施建成后带来的土地升值收益再用于基础设施的建设，形成建设资金的良性循环。

2. 建立责、权、利相一致的资产经营责任制。对建设系统及城投总公司资产，在盘清家底基础上，明晰资产责任，按照“谁管理（占有）、谁承担资产经营责任”的原则，对部门或企业普遍推行责、权、利相一致的任期目标责任制，保证国有资产有人管理；对在建和已建但尚未明确资产责任的项目，应明确资产责任或建立项目公司。

3. 市级支持政策应向区县政府缺乏积极性、但对城市发展具有重要意义的项目倾斜。

4. 进一步完善相关非收费公路项目的还贷机制，明确还贷资金来源和渠道，通过多种方式提高政府性投资公司的造血能力。

（二）在加大财政对公路建设投入力度同时，积极探索新的融资模式，吸引社会资本进入公路领域，进一步拓展公路建设资金来源。

1. 在经济增长与财力增长的同时，保持建设财力逐年增长。完善建设性收费机制，改进收费方式，用好价格和收费等政策杠杆，增加公路建设资金来源。

2. 加大招商力度，吸引社会资金。通过发挥政府投入的导向作用，加强金融、保险方面的支持，做好前期动拆迁工作，完善化解社会稳定风险的配套政策，更加广泛地吸引社会资金（包括民间、境外）投入基础设施建设。

3. 进一步盘活存量资产。举债建设形成的基础设施资产，行业深化改革带来的资产性质变化、运行机制转换，是盘活存量的有利条件。用好价格机制和有关政策，形成国有资本退出、社会资金进入的良性互动。

4. 充分利用好资本市场。通过信贷、债券、建立偿债基金、BOT、项目贷款、项目上市、配股、回购、存量变现等手段积极筹措资金。

（三）坚持加强对资金的管理与监督。

深化改革、积极探索多渠道筹措公路建设资金新路子，坚持“开源与节流”并举，加强对资金使用、运作的监管，努力提高投资效益。加强对公路建设项目投融资方案进行评估、审查和监督。

（四）理顺公路运营管理体制，整合资源，完善道路养护资金征收、分配和管理办法，切实提高道路运营管理水平。

（五）合理控制公路建设标准，进一步优化公路网络，更好地支持郊区和新城的经济社会发展。