社区公共服务信息化建设总结

社区公共服务信息化对策建设

冯桂安

随着我国经济发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要。加强社区建设，科学合理配置社区公共服务设施，为社区人民营造一个设施完善、安居乐业的生活环境，是构建社会主义和谐社会的重要保障和基础。

为了进一步落实《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，上海市人民政府于2006年发布《关于加强社区公共服务设施规划与管理的意见》（以下简称《意见》）。自《意见》公布以来，各级政府按照“区域规划最佳、设施配置最优、服务效率最高、资源效益最大”的要求，从满足人民群众的生活需求出发，因地制宜，整合资源，积极落实，规划、改造和新建了一批原有社区公共服务设施。

根据《意见》要求,各社区(街道、镇、乡)要重点建设三大中心：社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心。据统计，社区事务受理服务中心建设已在上海210个建制街镇实现了全覆盖，共有13个市级职能部门提供近200个项目的受理服务。据初步统计，全市受理中心的月均接待量已超过100万人次；在社区卫生服务中心方面，自1997年起，上海市连续13年将社区卫生服务机构（中心、服务站、村卫生室）标准化建设列入市政府实事项目，各级政府累计投入专项资金18.6亿元，建设总面积超过90万平方米，全市共建成232所标准化社区卫生服务中心；社区文化活动中心自2004年市政府作为实事工程全面推进建设以来，至2009年底，已建成逾200个，到2010年计划实现全覆盖。

对于社区“三个中心”的探讨是上海市城市管理、社会发展的重要课题。从目前进展来看，“三个中心”的物理基础设施环境基本建设完毕，下一步的主要任务在于充分发挥设施的功能和效益。从运营机制方面，以服务社区为基本目标，进一步创新思路，鼓励多种模式并存。在实施策略和手段方面，利用信息技术，完善社区“三个中心”管理体系建设，从而全面提升社区“三个中心”的管理和服务水平。

一、社区事务受理中心服务逐步规范，信息系统建设维护缺乏保障

社区事务受理中心，是市民办理各类与政府相关的日常事务，逐步强化社区的自我管理和自我服务能力的基础设施。根据上海市市委《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》（沪委【2004】17号）、市政府《关于加强社区建设扩大试点工作意见》的总体精神要求，由上海市民政局牵头，采用一门式服务，将市、区（县）政府有关职能部门依法在街镇设立的各类受理事项和出证事项约150项事务，由原来6～8个部门分门受理，归并到社区事务受理服务中心统一受理。业务采用了提供前台一口综合受理，后台协同办理的新型模式，充分体现了社区事务受理服务的便捷度。

近年来，市民政局以标准化建设为抓手，以信息系统为支撑，全面推进社区事务受理服务中心服务项目、运行机制、管理模式、服务规范、标识标牌“五个统一”。2009年，市质量技监局和市民政局等联合发布了《上海社区事务受理服务中心建设服务规范》。上述地方标准对社区事务受理服务中心的基本服务事项、办事流程、建设规范、标志标牌、受理软件和评估体系等一系列运行机制进行了统一规范。

标准化的社区一门式服务离不开信息系统的支撑，统一规范、固定流程的业务工作，非常适应于信息系统在重复化、标准化方面的优点。据了解，市民政局在原有“一口上下”的基础上，通过统一开发适应于社区事务受理中心服务的信息系统，目前累计投入300余万元，并实现了全市社区事务受理中心的全覆盖，部分区县如徐汇、松江等财力情况相对良好的地区，根据自身的管理特性，进行了二次功能拓展，进一步丰富了社区事务受理中心的服务功能。

然而，市民政局在推进社区事务受理中心信息系统的建设方面，面临资金支持不足的困难。由于社区事务受理中心的管理主体是区县政府，从市区两级财政分工的角度，应由区县承担相关系统的建设成本。然而，由于各区县在社区管理方面，管理模式不同、财力情况不同，若由各区县分别建设，不仅造成重复开发资源浪费，也难以形成全市性的标准。因此，虽然市民政局目前代为开发社区事务受理中心信息系统，但按照目前的财政体制，难以获得市级建设财力资金的支持，在下阶段继续扩展服务功能，保障系统运维等方面存在诸多困难。

二、社区医疗卫生服务改革深化，社区卫生服务中心信息化水平层次不齐

社区卫生服务中心和若干个社区卫生服务站(点)，并设置医疗保险定点零售药店，为居民提供基本、综合、公平、可及的预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等服务。社区卫生服务中心的前身是上海市的街道医院、乡镇卫生院，房屋简陋，设施陈旧。随着群众对基本医疗卫生服务的需求不断增加，原有的建设、管理模式已不能满足要求。为此，上海市累计投入14.3亿元实施社区卫生服务中心建设工程，拟为群众提供包括预防、保健、医疗、康复、健康教育与计划生育指导等功能于一体的社区卫生医疗服务网点。

据了解，目前社区卫生服务中心提供的服务内容主要包括公共卫生服务和基本医疗服务，主要运营经费依赖区县财政，市财政所占比例不足1%。其中，公共卫生服务由政府防保经费购买，基本医疗服务由医保费用购买，但医疗服务超支部分由社区卫生服务中心自行承担。随着医改政策中强化基层医疗服务功能的推进，社区卫生服务中心普遍存在大量亏损。(www.xing528.com)

根据上海市推进医疗体制改革相关意见，下阶段改革的四项重点工作之一便是基层医疗卫生服务深化改革。然而，各级政府对社区卫生服务的重视程度有所提高，但社区卫生服务中心的建设发展尚未纳入各级政府的中心工作，也未列入各级政府和有关部门工作绩效考核的重要内容。社区卫生服务的经费、场地、政策等保障措施尚未落实到位。根据服务功能的定位，社区卫生服务中心“六位一体”的综合卫生服务定位的核心是基础、基层、基本，但来自各方面的任务、要求、考核不断加码，社区医务人员不堪重负。

在信息化建设基础方面，全市社区卫生服务中心信息化建设分为三个层次，基础优良的、基本满足的、尚未完全覆盖的各为三分之一。与此同时，社区卫生服务中心医生工作站多由原二、三级医院的HIS系统（即医院信息系统）改造而来，侧重于医疗结算、医疗服务，对于社区所主要承担的卫生服务、健康管理等功能缺乏支撑。

随着新一轮医药卫生体制改革的推进，上海市提出将在下阶段推进基于市民电子健康档案的卫生信息化工程项目建设。市民电子健康档案的载体是电子化的个人健康信息和部分医疗信息，其功能之一是提高市民自我健康管理水平。根据新一轮医改的重点，提高社区卫生服务中心服务能力和诊疗水平，引入全科医生服务制度，推进社区卫生服务中心服务职能的转变，将充分发挥社区卫生服务中心健康管理、健康服务的功能，为上海医药卫生体制改革提供基础。

三、社区文化活动中心机制尚在探索，社区文化活动中心信息化有待填补空白

社区文化活动中心是指由政府主办，以满足社区群众基本文化需求为目标，设置在街道、镇（乡）的多功能、综合性的公益性文化机构。它是基层群众文化工作的基础平台，也是社区宣传教育的重要阵地。根据上海市文广局颁布的《上海市社区文化活动中心管理暂行办法》，社区文化活动中心的基本功能配置包括社区学校、社区信息苑、社区图书馆、团队活动室、健身活动室、娱乐活动室、展览陈列室，并建设有具备放映数码电影、举办文艺表演、开展联谊活动等的多功能厅。

根据市文广局的调研报告反映，2007年度已建成运行一年以上的76个文化中心与原建制的127个文化站（服务中心）服务情况的平均数相比较，新设立的文化中心比原建制的文化站，在群众文化活动场次数上提高了25%，参与群众数量提高了15%；组织团队活动场次数提高了381%，参与团队活动的人次数提高了26%，在展示展览、组织培训等方面均达到了良好的效果。尤其是以网络信息服务功能为主的东方社区信息苑，受到了居民群众的广泛好评。

然而社区文化活动中心的运作过程中，也逐步暴露出了文化中心性质定义不清，在公益性、基本性方面推进不力；部分功能设置与当地社区居民需求脱节；开放时间、管理服务等方面缺乏制度化建设；运营的保障体系不健全，人力、财力、物力保障不足。尤其是文化中心的基础管理方面，制度化建设较为缺失，信息化基础基本为零。

四、夯实“三个中心”信息化建设基础，促进社区管理服务能力提高

从以上情况分析，“三个中心”的服务功能各不相同、管理体系各不相同、基础条件也各不相同。然而，从建设目标来看，“三个中心”的建设均是用来满足社区自我管理、自我服务功能的实现；从推进策略来看，都是利用信息技术不断充实管理手段，以发挥管理和服务的效益。

社区事务受理中心下阶段的工作重点，仍是推进业务规范化建设，而辅助业务的固化和标准化，信息系统建设是主要手段。由于推进社区事务受理中心的建设标准工作由市民政局牵头，因此若由市级建设财力统一为区县管理的社区事务中心开发统一的系统，不仅有利于全市采用统一标准的社区服务模式，也有助于市级相关管理部门获取基层信息，提高统计和决策的综合水平。因此，在这个方面，需市区两级财政在资金管理制度上进行突破和创新，以节约国家资金、资产的目的出发，统筹全市社区事务受理中心的信息化建设，以充分发挥集约建设的效益。

随着2009年新医疗改革方案出台，社区卫生服务中心将结合医改的具体要求，进一步创新业务服务模式和管理模式。目前，基于市民电子健康档案的卫生信息化工程试点项目已完成立项，拟在2011年完成首轮的建设。在此次试点工作中，开发新型的社区卫生服务中心示范信息系统是一项重点建设内容。以信息化手段实现社区卫生“六位一体”的服务功能，作为全市居民电子健康档案的管理核心，实现社区卫生管理机构和社区卫生服务机构对所辖范围居民健康的信息管理、人财物的综合管理、社区卫生服务机构绩效考核，与医疗机构实现业务联动。因此，需进一步从社区卫生服务工作的体制和机制方面入手，创新运行模式，为群众就医模式的优化、引导有序就医提供基础。

为了进一步加强社区文化活动中心内部管理、确保基层公共文化阵地，优化、改善活动中心功能，提升其利用率、参与率和满意率，市文广局在制定《上海市社区文化活动中心管理暂行办法》的基础上，拟进一步强化对社区文化活动中心的绩效考核工作，拟通过实施社区文化活动中心信息管理系统项目，规范社区文化活动中心管理，提高文化资源的共享能力。目前该项目正积极争取立项和建设。与此同时，保障信息系统运行的相关体制机制问题需同步开展研究，以形成有序管理、优化服务、资源共享的长效机制，充分体现社区文化活动中心对优秀文化的宣传、引导作用。

随着社会主义市场经济的发展和城镇化进行的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高。做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾等方面具有重要意义。上海市推进社区“三个中心”项目的建设，是落实党中央国务院加强社区服务工作的重要举措，是构建社会主义和谐社会的基本保障。下一阶段，上海市应逐步完善“三个中心”的信息化建设基础，在管理和运行方面进行体制机制创新，建立长效的运行机制，营造一个更为便利、舒适的社区环境。