上海生产性服务业发展及政策环境初探

上海生产性服务业发展的政策环境初探

邱飞

上海经济发展正处在调结构、促转型，加快转变发展方式的关键时刻，如何突破体制机制人才等瓶颈，应对挑战？上海必须扔掉制造中心的老帽子，积极发展现代服务业和高新技术产业，利用“挤出效应”直面产业升级。现代服务业和高新技术产业是上海产业升级、开拓创新腾飞的一对翅膀。随着现代服务业的做大做强、拓展延伸,九大高科技产业的着陆和运作，上海必将会更加增强国际竞争力。

加快形成服务经济为主的产业结构，应当做好产业资本与金融资本、信息技术与传统产业、现代物流与生产制造、服务外企与剥离内企业务等结合。向总集成总承包方向，设计研发形成核心技术方向，向专业服务等新型服务业方向、现代方式转型。通过产业集群化、产业链延伸、提升开发区内涵、发展服务外包等手段，建立现代服务业集聚区、创立产业区、生产服务业功能区等。

本文从政策调整协调以适应服务业为主的产业结构调整与转型作了思考、探索和讨论。

——引言　　

加快发展生产性服务业，促进先进制造业与生产性服务业有机融合互动发展，是充分发挥上海老工业基地优势，提升制造业发展能级，壮大服务业发展规模水平的战略举措，是率先转变经济发展方式的必然选择。

一、上海生产性服务业发展政策现状

2007年初和2008年3月，国务院先后下发了《关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）、《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，初步形成了一套较为完整的促进服务业发展的政策体系，对于推动各地生产性服务业发展起到了积极的作用。部分省市，如山东、天津、苏州、无锡等也出台了一些专门的政策文件来促进生产性服务业发展。但本市尚未出台专门针对生产性服务业的政策文件，有关支持生产性服务业发展的政策大多散见在有关促进服务业发展的政策文件中，主要体现在以下几方面。

（一）注重规划引导。《2009—2012 年上海服务业发展规划》（沪府发〔2009〕50 号）中明确提出“推动产业融合，积极发展与制造业密切相关的生产性服务业”。“大力支持总集成总承包、专业维修服务、融资租赁、节能环保服务、科技研发服务、咨询服务、商务服务、设计创意等与制造业密切相关的生产性服务业发展”。“围绕上海重大产业基地、国家级高新技术园区以及市级、区级工业园区，重点布局面向制造业的生产性服务业”。“通过对上海各大产业基地、国家级高新技术园区以及市级工业园区的二次开发，打造具有示范效应的科技型、物流型、产业型、综合型生产性服务业功能区，为制造业企业延伸发展生产性服务业提供空间载体”。

（二）强化产业导向。《关于推进经济发展方式转变和产业结构调整若干政策意见的通知》（沪府办发〔2008〕38号）提出：“允许零星工业点、零星旧里在符合规划的前提下，大力发展生产性服务业”。“支持有条件的老工业基地和工业区发展生产性服务业”。《上海产业发展重点支持目录（2008）》（沪府办发〔2008〕41号）专门列出了重点支持的生产性服务业目录,包括总集成总承包、专业维修服务、节能环保服务、科技研发服务、创意产业、时尚产业、技术推广、技术转移、技术经纪、科技交流等。

（三）对技术先进型服务企业制定了具体的财税支持政策。根据《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）和财政部、国家税务总局、商务部、科技部、国家发展改革委联合发布的《关于技术先进型服务企业有关税收政策问题的通知》（财税〔2009〕63号），本市制定了《上海市技术先进型服务企业认定管理试行办法》，按照这些文件对技术先进型服务企业认定的条件，这些企业实际上大多属于生产性服务业企业。对技术先进型服务企业除了离岸外包收入免征营业税外，还可按15%的税率征收企业所得税。到2009年年底，上海共有105家企业被认定为技术先进型企业。

（四）对促进服务外包制定了明确的实施意见。本市先后出台了《上海市人民政府印发关于促进上海服务外包发展若干意见的通知》(沪府发〔2006〕26号) 、《上海市人民政府关于促进本市服务外包产业发展的实施意见》（沪府办发〔2009〕16号），规定给予服务外包发展专项资金扶持，包括对服务外包人才培训，服务外包公共信息、技术、培训等服务平台建设，服务外包企业取得国际资质认证，开展品牌建设，开拓国际市场，参加出口信用保险，参加境内外各类相关展览、国际推介会等给予适当支持；对离岸、总部型服务外包企业给予适当支持。

（五）对发展生产性服务业给予适当的土地政策支持。《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变的若干意见》（沪府办发〔2008〕37号）规定：“在生产性服务业功能区内并符合相关规划的前提下，对经过产业部门认定的企业总部和研发中心项目的建设用地，可以通过工业用地‘招、拍、挂’方式进行出让。”“ 对现代服务业聚集区、创意产业园区内的工业项目，鼓励‘腾笼换鸟’，经过产业部门认定后，在不改变使用权人、土地用途条件下，支持原用地者利用存量国有建设用地兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业”。

（六）对一些重点生产性服务业行业出台了具体扶持政策。这些政策也散见于有关促进新能源汽车服务业、节能服务业、软件服务业发展等政策文件中。《关于促进上海新能源汽车产业发展的若干政策规定》（沪府办发〔2009〕55号）中规定：“对符合条件的检测机构用于新能源汽车检测方面的设备投资，给予不超过检测设备投资总额30%的支持”。“对从事新能源汽车动力电池租赁业务的企业通过融资方式购置新能源汽车动力电池所发生的贷款利息，给予贴息支持，贴息期限最高不超过3年”。“对新能源汽车企业从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税”。《上海市节能技术改造项目专项扶持实施办法》（沪经节〔2008〕484号）规定，对完成节能技术改造并达到节能目标的项目承担企业给予奖励，奖励金额根据节能技改项目实施后直接产生的节能量计算，年节约每吨标准煤奖励300元。

（七）上海的部分区县也出台了一些促进生产性服务业发展的政策文件。如《松江区推进生产性服务业发展的若干意见》（沪松府〔2010〕3号）将软件和信息服务、现代物流、专业服务、研发设计、时尚创意、总部经济、服务外包作为该区生产性服务业发展的重点产业，同时将1亿元资金重点用于对生产性服务业功能区建设、公共服务平台建设、生产性服务业招商、人才培训、服务外包企业国际认证、市场开拓等进行补助和奖励。卢湾区等也出台了支持服务外包的文件。

二、制约生产性服务业发展的主要政策瓶颈

尽管近年来上海生产性服务业发展的政策环境明显趋好,但生产性服务业发展仍面临一些瓶颈制约,主要表现在税制、土地制度、信贷政策等方面仍不尽如人意。

（一）政策立法层次低，缺少专门针对生产性服务业的系统性、规范性和权威性政策文件。本市及一些区县近年来出台的一系列针对服务业的政策文件大多是以意见、通知或补充通知的形式出现，法规层次低，缺乏稳定性。同时，这些税收政策大多是各项优惠措施的简单罗列，并散布于各种政策性文件中，没有一个专门促进生产性服务业发展的系统性、规范性的文件。而天津、山东、湖南、四川、安徽、苏州、无锡等兄弟省市走在了上海的前面，出台了专门针对生产性服务业发展的政策文件。

（二）现行的税收制度是基于工业经济背景下制造业的成本结构来设计的，客观上不利于生产性服务业发展。目前税制适应制造业为主的经济结构，起到了鼓励低附加值企业发展的作用。一是我国的增值税未能覆盖到服务业，一定程度上阻碍了生产性服务业的发展。我国增值税的实施范围目前主要限于工业部门，而多数服务业部门则实施营业税。而营业税是对产出总额征税，存在重复征税问题，这会扭曲服务业企业的生产决策。同时，由于服务业部门的营业税不能在增值税链条中加以抵扣，因此在相同的情况下，工业部门更愿意由内部提供服务而非从外部购买。这种税制安排对于生产性服务业发展起到了抑制作用。二是现行税制中的营业税征税方式和税率的设计上也存在一些不利于生产性服务业发展的方面。现行的生产性服务业税收最为重要的是营业税，但在合伙制中介服务企业中营业税计税方法存在重复征税，导致分工越细，税负越重，阻碍了企业的内部分工和服务外包的发展。目前的营业税政策在税率设计上也没有突出应该鼓励发展的生产性服务行业，像陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输和装卸搬运归入“交通运输业”税目，税率为3%，而知识密集度、附加值较高的设计、咨询等归入“服务业”税目，税率为5%，兼营不同应税项目，要分别核算，否则从高适用税率。这不利于生产性服务业的结构优化，且现行税制把物流业等各个环节人为地割裂开来，也不利于物流企业开展一体化运作。

（三）税收优惠欠公平，生产性服务企业获得优惠支持难度较大。目前对高新技术企业的所得税优惠政策，主要面向应用高新技术的工业企业，而生产性服务业企业很难达到国家和市对高新技术企业认定标准，特别是工业设计等生产性服务业企业尽管在发展高新技术产业方面有重要作用，但却不能享受高新技术企业的优惠政策。对技术先进型服务企业认定要求过高，要同时符合多个方面的条件，如企业具有大学专科以上学历的员工占企业当年职工总数的50%以上、企业从事的技术先进型服务业务收入总和占本企业当年总收入的70%以上、企业应获得有关国际资质认证（包括开发能力和成熟度模型、开发能力和成熟度模型集成、IT服务管理、信息安全管理、服务提供商环境安全、ISO质量体系认证、人力资源能力认证等）并与境外客户签订服务外包合同，且其向境外客户提供的国际（离岸）外包服务业务收入不低于企业当年总收入的50%等，这使大批针对国内企业开展服务业务的技术先进型服务企业难以享受到政策。

（四）服务业获得土地的难度明显加大。按照国办发［2008］11号文件精神，鼓励发展的服务业用地适当优先，但目前突出的问题是上海企业用地指标日趋紧张，生产性服务业用地价格也高于工业，服务业企业又没有足够的固定资产作抵押，取得项目用地格外困难。加上近年来上海地价、写字楼价格等迅速提高，进一步制约了生产性服务业发展。(www.xing528.com)

（五）中小服务企业融资难现象比较突出，融资困难的问题比制造业企业更为严重。生产性服务业以中小企业居多，甚至在许多新兴服务业中，小型企业、微型企业和处于创业阶段的企业比重更大。生产性服务企业往往以无形资产为主，可供抵押的固定资产少。有些生产性服务企业，如现代物流和商贸业等，或投资规模较大、建设和回收周期较长，单靠民间资本难以解决其融资困难的问题。或资产流动性较强，在商业银行难以获得贷款抵押担保，这些因素使生产性服务企业比工业中小企业更难得到银行贷款，而中小企业担保机构又主要面向工业企业，生产性服务企业融资难的问题显得更为突出。

（六）制造业企业分离发展生产性服务业涉及环节多、阻力大。制造业企业将辅业剥离，新登记注册一个企业，新企业办理各种证照需要花费一定的人财物和时间，涉及房屋、车辆等资产过户的，还需要缴纳相关税费。财务核算需要重新招聘人员，要制定不同的财务核算制度，即使不重新组建财务部门，使用母公司财务人员，也要相应增加工作量。此外，国有企业分离发展生产性服务业还涉及资产评估、统计考核等多项工作。

三、新形势下促进生产性服务业发展的政策思路

对发展生产性服务业政策的设计完善思路，要按照国家对上海加快推进“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体要求，既需立足我国和上海加快生产性服务业发展的目标导向和现实需求，又要考虑我国产业政策等的现状和发展方向，逐步形成健全的促进生产性服务业发展的政策体系。具体应遵循以下四项原则。

（一）坚持依法推进、创新突破，切实遵循公共财政要求和世贸规则。要积极在消除生产性服务业发展的相关税收、体制、管制等政策制度障碍方面进行探索突破，为生产性服务业发展创造良好的政策环境；同时，改革创新还要符合国家法规、公共财政和世贸规则的要求，即在制定有关政策时，要避免制定属于禁止性补贴的一些政策措施。

（二）坚持因地制宜、注重实效，切实做到适度性与可行性相结合。要充分发挥区县的积极性，优先扶持符合城市功能定位的生产性服务业发展。要针对区县和企业的实际需要，努力减轻区县财政压力和企业负担，让区县和企业在发展生产性服务业中得到实实在在的好处，努力确保市和区县财力有效增长。制定政策还要充分考虑政策带来的影响、政策的执行能力以及财政、土地、人口的承受能力等问题。

（三）坚持企业主导、政府引导，努力做到直接激励和间接引导相结合。要在充分发挥和运用市场机制的前提下，更多地通过财税政策等来引导市场主体参与和促进生产性服务业的发展。政策的制定和调整要坚持以财政贴息、财政担保以及加速折旧、投资税收抵免、银行信贷引导等间接优惠为主，着力优化生产性服务业发展的环境；辅之以必要的财政拨款、减免税等直接优惠手段，促进服务业企业加大投资发展力度，加快培养发展一批有竞争力的龙头企业。

（四）坚持分类指导、突出重点，全方位促进与多环节引导相结合。要按照产业发展的规律，根据不同区县、行业和企业特点，针对服务配套的水平与层次，区别对待、突出重点，既要鼓励生产性服务业投资，又要引导生产性服务业的消费；既要扩大生产性服务业的市场，又需要增加生产性服务业的供给。要针对这些不同的方面采取不同的政策手段，体现不同的政策导向，着力构建科学、合理的政策体系，更好地发挥促进生产性服务业的政策效应。

四、促进生产性服务业加快发展的具体政策建议

上海要积极借鉴兄弟省市加快发展生产性服务业的经验，像北京市等一样抓紧制定《促进生产性服务业发展的实施意见》，为率先转变经济发展方式注入新的动力。

（一）争取进行税收改革试点，完善支持生产性服务业发展的税收优惠政策。要面向鼓励发展的生产性服务业，逐步实行低税率政策，优先解决其发展面临的重复征税和税费歧视问题，为生产性服务业的发展提供公平的环境；要以鼓励分工协作为导向，探索将对生产性服务企业的营业税改征增值税的可能性，或实行营业税差额纳税。

一是争取率先进行增值税扩围改革试点。努力争取国家有关部门同意上海将增值税实施范围扩展到服务业部门的试点。要扩大增值税的征税范围，逐步将各类生产性服务业纳入增值税征收范围。首先是将那些会计核算体系健全的生产性服务业以及内部分工比较发达的服务业纳入增值税征税体系。但要妥善处理服务购入的抵扣问题。如果将生产性服务业纳入到增值税的征收范围，那么制造企业购买这些服务就不用负担税收，这些服务投入的抵扣问题就不会存在。但我们不可能将所有的生产性服务行业纳入增值税的征收范围，而且还存在小规模纳税人不能开具增值税专用发票的情况，建议制造企业在购买诸如专利等高端生产型服务时，可允许其按照一定的比例抵扣进项税额，以鼓励这些服务项目从制造企业中分离出来。“扩围”后确立税率的总体原则应是降低服务业部门的税负，以保证改革的顺利进行和促进服务业发展。具体办法是，在测算的基础上确立一个服务业部门的标准增值税税率。这一税率应当使大多数服务行业的税负较现有税负略轻。在这一原则的基础上，尽可能保证服务行业增值税税率的统一，以实现税制的优化。对于同一税率将导致当前高营业税率行业享受过多的改革红利，使得不同服务行业苦乐不均问题，可以考虑提高这些行业的消费税税率。由此，既保证增值税税制的尽可能统一，又可避免部分服务行业税负下降过多，产生不公平问题。

二是逐步实施营业税改革。营业税的调整应从两个方面展开：一方面要调整征税方式，对于服务外包采取增值征税的方式。在确定营业税税基时，可以考虑允许服务外包企业将支付给承包方的营业额从计税依据中扣除，仅对实际取得的营业额征税。如物流企业将承揽的运输、仓储、包装等业务分包给其他单位并由其统一收取价款的，应以该企业取得的全部收入减去其他项目支出后的余额作为营业税的计税基数，并对企业的外包业务给予适当的税收优惠，鼓励企业开展外包业务，提高企业运营效率和效益。另一方面，要逐渐拉开生产性服务业与消费性服务业税率间的差异，在税率设计上激励生产性服务业发展。

三是改革所得税政策，调整税前可列支范围与标准，进而调整生产性服务业的税收待遇。对于一些技术含量较高的现代服务企业，可允许其按照加速折旧法对固定资产计提折旧，鼓励其创新；对于那些人力资本密集的服务企业可允许其如实列支职工工资。对生产性服务业的战略性行业和创意设计、管理咨询和品牌营销等新兴行业在一定期限内实行所得税优惠。还要研究高新技术服务企业的认定标准，将无形资产和服务价值达到一定要求、主要应用高技术的知识密集型生产性服务业，或主要为高新技术企业服务的现代中介服务业，纳入高新技术企业的范围，享受其税收优惠政策。

（二）加大对生产性服务业发展的财政投入。要逐步建立财政支持服务业投入稳定增长的机制，确保财政对服务业发展专项资金和引导资金的规模，确保服务业发展专项资金和引导资金中，用于支持生产性服务业的比例，适当高于生产性服务业占服务业GDP的比重。利用服务业专项资金和引导资金，重点支持和引导生产性服务业的下列领域：(1)关键领域、薄弱环节和新兴产业的发展：(2)领军企业、知名品牌和行业协会的发展，特别是健全生产性服务业供应链；(3)生产性服务业集聚区建设、面向产业集群的生产性服务业体系建设、生产性服务业公共服务平台和行业标准化建设；(4)生产性服务业品牌塑造、试验示范、信息化改造、自主创新，或通过产、学、研合作方式进行联合创新；(5)健全生产性服务业发展规划体系和多层次人才培训体系，鼓励企业、科研院所和政府建设生产性服务业人才实训基地。要通过支持试点示范、扩大政府采购等，引导企业和社会转变观念，引导企业增加对生产性服务的需求；优先支持围绕产业链、产业集群，塑造生产性服务业区域品牌。通过以奖代补、财政补助等方式，引导行业协会在推进行业标准化、完善服务业统计、加强行业公共平台建设、健全知识产权保护制度、促进行业自律和市场秩序建设中发挥作用。

（三）加强对生产性服务业的统筹规划，明确支持生产性服务业的重点行业、重点区域和重点项目。要通过加强统筹规划，更好地带动生产性服务业的基础设施建设及其优化布局，以便降低生产性服务业的发展风险和运行成本。要注意促进其与产业集群发展规划、先进制造业基地建设规划乃至区域发展规划衔接起来。要注意强化不同区域生产性服务业体系的特色，优化全市生产性服务业布局，通过加强长三角区域、长江流域合作，探索生产性服务业跨区共享的发展模式，引导其在更大范围内实现资源整合和优化配置，促进集群之间、区域之间、城乡之间生产性服务业的联动发展。要通过规划布局、政策引导和必要的财政支持，促进生产性服务业的空间集聚，更好地发挥生产性服务业对经济发展方式转变的带动作用，积极培育层次有序、分工合理、良性互动的生产性服务体系节点体系。通过服务业专项资金和引导资金，按照定比补贴等方式，对生产性服务业的重点行业、重点项目优先给予用地保障和地价补贴。

（四）优化完善促进生产性服务业发展的土地政策。在编制和实施土地供应计划时，要合理安排供地结构，适当增加生产性服务业用地比例，尤其要向现代物流业、信息服务业、科技服务业、商务服务业、创意产业和职业培训等倾斜。对生产性服务业项目用地，属于国家法律法规和政策规定范围的，可以采取划拨方式供应，对属于依法应当出让的土地，可以适当缩短出让年限，也可以采取租赁方式供应，以降低服务业发展的投入成本。工业企业使用工业用地剥离组建生产性服务业企业，在不改变土地使用性质时，经产业主管部门批准，生产性服务业企业仍以划拨方式使用剥离的土地，并免缴土地房产契税。

（五）积极开展试点示范，创立生产性服务业综合改革和政策转型试验区。生产性服务业涉及领域广，新情况、新问题比较多，对其体制改革和政策创新应在试点基础上扎实推进。选择能引领生产性服务业重点行业发展的项目和政策，进行企业、区域层面的试点。积极开展国家规定的旨在鼓励技术先进型服务企业发展的所得税、营业税政策试点，以及扩大知识产权服务、现代物流等鼓励类生产性服务业发展的税收优惠政策试点，在一些重点发展的生产性服务业集聚区，比如浦东建设全国生产性服务业综合改革试验区或政策转型试验区。鼓励和支持产学研联盟研究开发服务业共性和关键技术，对符合条件的研发、设计、网络技术、创意、服务外包、软件开发、现代物流、知识产权服务、电子商务、影视制作、艺术创作和为节能减排提供专业化服务等高技术含量的服务业企业，经认定，可按规定享受高新技术企业优惠政策。

（六）支持工业企业实施二、三产业分离，促进企业内部的研发、设计、物流、产品服务等业务向规模化、产业化的生产性服务业方向发展。分离后的税负如高于原税额，由市或区县财政视情况对该企业予以适当扶持补助。推动实施制造业企业主辅分离，要鼓励制造业企业加快产业链从生产加工环节向自主研发、品牌营销等服务环节延伸，推进工业企业剥离组建生产性服务业企业工作。要按照“积极稳妥、选择试点、先易后难、逐步推广”的原则，结合各工业大企业集团实际，稳步推进、重点突破，比如要重点鼓励具有较大规模、较多科技研发业务或拥有独立研发机构的行业龙头企业分离发展科技研发服务，组建运行独立、面向社会的科研服务企业，以充分发挥人才集聚优势和技术领先优势，促进科技成果研究及应用转化；重点鼓励具有较强仓储、运输等能力的工业企业分离发展企业的物流业务，整合重组社会资源，形成管理科学的现代化物流企业；鼓励具有一定产业规模、精通国际贸易业务、具有较强品牌优势的行业龙头企业，分离发展企业的原材料采购、产品销售、国际贸易等业务，建立独立核算的贸易和营销企业，在为自身企业扩大和完善采购和营销渠道的同时，为社会提供贸易和营销代理服务；鼓励配套能力较强、管理有素的综合型大企业集团，分离发展企业的售后服务、安装服务、物业管理、后勤保障、教育培训等配套服务，组建独立经营并能兼顾社会化服务的配套服务企业；鼓励设计策划等功能完备、具有较强对外服务能力的大企业集团，分离发展企业中的设计、咨询、策划、广告、工业创意等服务，打造高附加值、高层次的设计策划咨询服务企业。工业企业剥离内部服务功能组建的生产性服务业企业，在剥离后3年内，按照其实现的增加值的1%给予财政补贴，用于企业扩大经营规模。工业企业剥离内部服务功能组建生产性服务业企业后，经济指标基数同时剥离；在统计上按二、三产业分开核算；在进行企业业绩考核时，仍按资产关系将新组建的服务业企业营业收入、利润、利税等合并进入母公司进行统计和考核。对工业企业实施主辅分离的，各相关部门要建立绿色通道，在市场准入、登记注册、资质认证等方面，简化审批手续，降低相关费用，提高办事效率。

（七）加大对生产性服务业企业信贷支持力度。将服务业贷款比例纳入金融机构年度考评依据，引导金融机构逐步增加服务业贷款规模，加大对符合条件的生产性服务业企业的授信额度。鼓励股权投资机构、创业投资企业以及合格的信用担保机构积极面向生产性服务业企业开展业务。把生产性服务业列为政府服务业引导资金支持的重点，以银行贷款贴息或投资补助的方式，吸引银行信贷资金和民间资本投向生产性服务业。