中国转型观察：主动城市化助力经济结构调整

第四章　主动城市化：经济结构调整的关键依托

三十年的改革开放，中国走出了一条独特而又紧密关联的工业化与城市化道路。一方面借助高效率的工业用地审批制度快速承接了全球加工制造业的转移，获得了“世界工厂”的全球分工地位；另一方面乡镇企业和开发区作为承载工业化的主要平台，形成了被动的粗放式的“城镇化”。这一独特道路内在地规定了中国的经济结构和发展方式，也导致了“后危机”时代的困境。理论分析和历史经验均表明，采取主动城市化不仅是增加居民消费需求和经济结构调整的关键依托，也是促进经济发展方式转型，造就中国下一个三十年发展“奇迹”的基础工程。

一、危机后的反思

在改革开放三十年之后，一场始料未及的金融危机将高速增长的中国经济带入困境。不可否认，这场危机对于中国的影响是重大、深远和复杂的。一方面出口下降、经济衰退、就业以及通胀预期等问题此起彼伏，中国政府迅速实施了以积极的财政政策和适度宽松的货币政策为核心的“一揽子”应对措施；另一方面这也是一次良好的总结和反思的时机，政府与学者都透过这场危机对中国的经济发展战略和改革方向进行了前所未有的深刻反思。

到目前为止，这些反思所形成的共识至少有以下几个方面：（1）在经济发展方式上应从粗放的外延式增长向质量效益型转变；（2）在发展战略上应由出口导向战略向内源式发展战略转变；（3）应平衡国际国内需求，促进国内需求特别是消费需求的持续增长；（4）要着力推动经济结构调整和战略性新兴产业发展，加大自主创新力度，促进产业升级；（5）要增加居民特别是农民的收入水平，注重改善民生，提高低收入群众消费能力。这些共识的提出并不仅是为了应对眼前的经济危机，而是意味着今后“十二五”规划的指导思想的转变，也为中国今后二三十年的经济发展提供了基本经验。

上述这些经济发展和结构转变的新要求之间既有着千丝万缕的联系，也有不可避免的矛盾。例如，将国内消费需求作为经济增长的基本动力，与存在着大量低收入农民之间的矛盾；再如，产业结构升级需要进一步提高科技水平，但增加农民收入则需要发展就业量大的传统制造业。如何有效统筹经济发展方式和经济结构的转变，寻找到切实可行的依托和平台，是当前理论研究者与实际工作者需要探索的课题。

从改革开放三十年的实践经验来看，可以清晰地发现，工业化是中国经济发展和结构演变的重要推动力，城镇化是中国经济发展和结构演变的基础载体。独特的工业化和城市化道路已经内在决定了中国的城乡结构、产业结构、区域结构、收入分配结构，也制约了中国经济发展方式的选择。因此，要实现经济结构的调整和发展方式的根本转变，就必须从工业化和城镇化本身入手。具体来说，就是要从原来自发的、粗放的、被动式的城镇化向着主动城市化转变。如果说过去三十年是主动工业化的三十年，主动城市化将是未来的发展主脉搏。可以说，在决定中国经济下一个三十年的发展状态上，主动城市化既是一个起点和载体，也是一个战略思路和基本措施。因此，有必要全面总结历史教训，合理借鉴国际经验，深入探悉主动城市化的内容、路径和实施条件。

二、被动城市化的制度背景与后果

改革开放以来，中国的工业化和城市化是在一个独特的制度背景下进行的。这一制度背景的构成主要有三个方面：户籍制度、土地产权制度和城市发展规划。随着这些制度的逐步转变和演进，中国城市化的形态、进度和后果得以确定。

户籍制度始于1958年，当时政府颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、教育制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利制度和农村市镇设置等方面，把城市人口和农村人口分割开来。（中国小城镇改革发展中心，1998年）在市场经济体制改革中，户籍制度也得到了持续的有限转变。1985年公安部发布《暂住证申领办法》，把暂住人口的管理范围由城、镇扩大到乡村，不再规定暂住期的上限。1992年以后，政府进一步明确了要逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，促进农村剩余劳动力的转移。在数年试点的基础上，1998年6月国务院将公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》批转各地执行。同年，关于城市户籍制度改革的方案也先后在一些大中城市实行。该方案规定，在城市投资、办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，可在该城市落户。到目前为止，这种松动的主要表现还不是以户籍制度的彻底改革为特征，而是以逐渐开放城、乡间的要素流动，对户政管理工作进行试验性改革，积极引导农村工业化与小城镇结合等为主要特征。（王小鲁、夏小林，1999）户籍制度的约束，造成了两方面的状况，其一是“离土不离乡、离乡不背井”成为农村剩余劳动力流转的主要形式，人口城市化受到抑制。其二是大量外来务工人员工作、居住在城市，成为城市的工作者、经营者和脏活、累活、苦活的主要承担者。根据第五次人口普查资料推算，大约有一亿多农村人口在城市居住半年以上，然而，这些人并不能获得城市户口，享受城市公共产品。这样一个“积极、稳妥、有控制的农村人口向城市的迁移”，只能造就一个相对滞后、缓慢的城市化。

土地产权制度既影响到农民的流动，也影响到农村工业的发展和布局。1982年中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度。1993年中央提出在原有耕地十五年的承包期到期后，再延长三十年不变。1998年8月延长土地承包期三十年的政策被写进了新修订的《土地管理法》。2003年3月1日起开始执行的《农村土地承包法》为农村土地产权制度的安排提供了一个基本框架。该法规定国家实行农村土地承包经营制度。近年来，在稳定家庭承包经营制度的基础上，中国广大农村地区出现了多种多样的土地产权制度创新实践。例如，20世纪90年代初，沿海发达地区农村出现了“土地股份合作社”以及均田承包、土地规模经营、土地承包权固化及“四荒”地使用权流转等产权制度创新实践。在缺乏进入城镇的产权、土地、劳动用工制度等情况下，乡镇企业在当地能够无偿（80年代中期之前）或低价使用社区土地，从而出现了“农村内发型”的城市化，即主要依靠农村内部非农产业的发展和从事非农产业的农村人口的集聚，形成新的城镇，使城市数量增加、城镇人口增多的过程。从80年代末开始，随着中国对外开放的步伐加快，一大批外资企业进入小城镇投资，小城镇的规模进一步扩大。1998年，建设部课题组的一份报告指出，乡镇企业的分布情况是：80%在村落，12%在集镇，7%在县以下建制镇，1%在县以上城镇。同年中共十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。从此，小城镇被正式纳入国家城市化的总体规划。

城市发展规划也直接制约了城市化的重点和进度。1980年国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。1983年实行市领导县和整县改市政策，城市数量由1982年的245个增至1997年的668个（增长了1．73倍），其中县级市由133个增至442个（增长了2．3倍）。（王小鲁、夏小林，1999）1984年，国家降低了设镇标准并放宽户籍管制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇由1983年的2968个增至2002年的20601个。此后近二十年中，城市规划实施的结果是城市的平均规模明显降低，小城市比重上升，数量增加。至2008年底，中国大陆城镇人口共6．07亿人，城镇人口比重为45．7%，城市总数达到655个，镇的数量则达19249个。这些数据反映了中小城市的发展是城市化的主要力量。这看起来是与限制大中型城市发展的政策有关。但是像北京、上海、天津这样的超大规模城市，其规模也在继续扩大。在这种背景下，1998年原国家计委有关部门认为，“严格控制大城市是一个完全失效的方针”，50万人以下中小城市发展的方针是行之有效的。积极发展小城镇的方针也是有效的。（国家计委，1998）

在上述制度变迁的背景下，中国一方面借助高效率的工业用地审批制度快速承接了全球加工制造业的转移，获得了“世界工厂”的全球分工地位；另一方面乡镇企业和开发区作为承载工业化的主要平台，形成了被动的粗放式的“城镇化”。这里的被动指的是，城市化主要依据发展农村工业的需要而定，既缺乏有目的的规划引导，也不具备规划科学的基础设施和城市功能。此时，推动城市化水平提高的基本动力是工业化，城市的发展主要是靠工业企业的扩大再生产所吸引的人口与资本的聚集，表现为城市规模膨胀、数量增加，即城市的外延扩大。

例如，通过一个案例研究观察到：“到上个世纪80年代末，晋江的乡村企业已呈‘满天星’景观，造成乡村企业布局分散化。据测算，在1988年，全县2万多家农村企业中，63%的厂址在村落，35%在集镇。这种家家办厂、户户冒烟的工业布局，造成土地资源以及基础设施投资的浪费，环境污染难以治理。由此可以看出晋江市以工业化的发展来启动城市化的发展，但在第一次创业时期，晋江的城市化同快速的工业化并不成正比，由于它本身是一种自主内生型的城市化，分散经营的农村工业牵制了乡镇城市化的展开。”（贺东航，2007）

深入来看，被动城市化在推动中国经济快速增长的同时，也隐含着中国经济发展的一系列结构性矛盾。这些矛盾虽然在近年来才凸现，但其源头在城市化之初就已存在。这些不利的后果主要体现在以下几方面。

一是被动城市化的速度和结构不能适应经济的快速增长，原有的城乡结构未能从根本上转变。据统计，从1990年至2000年的十年里，中国的城市化率从26．2%提高到了36．0%，平均每年增长约1个百分点。从2000年到2008年的八年里，城市化率从36．0%提升到了45．7%，平均每年增长约1．27个百分点，增长速度十分惊人。于是，有人用“快速城市化”、“极速城市化”来形容中国城市的突飞猛进。然而，无论是与我国的快速经济增长相比，还是与人均GNP相同的国家同期相比，中国的城市化水平还是滞后的。这就造成了在人均GDP超过3000美元后，仍然有一半以上人口是农民的事实。与城市化率较低相伴随的还有产业结构较落后、大都市区不够发达、城乡收入差距较大、城市基础设施较薄弱、城市污染较严重等问题（见表4－1）。

表4－1　中国与世界工业七国的城市综合比较（1998）

续　表

资料来源：中国科学院可持续发展战略研究组：《2005中国可持续发展战略报告3：中国城市发展的历史进程》，中国网http：／／www．china．com．cn／03／18／2005。

二是被动城市化妨碍了第三产业的发展，形成产业结构的扭曲。虽然工业以乡镇企业的形式获得了快速发展，但到一定阶段，农村的区位优势开始降低，缺乏了城市急剧效应的制造业既难以获得升级的资源，也缺乏第三产业特别是生产性服务业的配合。因为第三产业要求服务对象相对集中，它在人口居住分散的乡村地区的发展余地有限，而且成本更高。城市化进程的缓慢，直接影响了第三产业的发展。而第三产业发展缓慢反过来又减弱了对农村剩余劳动力的吸收。就总体水平来看，中国的农业产值比重、工业产值比重远大于世界工业七国，服务业比重则与世界工业七国的水平差距较大（见表4－1）。即使在中国最大的城市中，与发达国家城市相比，服务业比重也很低。

三是被动城市化具有明显的地区差异，造就了区域结构不平衡。由于各地乡镇企业发展和外商投资水平的差异，使得城市化在区域上表现出极大的不平衡性。从城镇人口比重来看，西部地区的城镇人口比重偏低。从城市数量来看，西部地区的城市数量偏少。以每万平方公里拥有的城市数量来计算，到2002年，全国平均为0．73个，东部和西部地区分别为2．3个、0．26个。从城市规模来看，西部地区的城市规模结构不合理，大城市和特大城市主要集中在东部。从城市结构来看，东部城市体系较完备，西部地区大城市和特大城市的比重明显偏低。大城市发展的滞后导致大、中、小城市的发展极不协调，中间通道过小，导致西部城市体系内部功能传递和信息交流不通畅，严重制约着城市体系在西部发展中的作用。（谭志雄、任毅、陈茂直，2005）

四是被动城市化导致了收入差距过大，形成城、乡消费断层，有限的居民消费能力与快速增长的工业生产能力不相适应。留在农村的剩余劳动力由于难以提高生产率，收入水平和消费能力一直很低。从城镇与农村居民的人均收入情况来看，收入水平的差距逐年拉大，城镇居民人均年收入与农村居民人均年收入之比由1990年的1∶0．65上升到2007年的1∶0．39。城镇居民人均消费性支出与农民人均生活消费支出之比也由1990年的1∶0．46上升到1∶0．32（见表4－2、表4－3）。而那些进入城市的农村剩余劳动力，也因为不享受社会保障，多数无法在城市定居，工作不稳定，收入低，只能把家庭留在农村，省吃俭用，汇款回家，消费只停留在略高于农村的水平上，对城市产业结构调整、扩大消费品和服务业需求的作用是十分有限的，形成城、乡消费断层，妨碍国内需求的有序扩展和升级。例如，一项研究指出，如果城市化能够与工业化同步快速增长，目前耐用消费品生产“过剩”的局面不会出现。上述产业至少还有二十年的高速增长前景。（邓英陶等，1998年）

表4－2　中国城镇居民人均收入与消费情况　　单位：元

资料来源：《中国统计年鉴2008》。

表4－3　中国农村居民收入与消费情况　　　单位：元

资料来源：《中国统计年鉴2008》

三、主动城市化的条件、时机及国际经验

主动城市化是相对于过去的被动城市化而言，它是指依据城市化规律和产业结构升级规律、区域产业转移趋势，有意识、有目的、分阶段地规划，引导和提高城市化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，奠定经济发展转型的基础。在主动城市化阶段，城市在外延扩大的同时也进行着内涵的转变。一方面农村释放出大量的剩余劳动力，城市化自下而上的推力较此前坚实；另一方面城市的服务业可提供更多的就业机会，城市化自上而下的吸力也较此前增强。这两方面的作用共同促成了城市化的高速发展，这一阶段城市化水平年均增长率大约是被动城市化发展速度的1．5—2．5倍。从国际经验来看，在经济发展到一定阶段，积极实施主动城市化战略是实现产业升级、经济增长和社会转型的基础工程，也是避免滞后城市化、过度城市化及“城市病”的重要保证。

主动城市化是在何时开始的呢？大致上在城市化率达到40%—50%之间，由工业化推动的自发的被动城市化达到了临界值；在这一临界值之后，就需要采取主动城市化来进一步提升城市化水平，完善城市功能，构建城市群和大都市区的分工协作体系。这一认识与发达国家所展现出的城市化规律是相一致的。

理论分析表明，城市化总体进程沿“纳瑟姆”曲线变动，城市化率突破30%后进入加速阶段，直到城市化率接近70%。从人口流动看，城市化率低于50%，以农村进入城市为主；超过50%，以小城市进入大城市为主；超过70%，人口流动以城区进入郊区为主；大都市区阶段，人口开始进入郊区。当然，这一规律的背后是工业化以及产业结构的驱动以及城市功能的逐步演进。

依据钱纳里的世界发展模型（钱纳里，1988），在工业化率、城市化率共同处于0．13左右的水平以后，城市化率开始加速，并明显超过工业化率（见图4－1，工业化率指制造业附加值占GDP比重，城市化率指城市人口占总人口比重）。对多数发展中国家来说，城市化通过不断吸收农村人口从而改造传统的农业生产方式，使经济走向现代化。同时，发展中的城市以其聚集效应为工业的发展提供良好的条件，并且提供一个总量不断扩大、由较高收入的城市就业人口组成的市场，对工业持续增长起到拉动作用。发达工业国家的经验也表明，在工业化后期，制造业占GDP的比重开始下降，这时工业化对经济增长的贡献开始减弱，但第三产业比重持续上升，使城市化仍然保持了上升态势。从图4－1中，我们还可以观察到，在城市化率达到45%左右时，工业化率停止了快速增长，开始了一个较为稳定地缓慢增长阶段；一直到城市化率接近70%时，工业化率仍低于40%。

主动城市化的到来反映了作为城市化内在动力的产业结构的深刻转变。张雷、朱守先（2008）对英国、法国、德国、美国和日本等发达国家的现代城市化的实证研究表明，20世纪30年代以前的初期阶段，国家整体经济中的第二产业比重始终处在上升趋势，第二产业的发展对人口城市化发育的贡献度超过了50%。进入20世纪30年代，随着国家产业结构的演进，第二产业的地位由升变降，逐步丧失了对人口城市化发育的推动能力。到2005年，发达国家第二产业发展对人口城市化发育的贡献度也随之下降到不足26%。到20世纪50年代，第三产业的推动作用逐步显现出来，并且随着社会生产对智力投入依赖程度的加强而表现得更加明显，至2005年第三产业发展对人口城市化发育的贡献度上升到70%以上（见图4－2）。

图4－1　城市化率与工业化率的一般关系

图4－2　发达国家产业结构变化与城市化发育（1830－2005年）

资料来源：张雷、朱守先，2008。

具体考察美国、加拿大、日本、韩国的城市化及其经济结构转变的历程，同样可以发现主动城市化阶段的特征。美国的城市化进程所经历的时间较长，自1840年美国城市人口超过10%，到1920年城市人口占总人口比重超过50%。在此之后，美国的城市化呈现出了许多新特征：（1）农业人口逐年向城市流动的速度加快，纯粹经营农业的人口在美国全国人口中的比例快速下降，从1910年的34．9%直降到1950年的15．3%；（2）城市各行业中，就业数量增长最快的是制造业，其次是服务业和行政机关，第三类为贸易和金融业；（3）人口流动的主要走向是从南向北、向西移动，规模大、人数多。工业化和城市化从美国东部向西部和南部的推进，基本上与人口的流动同步。不同区域之间的城市化率差异也趋于收敛（见图4－3）。到“二战”后，各地区的经济发展已趋于平衡。（王旭、黄柯可，1998，第141－147页）

图4－3　1790－1970年美国城市化发展的地区差异

资料来源：United States Bureau of the Census．

加拿大的城市化率在1931年超过50%，到1971年，3／4的加拿大人住在城市里。在此期间，加拿大的城市化进程明显，其特点是：（1）加拿大主要大都市地区吸引和集中了越来越多的人口，人口增长率超过全国人口增长率；（2）高技术和服务性行业为主导经济的大都市地区（如多伦多、渥太华—赫尔、萨斯卡通等）人口增长明显高于以资源性工业为基础的城市。（温尼伯、圣约翰、温莎、汉密尔顿等）

日本在20世纪50年代到70年代经历了城市化水平从45%上升到70%的快速城市化阶段。这一时期也是日本高速增长的新产业体制形成的时期，产业结构的升级和全球竞争优势也得以在该时期确立。韩国的城市化率是从1975年的48．4%提升到1990年的74．4%。也是在这一时期，韩国的三次产业结构、劳动力三次产业就业结构都发生了根本转变。需要指出的是，韩国政府从一开始就没有采取行政措施限制、禁止农村向城市的移民，即使在第三个五年计划期间，韩国政府为了实现地区间的平衡发展，希望减少农村向城市的移民，也只是通过“新村促进运动”在农村创造出大量的就业机会，从而一度使农村向城市移民的速度放慢。（陈颐，2001）

从上述国家所经过的快速城市化阶段来看，主动城市化需要具备一系列的基础条件。具体包括：（1）工业制造能力达到一定程度，工业化的外延式扩张基本达到了一个临界点，服务业成为快速增长产业；（2）依据要素禀赋和发展水平的差异，产业开始在不同区域间进行转移；（3）大都市区逐步形成，并开始辐射影响周边地区的城市；（4）具备足够广大的国内或国际市场基础。当这些条件都具备时，也就意味着主动城市化的时机成熟了。结合中国的经济发展现状，下面来具体分析当前推动主动城市化的可行性和必要性。

首先，中国的工业发展进入了进口替代中后期阶段。这一阶段的典型特征是重工业化基本达到顶峰，国民经济积累率也基本达到顶峰，工业化的外延式扩张基本达到了一个临界点。对比国内生产总值的产业结构和劳动力就业产业结构可以发现，在2007年第一产业产值已下降到11．3%，但仍占用40．8%的劳动力；第二产业产值虽然已经高达48．6%，但劳动力就业仍占26．8%；第三产业产值为40．1%，劳动力就业所占比例也仍有32．4%（见表4－4。无论是发达国家还是发展中国家，没有哪一个国家能像中国一样，在国家现代城市化进程中，第三产业的作用和影响表现得如此紊乱和低下。（张雷、朱守先，2008）这表明，要加快城市化进程，必须要主动地将第一产业的劳动力转移到高速发展的第三产业中。

表4－4　中国产业结构及就业结构的演变　　单位：%

其次，中国不同地区间产业发展上存在着明显的时间差异，呈现出梯度推进的时空格局。这种梯度推进趋势为相对落后地区的经济发展提供了机遇。目前，我国沿海发达地区已进入工业化后期，东部沿海地区集中了全国70%的纺织业、80%的服装制造业和90%以上的加工贸易，要实现以现代服务业和先进制造业为主的产业结构，这些劳动密集型产业和加工贸易型产业中多数都面临转移。从产业转移的趋势看，不仅纺织、服装等劳动密集型产业，化工、机械和家电等一些资本密集型产业也呈现出加速向中西部地区转移的趋势。产业转移规模不断扩大、层次不断提升。例如，从长三角外迁企业规模看，除受土地、劳动力等要素成本压力影响的中小企业外，一切相关行业的龙头企业也在大规模地向内地转移产能。

第三，中国的城市群发展迅速，一些大中城市的区域影响作用显著。除原有的长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、厦泉漳闽南三角地带外，山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群，也开始显露端倪。在东部沿海地区密集的城市群，聚集的城市人口和经济总量，已经成为中国经济发展的核心。2008年全国城市地区生产总值超过2000亿元的城市达20个，上海、北京、深圳位居三甲；全国地级及以上城市（不包括市辖县）港澳台和外商投资工业企业达47568个，工业总产值逾11万亿元。

第四，虽然中国在全球加工制造业中获得的分工份额难以继续扩大，但国内的庞大市场基础已初具规模。张维迎（2009）的一个报告指出，中国内地的31个省级经济区实际上已经具备了相当一个独立“国家”的经济规模。广东如果被当做独立的经济体，其经济规模2008年可以排在世界的第18位（按照汇率换算的GDP总量，下同），在土耳其之后（相当于土耳其的67%），超过波兰、印度尼西亚（世界第4大人口国）、比利时、瑞士、瑞典、沙特阿拉伯；其他省份同样在经济总量上不亚于世界的一些中小国家。同时，中国不少省的人口已超过世界上许多大国的人口总量。中国人口最大的3个省份分别是广东、山东、河南，人口均超过菲律宾、越南、德国（当今世界第4大经济体）；宁夏、青海超过新加坡、新西兰；西藏也超过蒙古。这说明中国本身的市场潜力非常大。中国各省之间千差万别，互利的贸易和分工都非常有潜力。如果能把中国各省之间的贸易做好，中国本身就能创造出一个世界级的市场。二百多年前，经济学的鼻祖亚当·斯密就惊叹道：中国国内市场的规模不亚于欧洲所有国家加在一起的市场规模。现在到真正开发这个巨大的市场的时候了！

中国存在的数量众多的农村剩余劳动力也意味着巨大的市场需求。中国城乡协调发展以及扩大内需都要求农民工群体向产业工人转变，这是内需长期增长和转型的基础。从这个意义上来说，主动城市化就是内需扩张之源。

四、中国推动主动城市化的基本思路

概括而言，中国的主动城市化是要实现“三级阶梯，双向推进”。三级阶梯分别是指农民向乡镇集中居住、乡镇在产业升级过程中提升城市功能、中小城市与核心城市形成专业化分工协作的城市系统或大都市区；双向是指以城镇集中居住区建设和核心城市建设为重点，分别从微观设计和宏观规划两个方向进行推进（如图4－4所示）。

具体来说，主动城市化需要实现的目标和采取的举措主要有以下三个方面。

1．以宅基地置换入市与农村生产合作社的制度创新为基础，为农村居民进入城镇集中居住创造条件(www.xing528.com)

结合笔者2009年夏天在四川、重庆、湖南、湖北等省份对城乡统筹改革和农村生产合作社的调研，我们认为当前农村居民进入城镇居住需要经过以下几个环节。

（1）发展多种形式的农村生产合作社。近些年来东部沿海地区以及部分中部地区再次掀起了“生产合作化”的浪潮。农村生产合作化，在农业生产条件落后的时候是不适应生产力发展要求的。当农耕实现机械化之后，每个农民的耕作半径大大扩张，生产合作则变成了土地的合作与集中，有利于地尽其力、人尽其才。据悉，最早吃“分田到户”螃蟹的小岗村，很早以前就运用了“生产合作社”的发展模式。笔者在湖南等省份调研的时候发现，很多农产品公司主动与当地乡村合作，推动其生产合作化、集中化。不仅农民的资产结构变了，其生产模式也发生了翻天覆地的变化。一些地方政府正是要推动“以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式”。这是主动城市化的生产力基础和农村微观动力机制的所在。

图4－4　主动城市化的基本思路

（2）推动农村宅基地入市置换公寓。据报道，被称为“开中国农村宅基地入市先河”的浙江嘉兴宅基地流转工作试点顺利，截至2009年10月底，已置换出近万亩宅基地，可作为工业与建设用地。农业生产的集中推动农民居住的集中，农民居住的集中必然推动农村宅基地的整合，如果宅基地不能入市，将阻碍农村居住的集中；宅基地入市，则能进一步推动农村居住的集中，形成良性循环，农村的生产和农民的居住在这一良性机制中不断向集约化发展，推动农村生产和居住用地使用效率不断提高，自然也就能破解前些年农地撂荒、宅基地空置等现象。宅基地入市之后，农民的身份没有变，变化的是他们的资产构成和生产模式。原来的资产中，宅基地因其缺乏流动性，市场价格很低，不能形成农民财产性收入的基础，宅基地进入市场之后，农民卖掉“节约”出来的宅基地，得到了现金和新的公寓，资产的构成发生了很大变化，原来把农民束缚在农村的宅基地变成了能够形成财产性收入基础的现金和公寓住宅。如果公寓也具备一定的流动性，农民工则有可能进一步脱离农村，更加充分地融入工业生产。用嘉兴地区的话说就是“以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。

（3）实现农民在城镇的集中居住。在完成生产合作社与宅基地置换公寓之后，农民实际上已经顺利实现了集中居住，这些居住地通常都是基础设施比较好、交通便利、人口密度大的中心城镇。笔者大致匡算了一下农村宅基地的置换空间，发现农户平均每户占地超过0．6亩，加上道路等公共配套，平均每户占地约0．8亩。如果集中建房实现集中居住，考虑到农村的实际情况，可以建设容积率为1亩的多层居住区，按户均144平方米建筑面积计算，每1000户大约需要216亩土地，可节约非农用地指标584亩。

如果每年能够实现500万农户集中居住和500万农民工进城的目标，加上每年农村生源大中专毕业生形成的知识性城市化，则中国的主动城市化只需要十年时间就能够实现城乡协调发展的目标。在十年中，如果能够解决5000万户农户的集中居住，则可以在保护耕地的同时，腾出近2900万亩“非农用地指标”。而如果能解决5000万偏远乡村农户的集中居住，同时解决5000万农民工进城的问题，城乡统筹也就成功实现了“双向包抄”，即远郊由“集中居住置换用地指标”来解决农村集中居住的资金来源问题，农民工进城则应在产业发展的推动下由市场机制来解决。

（4）尊重农民选择，稳步推进农民向市民的转化。当前，重庆成都开始试点的“城乡统筹”改革的目标正是把农民从土地上解放出来，推动农业生产集约化和农民居住集中化的发展，最终实现农民向市民的转变。然而，现实推进并不理想，除了产业基础相对薄弱之外，实现机制也值得深思。农民变市民的实现途径应该是：农民把耕地的“受益权”和“承包权”拿出来，换社保。为什么要换呢？如何定价呢？这个问题则应该由市场来解决。如果农民换了社保，则必须放弃农地的收益权以及未来继续承包的权利。笔者认为，在农民的生产和居住能够集中的前提下，农民是否愿意放弃农民身份变为市民，仅仅是一个“市场定价”的问题。各地区应根据区域经济发展水平和人民生活成本确定适应当地情况的社保标准，而不能搞一刀切。如果农民不满意当地的社保标准，迁移到其他城市享受更高标准，市场差价应由其自主承担。在这个问题上，政府不应该操之过急，毕竟这一交易是一个不可逆的交易，宜稳健推进。只要工业化的进程跟得上，条件成熟的农民工自然愿意放弃土地收益换取相应的社保。这是一个内生的自下而上的过程，政府要做的是给予明确的制度保障，保证这一交易的公开、公平、公正，而不是拔苗助长。这样做也是避免出现巴西等拉美国家城市贫民窟的情况，这些国家贫民窟的存在就是因为农民失去了土地后涌进了城市。农民通过渐进、自愿的方式选择成为市民而不是继续留守土地，为稳步推进主动城市化，防止城市贫民的产生提供了保障。

2．以产业结构升级和区域间产业转移为基础，规划引导和投资提升城市功能和城市环境

经济发展的不平衡导致了中国各地区城市化进程的差距，在主动城市化的阶段，各地区所面临的问题及发展策略是不同的。总体来看，各地区都应依据自己在产业结构升级和区域间产业转移中的地位进行选择。

（1）主动对小城镇及其工业区的总体规划、基础设施进行投资与改造。从目前东部沿海经济发达地区的经验来看，当农民进入城镇居住地之后，工业区得到快速发展，城镇规模不断扩大，但功能滞后。此时，就需要政府主动对城市功能与城市环境进行提升，同时引导协调工业区的整合与升级。具体来说，主要做以下几方面的工作：一是重视发挥城镇的聚集功能，规划扩大镇区的面积，并对扩大了的新城市重新进行布局。二是发挥工业区的集聚效应，引导民营工业企业向工业区集中，形成具有特色的产业集群。三是增强城镇作为流通中心的功能，加强综合市场和专业市场的建设。四是改善城镇的服务功能和文化中心功能，重视加强基础设施建设，发展饮食、邮电、通讯、金融、保险等服务行业，改善文化娱乐设施。依据这些经验，随着越来越多的小城镇在中西部地区的成长，地方政府也需要主动地推进城市化进程，提升城市功能。

（2）适应区域产业转移趋势进行城市功能定位。在沿海生产成本和环境成本日渐增加的情况下，一些不具有比较优势的产业开始向中西部进行转移。在中西部省市经济增长速度超过东部的同时，西部的城市化在工业化的推动下得到发展。这一转移趋势对于各地区的主动城市化具有重要影响，需要从宏观上进行产业政策的引导和城市功能的定位。例如，对于原东部经济发达地区的城市就要定位在深加工或高科技、服务业方面，一些中西部城市则应根据本身的资源禀赋与所承接的产业，定位为专业制造业中心。

（3）对传统城市进行现代化改造。对于那些竞争优势不足的老工业城市、资源型城市，则应该进行现代化改造，采取大力发展第三产业、发展高技术产业以及加强传统产业的技术改造等政策措施，使得这些地区的城市功能得以更新，实现“冰雪地带”向“阳光地带”的转型。

3．以核心城市的技术、制度创新和综合服务能力为基础，推动形成具有协同和集聚效应的大都市区

依据麦肯锡全球研究院（2008）的预测，按照目前的发展趋势，中国的城市人口将从2005年的5．72亿增加到2025年的9．26亿。届时，中国的人口超过1000万的巨型城市将增加到8座，其中有2座人口将超过2000万；500万－1000万人口的大型城市有15座；150万—500万的中型城市有115座；50万－150万的小型城镇有280座；人口少于50万的大型城镇有521座。依据城市空间结构理论，城市群内部不仅具有专业化生产分工，在整体上也存在着按功能性组合的城市系统。城市系统集中表现为城市群中的空间层级结构，即核心城市、区域性中心城市和中小城镇，几个层次具有特定的功能和经济联系。对于中国未来数量众多的城市，需要主动积极地思考其协作关系。

（1）发挥核心城市在技术、制度创新和综合服务上的优势。依据世界性城市假说（Friedman，J，1986），核心城市是全球经济的组织节点和指挥中心，组织并连接区域、国家、全球经济。这种节点可能包括主要的金融中心，国际机构所在地、商务服务部门、重要的工业中心、主要的交通节点和人口规模较大的城市等。核心城市的服务业比重远远大于制造业，并在服务的产业规模方面，在服务功能的综合性和能级方面、与区域性中心城市保持明显的层次性，取得显著的首位性。核心城市还是技术和制度创新的先导区，是大都市区的龙头和引擎，对整个区域的产业升级和活力增强具有很强的功能辐射和带动作用。对有国际竞争力和影响力的城市群来说，其在资源配置和产品销售等方面与外部世界存在广泛的联系，具有较高国际化水平和较强国际扩展能力。主动城市化要求在巨型城市的基础上发展出核心城市，成为辐射带动区域经济发展的中心。

（2）发挥区域性中心城市“中转站”的双重功能作用。区域性中心城市与核心城市之间的差异性决定了城市之间功能的互补性，共同在城市群内形成了完整的服务功能体系。一方面区域性中心城市作为中小城市的中心城市，已经与周边的中小城镇群在生产、消费和服务方面形成互补体系。另一方面核心城市需要以区域性中心城市作为具体服务联络的平台，向各城市群提供更高层次的服务和功能辐射，因而区域性中心城市实际上扮演了“中转站”的角色。对于中国将来更多的大型城市、中型城市，应主动规划引导，发挥“中转站”的双重功能。

（3）推进专业化的中小城镇成为区域性中心城市的产业配套基地。中小城镇或者是自身具有某种传统的手工业，通过从大城市获得先进技术实现向现代工业的转型；或是接受大城市的经济外溢，如一个大的制造企业或某项大型基础设施的迁入，进而形成产业集聚或配套产业跟进等。无论遵循哪一种成长模式，中小城镇都不会因为自身的发展壮大而与区域性中心城市减少联系。相反，彼此之间可能形成较为合理的区域分工和互补性的依存关系，如产业链互补、市场互补、功能互补等。（高波、张志鹏，2008）推进专业化的中心城镇与区域性中心城市的互补性，也应该纳入主动城市化措施，在区域经济发展规划中加以体现。

五、主动城市化的制度保障

主动城市化不仅是中国改革开放深化阶段的新课题，也是中国数千年文明的新突破。要完成这一经济社会转型，必须具备相应的制度条件。就当前而言，重点应推进以下几方面的制度创新。

1．进一步深化农村用地制度改革，确立并稳定农民的财产性收入基础

在土地国有和集体所有的大前提下，土地使用制度决定了土地配置的效率。在深入总结各地农村土地改革成功经验的基础上，要进一步从法律和制度上为农村的农业生产集中和农民居住集中提供保障。在坚持“明确收益权、稳定承包权、搞活使用权”以及坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则下，允许农民对土地进行承包和“非农用地指标”（宅基地置换）自由转让、出租、抵押、入股、继承。对于外出务工、经商的农民，可依法有偿转让、转租、入股抵押其土地承包权。在具体操作形式上，可以依据各地实际情况，因地制宜。为了确保土地承包权的稳定性，还要切实转变现存的土地征用制度，土地出让从行政征用为主向市场配置为主转变，从而在土地征用的收益分配中，能够做到保护农民的利益，使转变为市民的农民的利益能够得到合理补偿。

2．建立起覆盖全体劳动者的社会保障制度

在主动城市化的过程中，对农民工的社会保障制度安排应结合农村土地产权制度改革，在农村劳动力进城就业、居住生活、失业、医疗、养老等制度方面做出明确规定，并根据实际情况逐步建立起覆盖全体劳动者的失业、医疗、养老等社会保障体系，达到进城农村劳动力能与城市居民享受到同等的制度保障和平等待遇。在农民进城后，其土地的社会保障功能并没有完全丧失，可以考虑通过土地的流转和社会保障基金的筹集，使农民进入社会保障体系，用土地去和城市身份进行交换，通过流转、转包等形式将土地移交给别人，并通过土地的转移，筹集一些资金进入社保。（蔡昉，2002）目前一些地区的探索和试点表明，这一做法是可行和有效的。需要注意的是，进城农民的社保水平应以所居住城镇的水平为基础，个人在进入更大的城市后需自己负担新增的社保费用。同时，考虑到农民工流动性就业的特点，在积极推进农村社会保障制度建立和完善的同时，在社会保险账户的设计上应该解决随农民工就业地点的变化，因地制宜，分阶段实现各类社会保障项目对农民工的接纳目标。

3．加强推进城市规划的法律化和监督管理

城市总体规划是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。在主动城市化的阶段，城市规划担负着顺应经济结构转变，指导城市有序发展的重要职能。为了进一步增强城市总体规划的科学性、严肃性和权威性，促进城市健康发展，需要对城市规划进行法律化，规范规划编制、审查和监督管理，减少城市规划的不科学不稳定性，实现服务保障城市功能的完善和城市群体系的构建。

4．积极深化服务业市场准入制度的改革

服务业取代制造业成为推动主动城市化的主要力量，对发展服务业实施政策倾斜和超常规发展服务业具有重要的作用，这既能创造大量就业岗位，又能提升城市功能。为此，需要打破生产性服务业部门行业垄断经营严重、市场准入限制过严和透明度较低的状况，按市场主体资质和服务标准，建立公开透明、管理规范和全行业统一的市场准入制度。要加快铁路、民航、通信、公用事业等行业管理体制的改革，放宽外贸、教育、文化、中介服务等行业市场准入的资质条件。对服务业市场准入方面的相关规定进行专项清理，大幅度减少行政性审批。（刘志彪，2006）

5．增加和完善社会管理机构

在主动城市化阶段，城市面临的环境问题和社会管理问题日渐增多。这意味着，城市的社会治理方式和职能部门都要比农村和工业区增加很多。新增的部门既涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理，也涉及到土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心等；甚至一些较大的城镇还需要增设海关、检疫局、民航、机场等。这就要求提高城市管理水平，积极探索社会治理方式的改进。

在上述制度条件具备后，主动城市化就能够顺势推进。可以相信，随着主动城市化的深入，能够通过将农民转变为市民，迅速改变城乡结构；通过发展现代服务业为核心的第三产业，优化产业结构；通过产业转移和提高中西部地区的城市化水平，逐步调整区域结构；通过增加农民的财产性收入和经济落后地区的收入水平，转变收入结构。

参考文献

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