2009年美国金融改革：新政的出台与救市巨额支出

“新政”的出台

2009年12月11日，美国众议院通过了长达1279页的金融监管改革方案。根据该方案，美联储将以“超级监管者”身份，全面加强对大至大金融机构的运作、并购，小至抵押贷款的发放、信用评级的制定以及各种衍生工具的交易监管；成立独立于现有监管机构之外的委员会，监管经济活动中的系统风险，加强对对冲基金和信贷评级机构的监管；设立消费者金融保护署，拥有超越目前监管机构的权力。但美联储的货币政策仍然需要接受国会监管审计机构的审核。

2010年1月21日，奥巴马向美国国会提出银行业改革法案，和他早些时候提出的法案一起，要求对本次危机负有巨大责任的美国银行系统实施新的监管。两项法案的主要内容包括：（1）对在金融危机中接受过政府援助的银行征税。税额为除一级资本之外债务规模的0.15%，持续10年。大约有50家银行、保险等金融机构在征税范围之内。（2）所有接受存款保险，能够从央行获得紧急援助资金的银行将不允许拥有或投资于私募基金、对冲基金以及从事自营交易。（3）对市场集中度作出限制。自1994年以来，美国首次规定单一一家银行不得拥有10%以上的美国被保险存款（奥巴马政府想让这一上限规定也适用于非保险存款和其他资产）。

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PE（Private Equity）即“私募股权投资”，是指投资于非上市股权，或者上市公司非公开交易股权的一种投资方式。私募股权投资的资金来源，既可以向社会不特定公众募集，也可以采取非公开发行方式，向有风险辨别和承受能力的机构或个人募集资金。

格拉斯-斯蒂格尔法案（Glass-Steagall Act），也称作《1933年银行法》。在1930年代大危机后的美国立法，将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，保证商业银行避免证券业的风险。该法案禁止银行包销和经营公司证券，只能购买由美联储批准的债券，令美国金融业形成了银行、证券分业经营的模式。

限制银行规模，意在有效防止银行机构变得过于庞大，从而构成系统性风险。而禁止银行从事自营业、PE和对冲基金等交易性业务，则是希望通过控制银行机构激进的投资行为，保证民众存款的安全性，避免政府财政和民众给华尔街的投资失误“埋单”。该法案一旦生效，将会起到类似于1933年通过的《格拉斯—斯蒂格尔法案》（Gl ass-St eagal l）同样巨大的影响，不仅会在短期内改变银行的业务范围和金融格局，增大金融市场的波动，更有可能成为今后数十年全球金融监管改革最具基本指向意义的风向标。

2010年1月27日，奥巴马发表了就任美国总统后的首次国情咨文，进一步阐述了所谓的金融新政。一是明确表态，支持上届政府的金融救助计划，竭力对其负责并增加计划实施透明度。随着美国经济趋于稳定，政府已经收回了向银行业发放的大部分救助资金。二是提议，为了实现其他领域的复苏，向大型银行征税。奥巴马说，此提议一定会遭到华尔街的强烈反对，但为了纳税人和国家的整体利益，华尔街必须承担责任。三是说明金融体系改革是重中之重。奥巴马称，为了保护美国的经济，金融体系必须重建，华尔街要作出一些牺牲。一个强劲的、健康的金融市场才能使企业合理获得信贷并实现就业创造，它将能引导家庭储蓄转变成增加收入的投资。众议院已经通过了一份包含许多调整内容的金融体系改革提案，但一些人正在试图扼杀它。当然，美国政府不会让他们在这场斗争中获胜。

奥巴马出台金融监管新政，有着深刻的国内经济金融背景。

第一，令人头痛的居高不下的失业率。奥巴马在国情咨文中提到，美国目前的失业率是10%，为26年来新高。但实际的失业情况可能更加严重。不少人已放弃了新职业寻找，或者转而兼职，而这些人均被排除在官方的失业统计之外。2008年末，美国的决策者将2009年失业率最糟糕的情况定于8.9%。但这个数字早在2009年5月就成了现实。从2007年12月到2009年8月，美国经济失去了将近700万个就业机会，相当于全部就业机会的5%，这是二战后从未发生过的情况。失业率居高不下是制约美国经济复苏的最大障碍。美联储主席伯南克曾经表达过这样的担心，他认为，就业恢复滞后于经济复苏，将拖累复苏进程。实际上，“无就业经济复苏”并不是这次危机后才出现的，这是一种特有的“美国病”。1991年经济衰退结束之后，美国的高失业率就持续了14个月。

第二，令人震惊的高债务额和庞大到令人无法置信的财政赤字。目前，美国联邦政府总负债约为14.34万亿美元。这些债务主要分为两个部分：(www.xing528.com)

一是直接债务，主要是国债，约13万亿美元左右，占年度GDP的比重超过85%，其中外债约12万亿美元。

二是以国债利息支出和政府救市资金等为主的间接债务。美国国债平均期限为7年左右，7年期国债的利率为3%左右，如果将美国全部国债以3%利率计算，每年的利息支出约4000亿美元。而在救市资金上，美国联邦政府的支出总额已超过1万亿美元。其中仅用于房利美、房地美抵押贷款证券和“两房”债券的资金即超过8500亿美元。

2010年2月1日，美国发布的新财年预算报告，再次凸显了美国所面临的严重财政问题。白宫当天宣布，2010财年美国政府的预算赤字将达到1.6万亿美元，再创历史新高，占GDP的比重也达到创纪录的10.6%。巨额赤字可能束缚白宫推出进一步措施刺激经济和拉动就业的手脚，并可能对美元构成长期压力。鉴于美国目前的实际状况，这些国债和财政赤字未来十年都难以“消肿”。

第三，令人一筹莫展的实体经济一蹶不振。如果说2009年是美国经济止跌的一年，那么止跌之势能否得以稳固就是2010年美国经济的最大话题。美国经济止跌进而走向复苏取决于美国实体经济何时走出衰退的阴影。美国商务部2010年1月29日公布的资料显示，2009年第四季度美国经济增长了5.7%，但没有迹象表明，美国实体经济走出了衰退阴影。

我们知道，考察一国的经济，需依循必须的时空观。乾运坤行，星移斗转，必将导致各国因历史进程包括现代化进程不同而带来的经济支撑形态不同。我们过去不可能，现在不可能，将来也不可能希冀美国回到五十年以前，重新以钢铁、化工等行业雄霸全球，美国不可能重走传统实业经济振兴的回头路。对当今的美国而言，其实体经济不振，主要是指其高技术成果转化为现实生产力动力不足，成果不佳。美国经济症结，是高强度科技产出与低能量产业运用的矛盾导致的后工业时期结构畸形。时至今日，这一状况并未改变。在摆脱金融危机过程中，美国政商主流关注的着力点依然在第三产业，而对吸收、消化不断出现的新科技成果，尤其是形成新的产业业态关注不够。这样，就使美国的实体经济没能完成脱胎换骨式的改造，因此，也就无法实现真正意义上的振兴，当然也就无法为众多的美国民众提供新的工作岗位。从美国官方机构和民间机构提供的数字看，实体经济领域提供的社会财富并未大幅增长，即使是先导性的银行融资，也很少投向实体经济领域。依循最新相关数据，很难判断美国实体经济可实现短期内复苏。无论贸易保护也好，巨额资金刺激也好，如果不能形成新的经济业态，美国实体经济振兴永远只能是一句空话。因此我们说，美国囿于传统经济业态试图改善就业状态的许多措施，包括打压他国传统产品贸易往来的措施，最终只能使美国经济业态改变的步履更加艰难，而丝毫不会促进传统工业领域就业状况的改善。

第四，虚拟资本债务延押风险。按照7000亿美元救市方案的设计，这笔资金将用于金融机构不良资产的一揽子收购，有需要的金融机构只要愿意，都可以向美国财政部出售积压在资产负债表上的“问题资产”，并计划2年内解决这些资产。

救助成本能否收回现难以定论。由于收购计划的目标资产涵盖住房抵押贷款、各类抵押贷款证券和其他与美联储商定的金融资产，其中也包括了大量无市场交易、以致无法定价的抵押资产证券。作为收购方的美国财政部，与拥有这些资产的金融机构相比较，处于明显的信息不对称的劣势地位。因此，救助方案出台之时，即决定了难以实现对收购方有利的公允的收购价格。加之政府救市心切，交易的结果难免出现收购资产性价比失调，甚至出现高价买进劣质资产，从而为将来埋下灾难性伏笔，以致不能在预期价位将收购的问题资产脱手变现。按照计划，政府收购金融机构不良资产后，将持有到市场状况好转时再予以卖出，以收回成本并获取一定利润。但方案规定，财政部持有收购资产期间为1年。很难设想，持续低迷的房市会在一年内翻身。如果届时资产市场难如人意，那么，国债付息成本将远远超过收购资产债券的预期溢价。

综合上述可以看出，金融监管新政的提出，着力点在于力避金融领域第二次“海啸”，以使美国经济真正走出危机，实现实质意义上的“破茧而出”。

既然困难重重，为什么奥巴马政府仍执意要推出目前备受争议的新政方案呢？其中有哪些耐人寻味的“别有用心”呢？

美国是国际金融的霸主。从国际经济关系角度观察，从国际经济发展战略思考，奥巴马“金融监管新政”的提出，绝非纯粹立足于本国经济金融现状的应时之策，其真实的用心，更有遏制中国金融业走向全球，进而实现国际化的图谋。