我国民事小额诉讼程序适用范围分析

试论我国民事小额诉讼程序的适用范围

武汉东湖学院政法学院　李棠洁

为实现案件快审快裁、繁简分流，我国十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议民事诉讼法修正案草案，拟增设民事小额诉讼程序规定，小额诉讼程序审理诉讼标的额为人民币5000元以下的民事案件。笔者认为，在未对案件性质和种类做出限制的情况下，只以诉讼标的额来决定是否适用小额诉讼程序，根本无法实现其方便、快捷、对案件繁简分流、低成本地实现正义的司法目标。为此，笔者建议我国民事小额诉讼程序的适用范围宜采用“概括+列举+排除”为主、经验判断为辅的模式来进行确定。

近些年来，随着经济社会的发展和民众法律意识的提高，大量的民事纠纷以诉讼形式涌入法院，其中主要涉及消费者权益保护、农民工讨薪、民间借贷和交通肇事等纠纷案件。这类纠纷普遍具有案件标的额不大、事实比较清楚、法律关系相对简单等特征。而与此同时，全国各级法院的法官人数却没有明显增加， 法院“案多人少”的矛盾已非常突出。据最高人民法院的统计显示，2005年，全国18.9万名法官共审执结案件837万件；到了2009年，全国19万名法官审执结案件达到了1054万件；2010年更是达到近1100万件的历史新高。“诉讼爆炸”使得案件快审快裁、繁简分流成为摆在各级法院面前的现实问题。

为及时解决面广量大的民事纠纷，使诉讼程序更加简易、便利、快速，根据一些地方的试点探索并借鉴国外的立法，在民事诉讼程序中引入小额诉讼制度，已基本在理论界和实务界达成共识。近日举行的十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议民事诉讼法修正案草案时，拟设立民事小额诉讼程序，但关于小额诉讼程序的适用范围如何确定的问题却存在着极大的争议。

一、对以案件标的额确定民事小额诉讼程序适用范围的质疑

在本次民事诉讼法修正草案中规定，小额诉讼程序是由基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币5000元以下的民事案件，实行一审终审的制度。即以民事案件标的额作为是否应当适用小额诉讼程序的衡量标准。但这一标准引发了与会代表极大的争议：任茂东委员认为，在民诉法中不能以案件标的额的大小来衡量当事人权益的大小，更不能因为标的额小而剥夺当事人的上诉权，这样硬性规定小额诉讼制度的适用范围，会使当事人失去上诉机会，不利于保护当事人权益；汤维建委员担心“一刀切”的规定在实践中难于操作，比如我国东部发达地区，规定5000元以下案件为小额案件没有什么意义，这些地方标的额5000元以下的案件几乎没有，但在一些比较贫困的地方，5000元以下的案件可能不是小案件，实行一审终审制度难以提供制度保障。

笔者亦认同，在未对案件性质和种类做出限制的情况下，只以诉讼标的额来决定是否适用小额诉讼程序，根本无法实现其方便、快捷、对案件繁简分流、低成本地实现正义的司法目标。

首先，诉讼标的额的大小往往与案件的繁简或重要性不构成绝对关系。有时诉讼标的额小的案件也会涉及重要的法律关系和社会公共利益，且对于特定的当事人来说可能事关重大。如果基于小额案件是不重要的理念而简化诉讼程序适用一审终审，也未必能减轻法院的审判压力和节约司法成本。

其次，在未对案件性质和种类做出限制情况下，只以标的额是否达到5000元来决定是否适用一审终审，不利于非财产性案件和疑难案件的公正审理。有些案件的标的涉及财产，但主要民事法律关系并非财产，如婚姻案件、人格权案件等。这些案件不宜以金钱数额来衡量当事人的权益，也不宜一审终审。另外，对有些案件，如网络著作权纠纷，在司法实践中还未形成统一的认识，且基层法院和它派出法庭的审判力量难以适应这些案件的审判需要，如果适用一审终审就难以充分保障当事人权益。

最后，以5000元为基准来设定小额诉讼程序的受案范围极有可能影响低收入群体的权益保障。5000元在东部地区可能是小额，在西部地区可能就是大额；在城市可能是小额，在农村可能就是大额。在全国适用的民事诉讼法，必须要综合考虑我国东西部差异和城乡差别，不应“一刀切”。

二、其他国家和地区的立法规定

它山之石可以攻玉，在如何确定我国民事小额诉讼程序的适用范围这一问题上，我们不妨来考察一下其他国家和地区的立法规定。

1.英国的小额索赔程序

英国20世纪末开始民事司法改革，在其制定的新《英国民事诉讼规则》中确立了三种审理程序：小额索赔程序（the small claims track）、快速程序（the fast track）和多轨程序（the multi track）。一般而言，案情较简单、诉讼请求金额较小即在5000英镑以下的案件适用小额索赔程序。如英国的郡法院规定了小额索赔审理制的具体适用范围：(1)诉讼请求金额不超过5000英镑的人身损害赔偿诉讼和房屋修缮诉讼，但有特别规定的除外；(2)诉讼请求金额不超过5000英镑，主张人身伤害损害赔偿的金额不超过1000英镑的人身伤害损害赔偿诉讼；(3)承租人对出租人提起的房屋修缮诉讼中，对房屋修缮或其他工作的费用预计不超过1000英镑，以及其他有关诉讼请求金额不超过1000英镑的诉讼，但如涉及承租人向出租人提起干扰住所或非法收回出租不动产的诉讼，无论其诉讼标的金额如何，法院皆不得分配该诉讼至小额索赔审理制。

可见，英国的小额索赔程序可以用于解决绝大部分简单低额的案件，其价值取向十分明确，即低成本和高效率，突出的是一个“简”字。

2.美国的小额法院

在美国，各个州的法院规定有所不同。在克利夫兰法庭，诉额的上限不过是150美元；在布法罗的小额法院，其管辖的诉额上限为300美元，且法庭仅受理以金钱支付为目的的诉讼。

此外，美国有些州还对小额法院的起诉次数做出了限制规定。如克利夫兰的小额法院起先规定公司不享有起诉资格，后又设置了次数限制，为避免小额法院沦为为讨债公司、分期付款销售公司之类企业服务的“原告法院”，法院做出了“禁止同一原告在一个月内起诉超过四次”的规定。这一限定性规定在避免“原告法院化”倾向的同时，也遏制了受理案件数急剧增多的势头。布法罗的小额法院也对原告的起诉资格做出了严格的限制，规定企业、合伙及团体均不能向小额法庭提起诉讼，同时也禁止债权受让人的起诉。不用说，一般的企业，就连医院、市政部门也不能成为原告，可以说这是一个极为大胆的社会政策上的照顾。

3.日本的小额诉讼制度

1996年颁布的日本新民事诉讼法在第六编中引进了小额诉讼制度，规定对于诉讼标的额为30万日元以下（30万日元等于现在日本临时工两个月的工资，不到一般职员一个月的工资，按实物价计算人民币大约800元左右）的支付金钱请求为标的的诉讼，在简易法院可以请求依据小额诉讼审理及裁判。日本的小额诉讼程序，不论金钱债权的类别，以借款债权、买卖货款债权、押金返还请求权、损害赔偿请求权等日常生活中所发生的小额事件为对象，同样是30万日元的小额事件，若为物的交付请求则不属于小额诉讼的对象。

另外，日本民事诉讼法还对小额诉讼程序的使用次数做出了限制，即在同一简易法院同一年内，起诉不得超过最高法院规则所规定的请求次数（10次）。而且起诉时，请求依照小额诉讼进行审理及裁判的人，应当向提起该诉讼的简易法院申报在该年度之内依据小额诉讼请求审理及裁判过的次数。如没有在指定的适当期间内进行申报，法院应当做出将诉讼依照通常程序进行审理及裁判的裁定。对次数作虚伪申报时，法院依裁定处以10万日元以下的罚款。

4.我国台湾地区的小额诉讼程序

我国台湾地区在1999年2月3日修正的“民事诉讼法”中增设了小额诉讼程序，适用关于请求给付金钱或其他代替物或有价证券之诉讼，且其标的金额或价额在新台币10万元以下。此外，关于请求给付金钱、其他代替物或有价证券之诉，其金额或价额逾新台币10万元而在50万元以下，当事人合意适用小额程序者，在尊重当事人程序选择权又不妨碍快速解决纷争的前提下，也适用小额程序，但当事人之间的合意应当提供文书证明。如果虽属适合的小额事件案情繁杂或因其他情况，而法院认为适用小额程序不适当的，为保障当事人的程序权，法院可以依职权裁定改用简易程序，但当事人对此并没有申请的权利。

又为避免因承办法官更换而拖延诉讼，简易程序仍由原法官继续审理。对于此项改用简易程序的裁定，不得声明不服。为避免当事人就不属小额事件之请求，割裂而为一部请求，以利用小额程序，规定当事人不得为适用小额程序而为一部分请求；但如原告已向法院陈明就其余额不另起诉者，自无禁止之必要。倘若已陈明不另起诉，嗣又另行起诉者，则应以其诉不合法裁定驳回之。

综上，各国和地区在规定小额诉讼程序的适用范围时，都是将一定数额的金钱支付请求作为小额诉讼程序的受案标准，但同时也会根据各自的实际情况做出一些特别规定。如美国和日本分别对利用小额诉讼程序的次数做出限制；台湾地区对适用小额诉讼程序的案件类型做出明确的规定；英国则特别对不适用小额诉讼程序的案件做出排除规定。可见，在确定小额诉讼程序的适用范围时，应因地制宜，不可盲目套用。

三、决定民事小额诉讼程序适用范围的因素

民事小额诉讼程序实际上具有两重含义：一是事实意义上的小额法院作为一种简易法院或一审法院，在世界各国以不同形式始终存在着，属于程序构造多元化的范畴；另一种则是建立在新理念基础上的小额诉讼程序，这是当代各国司法改革的产物，也是一种正在发展、处于“未完成”状态的事物。在我国民事诉讼理论和实践中，对这两种意义上的小额诉讼程序通常未做严格区分，往往将小额诉讼程序等同于简易程序或简化的简易程序，并将这种简易化作为提高诉讼效率的根本途径之一。实际上，小额诉讼程序可分为广义与狭义两种，前者与一般简易程序并无严格区别，二者仅仅是诉讼标的额和简易程序有所不同而已。而当代小额诉讼程序（狭义小额诉讼程序）在20世纪后半叶以来，在世界各国都在积极进行司法改革时作为一种新型程序应运而生，其建立不仅是基于对民事案件进行分流处理，以减轻法院负担的一种构想，也在于实现司法的大众化。

在我国民事诉讼法已规定简易程序的基础上，拟设立的小额诉讼程序应是一种“通过简易化的努力使一般国民普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务”。因此，在界定其适用范围时，应综合考虑我国现有的诉讼结构、程序自身的特点及“试点”改革情况等因素。

1.小额诉讼程序的特征

小额诉讼程序从原理到运作都呈现出与现有程序(普通程序及简易程序)法治原理的某种背离。现代司法诉讼机制标榜的程序的确定性、平等性和技术性，是以程序保障为基本原理和出发点，即诉讼就是通过程序实现正义、解决纠纷。然而，小额诉讼程序的特征在于高度简化程序，使程序灵活的同时出现了某种非确定性，这就使其与经典法治原理发生背离。

首先，小额诉讼程序的设计理念为小额案件是不重要的。为强调效率和效益，实际上通过程序的灵活性和法官的自由裁量权，把诉讼的正当程序降低到非诉讼程序的水平。如小额诉讼程序的判决不得上诉，就涉嫌取消了程序中的司法监督机制和纠错功能。

其次，在强调效率优先的情况下，法官的职权运作尤其容易忽视当事人的处分权和利益，如强制调解、一审终审等，易导致结案后会出现反复申诉、上访，甚至频频启动错案追究机制的情况，而且在人们意识深处产生的负面影响更是不容忽视。

再次，由于小额诉讼程序缺乏严格性，在实际运作中容易受法官职业理念和习惯的支配，在操作中逐渐使小额程序由简变繁，重新恢复到普通诉讼模式的轨道中；或法官为追求效率而完全依职权进行判决，放弃调解的努力，使得诉讼演变为一种行政性处理程序。

最后，为实现“平民法院”的理想，不对原告的起诉资格及提起诉讼的次数进行限制，易导致小额诉讼程序被滥用，沦为银行、讨债公司、分期付款销售公司玩弄诉讼技巧的场所。(www.xing528.com)

面对这种内在的矛盾和潜在的危险，关键是必须要谨慎地限制小额程序范围，尽可能将其设定为一种由当事人选择的替代性程序，同时确定法官裁量权的限度，以此作为最有效的制约机制。

2.与简易程序的关系

世事包罗万象，每一起民事案件的繁简程度不一，争议大小、要处理的焦点问题等不尽相同，当事人对案件审理的要求也有所差别。这就对程序体系的设置、各程序的划分标准和适用范围提出了要求：最大程度地使各种层级的民事案件都得到妥善的审理。如果拟增设小额诉讼程序，而又与现有的简易程序在适用标准之间没有什么逻辑联系，或者说没有较鲜明的层次区分，则容易造成司法中的过度随意化处理。一套合理的司法制度是由一个个合理的具体小制度组成的，而且各种具体的小制度必须相互配套、协调一致。因此，理清小额诉讼程序与简易程序之间的关系，将直接决定小额诉讼程序的适用范围。

目前存在两种小额诉讼程序与简易程序的关系说：一是认为，它属于简易程序中的一种，是进一步简化后的简易程序，即“对现行简易程序进一步简化的案件审理方式……应当比现行的简易程序更简化，甚至可以在一定程度上非程序化，没有必要为单纯强调程序自身的价值和特质而进一步将其进行所谓的规范化”；二是认为，它是作为普通程序、简易程序之外的第三种程序，即独立的民事速裁程序。笔者认为，小额诉讼程序实际上已经脱离了作为产生基础的简易程序框架，构建独立的速裁程序更符合也更能彰显小额诉讼程序的特质。不仅为公民增加了一种廉价的司法救济途径，为普通人接近和使用诉讼制度提供了机会，而且对其他程序改革完善的促进也可以促使国家司法资源得到合理的配置和应用，对整个审理程序体系的发展也可以起到补偏救弊的促进作用。

首先，小额诉讼程序与简易程序的价值取向不同。小额诉讼程序将低成本和高效率作为价值取向，是在平衡诉讼的公平与效率两大基本价值后，选择效率优先的结果，有时是通过限制甚至取消当事人的一部分诉讼权利来获得效率。

其次，小额诉讼程序具有与简易程序不尽一致甚至截然相反的理念，其设立的目的在于对现代司法诉讼乃至法治进行补偏救弊。即一方面尽可能为社会成员最大限度地提供司法救济的途径，以保证其实体权利的实现不致因成本和复杂性等原因而受到阻碍；另一方面，必须尽可能地使司法资源得到合理利用，不致使社会因过多的诉讼而消耗掉大量的资源，或导致对司法资源的投入无限制地攀升。

再次，与简易程序相比，小额诉讼程序还体现着当代司法改革的另一种动向或理想。即从当事人的角度出发减少纠纷，解决程序的对抗性，减少法律的高度专门化、技术化程度，使当事人本人的诉讼成为现实。同时也通过基层司法的积极活动，有力维护了整个司法系统的地位和权威。

最后，小额诉讼程序是诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的联结点。从形式和性质上看，小额诉讼程序和简易程序均属于民事诉讼程序，原则上由职业法官主持审判，因而与各种法院附设的非诉讼程序ADR（包括协商、调解、仲裁等各种非诉讼解决方式的统称）存在明确的区别。但近年来在实际运作中，因为小额诉讼特有的价值取向，使其与各种法院附设的非诉讼程序ADR具有相近的功能和异曲同工的效果。小额诉讼程序逐渐开始与非诉讼程序接近和融合，从而加大了其与简易程序的背离。

综上，笔者认为，小额诉讼程序的适用范围应比简易程序更加单纯。传统的简易程序是根据诉讼标的额或纠纷的复杂性进行划分的，而小额诉讼程序则更多用于解决债权债务纠纷，可以在一般侵权、邻里纠纷、租借纠纷、交通事故纠纷中采用。

3.民商事纠纷速裁机制的试点情况

根据《人民法院第二个五年改革纲要》中“继续探索民事诉讼程序的简化形式，在民事简易程序的基础上建立速裁程序制度”的要求，以2001年7月深圳市罗湖区人民法院在全国率先设立首个“速裁法庭”为开端，“速裁法庭”便如雨后春笋般的在全国各基层人民法院开始设立和运作。如新疆维吾尔自治区石河子市人民法院在开展民商事纠纷速裁机制的试点工作中，设立了专门的民商事纠纷速裁法庭并颁布了《速裁办法》。

《速裁办法》依据《民事诉讼法》第十三章“简易程序”第142条中对“简单的民事案件”的定义（审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大），在第3条中规定“下列民事案件适用速裁程序：（1）当事人双方到庭请求调解的民商事案件；（2）当事人双方到庭意思表示一致的婚姻家庭案件（包括离婚纠纷、抚养费纠纷、扶养费纠纷、抚养关系纠纷、扶养关系纠纷、确认收养关系纠纷、解除收养关系纠纷）；（3）标的额在一万元以下民事合同纠纷；（4）当事人自行和解或经调解组织调解达成协议要求予以确认的案件；（5）院领导交办的案件；（6）其他适宜速裁的民商事案件”。同时结合立案庭工作和司法实践的实际情况，在第4条中规定“速裁法庭同时负责办理公示催告案件、督促案件、诉前财产保全案件”。

在实践中，速裁法庭审理的案件类型也不断地在调整，除了办法第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）类案件外，还办理了劳务合同纠纷案件、商品房买卖合同纠纷案件、供热合同纠纷案件、垃圾清运服务合同案件、物业服务合同纠纷案件、借款合同纠纷案件。经过对这些案件的实践审理，认为其中的劳务合同纠纷案件虽然标的不大，但因涉及的争议较多，比如劳务费的计算等，不适宜速裁；其中的商品房买卖合同纠纷案件、物业服务合同案件，虽然个案可能事实较清，但因案件的可类比性强，且与当事人的本人生活、生存存在非常紧密的关系，较易引发很多社会问题，因而这类案件不适宜速裁；其中的供热合同纠纷案件、垃圾清运服务合同案件，虽然标的小、涉及面广，但当事人一般都能客观对待，反而存在调解的空间，因此适宜速裁；买卖合同纠纷、借款合同纠纷案件，虽然标的金额可能很大，但因事实一般都很清楚，当事人之间的争议不是很大，所以也是适宜速裁的。

因此，速裁法庭在受理案件方面，是随着实践中认识的加深，不断地对部分案件的受理进行着调整。目前比较稳定的受理范围包括买卖合同货款纠纷、运输合同运费纠纷、餐饮服务合同餐费纠纷、借款合同纠纷（含民间借贷纠纷）、租赁合同租赁费纠纷、承揽合同报酬纠纷、供用电合同电费纠纷、供热合同热费纠纷、保管合同纠纷、仓储合同纠纷、担保合同纠纷、电信合同纠纷等基本上仅涉及给付金钱义务的合同纠纷，以及婚姻家庭纠纷中双方协议离婚的纠纷、抚养费、抚育费纠纷，还有经人民调解委员会或在相关职能部门调解达成的具有民事合同性质的协议的效力、履行产生的纠纷等，以及适用特别程序的申请支付令案、申请公示催告案和申请诉前财产保全案。

可见，在确立小额诉讼程序的适用范围时，还应考虑案件的性质。这一标准可参考已开展试点的基层法院的实际调研情况，汲取其中成功的经验，尽量避免重复和低效的设置，以减少向现代诉讼机制急剧过渡的代价和阵痛。

四、构建小额诉讼程序的适用范围

小额诉讼程序的功能在于追求司法效率最大化，实现普通大众也可以接近的正义。因此，保证诉讼程序的简化性和灵活性、审理过程的高效快速，就成为构建独立的小额诉讼程序必须遵循的价值目标。基于上述考虑，笔者认为：民事小额诉讼程序的适用范围宜采用以“概括+列举+排除”为主、经验判断为辅的模式确定。

关于概括式规定，应以体现小额诉讼程序的本质和特征为原则，即规定小额诉讼程序适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大并且需要快速解决的简单民事案件。至于案件的标的额是否要列入标准，应审慎考虑。十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议的《民事诉讼法修改草案》，关于小额诉讼程序适用于“请求为5000元人民币以下的案件”的规定存在着两个问题：一是在各地经济发展水平不同的情况下，确定一个具体的额度比较困难；二是标的额有时并不能真正反映案件的难易程度。笔者认为，可授权各省、自治区、直辖市高级人民法院根据当地的经济发展情况确定小额诉讼的标的额。如某省、自治区、直辖市区域内的基层法院适用小额诉讼程序的具体受案范围可定为5000元以下的纯财产权益的争议案件；5000元以上10000元以下的案件，如果当事人合意适用小额诉讼的，也可以适用小额诉讼程序，无需经过法官的同意，但当事人之间的合意应当提供文书证明。另外，为避免当事人割裂诉讼请求而滥用小额诉讼，应规定当事人不得为适用小额程序而为一部分请求，除非原告已向法院陈明就其余额不另起诉。如原告已陈明不另起诉，嗣后又另行起诉者，则法院应以其诉不合法裁定驳回。

列举式规定，主要是以案由的归类作为小额诉讼程序的受案标准，列明以下几类民商事案件可以适用小额诉讼程序：（1）买卖合同、借贷合同、租赁合同、承揽合同等合同债务类案件；（2）财产损害赔偿案件；（3）当事人双方到庭意思表示一致的婚姻家庭案件，包括离婚纠纷、抚养费纠纷、扶养费纠纷、抚养关系纠纷、扶养关系纠纷、确认收养关系纠纷、解除收养关系纠纷；（4）可适用督促程序审理的全部案件；（5）原、被告双方同时到庭请求调解解决的民商事案件，或当事人自行和解或经调解组织调解达成协议要求予以确认的案件；（6）事实清楚、法律关系较单一、权利义务关系明确、争议不大并且需要尽快解决的其他民事案件。

排除式规定，是将显然会造成诉讼迟延，或是涉及人身权等重大权益的具有一定复杂性或拖延诉讼可能性的案件剔出小额诉讼程序的适用范围：（1）破产案件；（2）劳动争议案件；（3）人身侵权案件；（4）涉外及涉港澳台案件；（5）需要进行评估、鉴定的案件；（6）发回重审或提起再审的案件；（7）一个原告同一年内在同一法院根据小额诉讼程序请求裁判的次数超过5次的案件；（8）引起社会关注以及影响较大的案件。

经验判断式规定，是法官根据自己的审判经验和生活经验，综合考量多项因素，判断案件是否要适用小额诉讼程序，能很好地修补制度规定的不足和僵化。当然，法官自由裁量的空间不能设置过大，不能凭空臆断案件是否足够简单，必须严格依照基本原则来决定适用。英国《民事诉讼规则》的规定或能为我们提供一些启示。在决定无诉讼请求金额的案件是否适用小额索赔程序时，程序法官应综合考虑《规则》所规定的诸项因素，如认为适用其他审理程序更有利于公正地处理案件，则不再单纯地以诉讼请求金额为分配标准，而是根据案件的具体情况将案件分配至法院认为适当的审理程序进行审理，并且不需要经过当事人的同意。诸项因素包括案件性质、案件复杂程度、当事人寻求的救济类型、当事人的经济状况及案件对第三人的重要性等。

五、结束语

《民事诉讼法》的修订工作正在启动中，拟增设的民事小额诉讼程序成为本次修订工作中的一大亮点，引起大众的普遍关注。本文所论及的民事小额诉讼程序的适用范围只是构建我国小额诉讼程序的一个环节，非寥寥数字所能完成。但笔者仍寄予以本文作为研究小额诉讼程序的一个开端，使其作为一种快速、高效、便捷的解决民商事纠纷的方式，在我国的诉讼土壤中蓬勃生长。

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