船舶污染及防污法规-船舶与船员管理成果

子模块一　船舶污染及防污法规

一、船舶造成海洋污染现状

21世纪是海洋的世纪，人类越来越多地通过开发和利用海洋获取丰富的资源、从事海上运输。人类对海洋的开发和利用，包括开发利用海洋生物资源（如鱼类、贝类、藻类等的捕捞和养殖）和非生物资源（主要是矿物、石油、天然气等能源的开发和开采）、海洋运输、旅游业、废弃物处理等以及为这些目的而进行的沿岸开发。据资料统计，海洋环境污染中有35%的污染为船舶污染，其中，最主要的是油类物质。因为原油及其制品在运输过程中，容易出现由于海损事故、货轮操作和机器使用操作过失、设备状况、人员业务素质以及污油水、机舱舱底水排出舷外等原因而造成油品污染事故。海洋污染的结果使海洋中的动植物的种类和数量大大减少，海洋食物的质量下降，引起人类中毒、死亡事故时有发生。大规模的石油或有毒物质漏入海洋造成的污染甚至可以导致区域性的海洋生态资源遭到毁灭。

为保护海洋环境，防止污染损害，世界各国通常采用行政、法律、经济、工程技术等手段，并且特别重视运用法律手段，制订并实施保护海洋环境的法律法规。我国从1978年开始进行船舶防污染监督，相应制订并实施了一系列防止船舶污染的法律法规，对海洋环境的保护起到了很大的作用。但是，随着社会的进步、经济的快速发展，船舶防污管理又面临许多新的问题，现有的法规难以从根本上有效地消除船舶污染的隐患。建立和完善船舶防污法规成了我国目前需要解决的重要课题。

二、船舶污染的概念及分类

船舶污染是指船舶直接或间接地将油类、散装有毒液体物质、海运包装形式有害物质、船舶生活污水、船舶垃圾等引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损害海水使用和减损环境质量等有害影响的行为。

（一）船舶污染按照排放性质分类

1. 操作性污染

正常营运操作性排油，主要是排出机舱底污水、油船压载水、洗舱水等中所含的油类。每年全世界随船舶舱底污水排入海洋中的石油有几十万吨，压载水和洗舱水的肆意排放造成的油污染更加突出。

资料卡

1989年3月24日发生的阿拉斯加漏油事件，“埃克森·瓦尔迪兹”号油轮搁浅并泄出1 100万加仑的原油进入阿拉斯加威廉王子海峡，造成了美国有史以来最严重的漏油事件。溢油散布超过千里的海岸线，致使成千上万的海洋生物死亡，给沿岸国家造成了深重的灾难。

2. 事故性污染

它分两种情况：一是因船舶碰撞、搁浅、触礁、爆炸或火灾等事故，致使燃油外溢或货舱破裂溢漏而造成的污染；二是因船舶设备质量不佳或老化、损坏，维护保养没有及时跟上，检查不到位等，致使设备损坏而造成的污染。

资料卡

某船在马达加斯加南部的TULER港，在用船上的起货设备装货期间，第二吊油管破裂，造成甲板上全是溢油，而船员忙于工作，没有及时清理溢油，使溢油入海，造成油污染事故。

3. 人为故意排放

故意将含有污油的机舱污水未经处理直接排放入海，或未按照有关规定将含有油类或有毒有害物质的洗舱水排放入海造成污染。

（二）船舶污染按照污染途径进行分类

1. 船舶造成的石油污染

由船舶造成的石油污染主要有正常营运操作性排油和各种事故所造成的溢油。

2. 船舶运输中的有毒有害物质污染

近年来，随着运输危险化学品船的增多，有毒有害物质造成的污染也越来越严重。运输这些有毒有害物质所造成的污染，包括压载水、洗舱水、舱底水以及由于发生事故造成的有毒有害物质的大量泄露和装卸作业中造成的跑、冒、滴、漏等原因造成的污染。沾有这些有毒有害物质的包装材料、垃圾等入海也会造成海洋污染。

3. 船舶生活污水污染

船舶生活污水通常是指生活中所产生的污水，主要是从生活处所所排出的排泄物，如厕所、医疗室、厨房、洗浴室、洗衣间的排泄物和排出污水等。由于生活污水中含有细菌、病毒及各种富营养化物质，当其排放入海后会对海水造成污染。如海水中所含的营养物质会导致海水中的溶氧耗尽，有机物腐化后会散发出难闻的臭味等。

4. 船舶垃圾污染

船舶营运中会产生船舶垃圾，这些垃圾主要包括垫舱物料、包装材料、脱落的油漆残渣、铁锈、油棉纱等，船员、旅客生活中形成的食品残渣、日常消费品的废弃物等其他废物。如果直接排入海中，都将破坏海洋资源，污染海洋环境，造成海洋环境污染。

三、船舶防污法规

全球海运的特点决定了船舶防污染方面的法律法规通常分为国内法规和国际公约两大类。以下是当前国际和国内关于船舶防污法规的基本状况。

（一）国际立法及现有国际公约

国际防止船舶造成污染法规的形成和发展，己经历了半个多世纪，大致可分为四个发展阶段。

1.第一阶段（1954—1969年）

从1954年《防止海洋石油污染国际公约》到1969年为第一阶段。1954年《防止海洋石油污染国际公约》是第一部国际海洋环境保护法，人类已经意识到海洋环境不仅采用习惯法，还应当采用条约法。但这一阶段总的发展趋势较缓慢。(www.xing528.com)

2.第二阶段（1969—1972年）

1969年在布鲁塞尔签订了《关于干预公海上石油污染事件的国际公约》和《关于石油污染损害的民事责任公约》，到1972年为第二阶段。上述两部公约第一次提出沿海国家对公海上污染活动的管辖权以及污染损害引起的民事责任问题。对国际海洋环境保护法的发展有划时代的意义。

3.第三阶段（1972年至20世纪70年代末）

1972年签署《人类环境宣言》到本世纪70年代后期是第三阶段。《人类环境宣言》的通过，表明人类真正意识到海洋环境对人类生存的重要意义，也表明国际海洋保护法发展到了一个较为成熟的时期。

4.第四阶段（20世纪70年代末至今）

从20世纪70年代末开始，第三届联合国海洋法会议通过了《非正式综合协商案文》，这标志着国际海洋环境保护法发展到了新的阶段。《非正式综合协商案文》进一步强调了国家有义务保护和保全海洋环境，以及国家的环境保护责任和赔偿义务等。1982年4月30日第三届联合国海洋法通过了《联合国海洋法公约》。该公约的第12部分对海洋环境保护的法律制度作了全面的、系统的规定，几乎涉及海洋环境保护法的所有问题，是国际海洋环境保护法发展的一个重要里程碑。

现阶段，船舶防污的国际立法已逐步趋于成熟，国际海事组织通过了一系列防止船舶污染的国际公约。由于现代技术发展很快，为使公约不断适应这种发展，对于防止船舶污染出现的新问题国际海事组织一般采取议定书的形式对公约进行修订和补充。目前已通过的国际防污公约及议定书主要有以下几种：

（1）综合性公约：《联合国海洋法公约》；

（2）防止船舶造成污染公约：《73/78防止船舶造成污染国际公约》（简称《MORPOL73/78公约》）、《1972年防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》及《1996年议定书》等；

（3）海上污染事故应急反应公约：《1990年国际油污防备、反应和合作公约》及《2000年议定书》等；

（4）污染损害赔偿公约：《1969年国际油污损害民事责任公约》及《1976年责任议定书》、《1992年责任议定书》，《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及《1976年基金议定书》、《1992年基金议定书》、《2000年议定书》等；

（5）《2004年船舶压载水及沉积物控制与管理国际公约》；

（6）《控制有害防污底系统国际公约》等。

（二）国内立法及现有国内法规

我国的海洋环境保护工作起步于1972年。虽然起步较晚，但由于国家和主管部门的努力，取得了重大的进步。海洋环境保护法规的形成和发展大体分为两个阶段。

1. 第一阶段（1972—1982年）

这一阶段以调查、监测和科研为重点，主要目的是了解海洋环境的基本状况，为立法和管理提供科学依据。

2. 第二阶段（1982年至今）

1983年《中华人民共和国海洋环境保护法》的公布实施，标志着我国进入了以法治海、加强海洋保护管理的新阶段。在广泛调查、监测和科学研究的基础上，根据《海洋环境保护法》的规定，全面管理海洋环境保护工作，同时不断完善海洋环境保护法规体系。这一阶段我国颁布了不少重要的防止船舶污染的法规。

从1978年我国开始进行船舶防污染监督起，船舶防污立法情况如下（包括海洋和内河）：

（1）1982年8月23日第五届全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，并于1983年3月1日生效。该法实施以来，对保护我国的海洋环境，防止污染损害，保护人体健康，发挥了十分重要的作用。但随着我国改革开放的不断深入，经济的快速发展，该法的许多条款已不能满足现实情况的需要。因此，《海洋环境保护法》于1999年12月25日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过，并由中华人民共和国主席第二十六号令公布，自2000年4月1日起施行。

（2）1984年5月11日由第六届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国水污染防治法》，该法主要适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。为实施该法，国务院颁布实施了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。

（3）1990年通过实施的《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、1983年《中华人民共和国船舶污染物排放标准》等行政法规和国家标准。

（4）交通部、海事局（前身为港务监督局）依据法律法规制定了一系列防止船舶污染水域的行政规章和其他规范性文件。如《拆解船舶监督管理规则》、《船舶载运散装油类安全与防污染监督管理办法》、2008年1月1日起施行的《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》等。

（5）2009年9月2日国务院第七十九次常务会议通过了《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）。

（6）根据我国行政法的渊源，我国签订或加入的国际条约经生效后，在我国国内也具有法律约束力。如：《73/78防污公约》、《1992年油污损害民事责任公约》、《1990年国际油污防备公约》等。

（7）国内的相关技术标准与规范有《围油栏设计规范》、《溢油分散剂技术条件》、《船舶散装运输液体化学品危害性评价规范》、《船舶油污染事故等级标准》、《港口应急设备配置要求》，国际公约相关技术标准与规范有《制订船上油类和/或有毒液体物质海上污染应急计划的规则》、《保证港口废物接收设施充足性的指南》等。

（8）交通部多年来还牵头组织制定了若干重要的船舶防污染与应急技术政策性文件，例如：针对长江流域严重的垃圾污染问题，交通部联合建设部、国家环保总局制定《关于加强长江船舶垃圾和沿岸固体废弃物管理的若干意见》和《防止船舶垃圾和沿岸固体废弃物污染长江水域管理规定》，后又陆续发布了《长江干线水域船舶垃圾管理指南》、《关于做好长江船舶垃圾防治工作的紧急通知》等实施性文件，编辑发行了《交通行业环境保护法规、文件汇编》。此外还包括《中国海上船舶溢油应急计划》以及北方海区、东海海区、南海海区、台湾海峡水域溢油应急计划等。

（9）我国现有船舶防污法规的进一步完善

目前，我国石油进口量已升至世界第二位。近年来，为了应对国际海运业快速发展对海洋环境带来的威胁，有关国际组织制定出台了一些加强防治船舶污染海洋环境的国际公约。我国作为国际海事组织的A类理事国，积极推动并加入了《国际防止船舶造成污染公约》、《国际油污损害民事责任公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》等多个防治船舶污染海洋环境的国际公约。与此同时，全国人大常委会也根据我国保护海洋环境的实际需要和加入的国际公约的要求，对1983年出台的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）进行了修订，增加了国家建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度，以及对船舶载运油类、危险化学品等污染危害性货物的作业进行监管等内容。该《防污条例》的出台是实践科学发展观、建设生态文明的必然要求，是我国水运事业与环境保护协调发展的迫切需要。《防污条例》充分体现出制度设计的理念创新，是我国加快迈向航运强国的制度保障，为提高交通依法行政能力奠定了坚实基础。

对于相关配套规章，目前交通部政法司和海事局正在会同有关单位正在起草工作中，包括《船舶及其有关作业污染防治管理规定》、《船舶污染事故应急防备和应急处置管理规定》、《船舶油污损害民事责任保险管理办法》、《船舶污染事故调查处理管理规定》等。另外，根据国务院的批复意见，财政部会同交通运输部已经着手制定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，目前，建立国内基金的准备工作也正在同步进行。交通运输部正在制定《船舶污染清除单位应急防备能力》、《沿海污染危害性货物码头安全装卸能力要求》、《沿海港口、码头、装卸站和船舶修造单位船舶污染物接收能力要求》等行业标准，并将对涉及防治船舶污染管理的现有文件进行清理。