大型活动管理的重要性与挑战

第一节　大型活动管理

引　例

2008年8月8日，第29届奥运会在北京开幕。这届奥运会共有204个国家和地区、11 526名运动员参加比赛。参加人数创历届奥运会之最。北京奥运会的安全保卫任务十分艰巨。奥运会期间，安保队伍总人数有10余万人，安保队伍由公安、安全、武警、保安人员组成，并招募了大量志愿者。

一、大型活动的概念

大型活动是指由单位(社团)主办或政府组织，在特定时间内，面向社会临时占用或者租用公共场所举办的，由不特定多数人参加的公共活动。主要包括体育比赛、文艺活动、展览展销、庆典、重大会议、民间传统活动等。

按大型活动的内容，可以把大型活动分为群众性文化体育活动、大型商贸活动和大型会议三类。群众性文化体育活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的单场次预计参加人数达到1 000人以上的活动，包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动;大型商贸活动主要是指国际性、地区性、全国性以及其他大型经济、商业、贸易活动，如大型商品交易会等;大型会议主要是指国际性、地区性、全国性或者其他类型的重大会议，如亚太经合组织(APEC)会议等。

二、大型活动的特征

(一)参与人员多

大型活动参与的人员较多，一般都具有一定的规模，尤其是一些国际性、地区性和全国性的大型活动，参与者众多，持续时间长，规模巨大，并且参与的人员在一定的时间内高度集中，往往形成活动场地的饱和状态。例如，2011年第14届上海国际汽车工业展览会于4月21日至4月28日在上海新国际博览中心举行，占地23万平方米，此次上海车展吸引了20个国家和地区的2 000家中外汽车展商参展，展出整车1 100辆，共接待观众71.5万人次，每个场馆内有15名疏导员维持现场秩序，300名车展志愿者为观众提供现场咨询等服务，2 700多家中外媒体，9 872名记者竞相报道了车展盛况。在这种饱和状态下，一旦有矛盾和摩擦，很容易激化，导致挤压伤亡事故，从而造成社会秩序混乱。

(二)有一定的社会影响

大型活动一般由政府或者单位举办，甚至是国际组织主办，内容主要涉及政治、经济、文化、体育等社会发展的重要方面。因此，大型活动一般具有重大的社会影响，甚至是国际影响。例如，于2009年12月7日至12月18日在丹麦首都哥本哈根召开的哥本哈根联合国气候变化大会上，超过85个国家元首或政府首脑、192个国家的环境部长出席，旨在就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。多数的大型活动在区域内和行业内都有较大的社会影响，这种社会影响可以是形象、名声或经济、政治等方面。

链　接

2008年8月8日，共有超过80多个国家元首和政府首脑参加在北京举行的奥运会开幕式。这一数字将刷新出席奥运会开幕式领导人的人数纪录。在出席北京奥运会开幕式的国家领导人中包括美国总统布什、俄罗斯总理普京、俄罗斯总统梅德韦杰夫、法国总统萨科齐、英国首相布朗等国际政要。

(三)有一定的危险性

随着大型活动增多，相应的安全隐患也增多。大型活动拥挤踩踏事故引起的伤亡人数令人触目惊心。例如，2011年1月14日晚间，印度西南喀拉拉邦当地印度教徒庆祝宗教节日后，返回途中发生重大踩踏事件，至少造成100人死亡和数十人受伤。大型活动还很有可能成为恐怖袭击的首选目标，因此要严加防范。1972年在德国慕尼黑举办的第20届奥运会，当初，德国人的想法是把本届奥运会办成轻松、自由、愉快的青年人的节日，安全保卫方面基本处于不设防状态，没想到正中恐怖分子下怀，于是发生了震惊世界的“慕尼黑惨案”，11名以色列奥运代表团成员被杀害，“慕尼黑惨案”已经过去30多年了，它留给后人的教训是极为深刻的。

三、大型活动可能存在的安全隐患

(一)自然因素导致的安全问题

天气条件和地理环境的优劣对活动参与人员的安全有着重大的影响。这类事故的特点是不可预测、难以控制且容易造成严重后果。例如，地震、突发性地质灾害、灾害性天气等。

(二)人为因素导致的安全问题

大型活动的参加者众多，人群拥挤，他们的心理素质、安全意识、判断能力等参差不齐，现场气氛与人群情绪的波动，很容易引起现场的失控。指挥管理人员的决策能力以及保安的安保工作经验对预防安全事故的发生起着举足轻重的作用。

(三)场地与设施因素导致的安全问题(www.xing528.com)

活动场地及其内部设备、设施，策划活动所需搭建的舞台、观众看台，高空作业及悬挂、疏散引导标识，临时安全防范、临时用电等等都有可能存在安全隐患，必须严加预防和排查。

(四)管控因素导致的安全问题

管控失当也是大型活动安全事故的诱因。举办方的组织管理、场地内人群密度的控制、人员流向的引导以及人员疏散等问题的失误往往引发大型活动安全事故。

四、公安机关在大型活动中的职责

《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》)第5条规定:大型群众性活动的安全管理遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则。其主要特点是:大型群众性活动承办者对活动的安全负责，并负责具体实施各项安全工作，公安机关代表政府对活动的安全工作实施监督管理。考虑到影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动虽然符合大型群众性活动的特征，但是已经过相关部门的依法经营许可，其安全问题可以纳入日常公共安全进行管理，此类活动不再适用《大型群众性活动安全管理条例》。

公安机关作为大型活动安全管理的主管机关，其具体职责主要如下:

(一)审核承办者提交的大型群众性活动申请材料和实施安全许可

国务院将大型群众性活动安全许可列入公安机关的审核范围，作为大型群众性活动安全主管的公安机关责任可谓重大。大型群众性活动的预计参加人数在1 000人以上5 000人以下的，由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可;预计参加人数在5 000人以上的，由所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可;跨省、自治区、直辖市举办大型群众性活动的，由公安部实施安全许可。

考虑到对营业性演出活动的安全许可已经有专门的行政法规规范，为了使行政法规之间相衔接，《条例》规定，《营业性演出管理条例》对演出活动的安全管理另有规定的，从其规定。此外，对于县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动，《条例》规定，由举办活动的人民政府、国务院部门负责活动的安全保卫工作，不实行安全许可制度。为了确保这些大型群众性活动的安全，举办活动的人民政府、国务院部门按照《条例》的有关规定，责成或者会同有关公安机关制定更加严格的安全保卫工作方案，并组织实施。

普通大型群众性活动中，公安机关应审核的申请材料包括:承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明;大型群众性活动方案及其说明(2个或2个以上承办者共同承办的，还应审核其联合承办协议);大型群众性活动安全工作方案，例如，活动的时间、地点、内容及组织方式，安全工作人员的数量、任务分配和识别标志，活动场所消防安全措施，活动场所可容纳的人员数量以及活动预计参加人数，治安缓冲区域的设定及其标识，入场人员的票证查验和安全检查措施，车辆停放、疏导措施，现场秩序维护、人员疏导措施，应急救援预案。

对活动场所进行查验，对符合安全条件的，作出许可的决定;对不符合安全条件的，作出不予许可的决定，并书面说明理由。

(二)制定大型活动安全监督方案和突发事件处置预案

这项职责是发挥公安机关的预警功能的体现。要根据当地的政治、经济、文化等社会环境、历史背景、活动氛围和群众对活动的关注程度等因素，作一个充分的估量和预测，掌握活动规模和变化规律，制定出切合实际的方案。

同时，根据当前大型群众性活动场所的社会治安状况，综合当地人力物力的实际情况，通过分析该地区发生突发事件的可能性制定出详细的应急处置预案。一般包括活动概述、组织领导、任务分工、力量安排、安全措施、注意事项、工作要求、交通通讯、后勤保障以及应急措施，可附现场平面图表和警力配置图表等内容。其中具体的工作任务应结合现场工作布置，落实到每个责任单位和参战警察。

(三)指导对安全工作人员的教育培训

要加强安全防范的宣传教育，进行业务培训。通过培训，使他们了解、掌握、熟知申办大型活动的程序、方法，特别是要明确自身安全责任，开展安全管理工作。对于安保力量的培训要规范化，建立统一的安保力量勤务培训标准和考核规范，保证每个安保人员都能胜任岗位。在安保工作的培训中要分专业进行针对性训练。如从交通疏导、反恐防暴、救援等方面开展。在理论培训的基础上，加强实战演练。

(四)进行安全检查，发现安全隐患及时责令改正

加强安全检查也是避免危机的重要措施。在大型群众性活动举办前，对活动场所组织安全检查，如对举办场地的建筑设施是否符合消防要求、通道及进出口是否畅通、电器设备是否符合标准，场内危险物品是否符合管理规范等。在大型群众性活动举办过程中，要对参与的人员及物品、进出的车辆进行严格的安全检查，特别是要利用先进的探测装置检测其是否携带爆炸物及其他危险品，对此不能有丝毫的疏漏，否则后果不堪设想。2004年5月9日，在车臣首府格罗兹尼的狄莫纳体育馆内，军政高官落座的体育馆贵宾席突然爆炸，包括车臣总统卡德罗夫在内的30多人丧生，另有数十人受伤。对安全工作的落实情况实施监督检查，发现安全隐患及时责令改正。监督、检查是落实各项安全措施的有效保证，也是各级治安部门履行大型活动安全监管职责的重要工作手段之一。同时，公安机关应当及时对大型活动场所进行安全检查并登记归档，防止反弹。

(五)依法查处违法犯罪行为，处置突发事件

对违法犯罪行为，公安机关有权依法如下处置:(1)承办者擅自变更大型群众性活动的时间、地点、内容或者擅自扩大大型群众性活动的举办规模的，由公安机关处1万元以上5万元以下罚款;有违法所得的，没收违法所得。未经公安机关安全许可的大型群众性活动由公安机关予以取缔，对承办者处10万元以上30万元以下罚款。(2)承办者或者大型群众性活动场所管理者违反《条例》规定致使发生重大伤亡事故、治安案件或者造成其他严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，对安全责任人和其他直接责任人员依法给予处分、治安管理处罚，对单位处1万元以上5万元以下罚款。(3)在大型群众性活动举办过程中发生公共安全事故，安全责任人不立即启动应急救援预案或者不立即向公安机关报告的，由公安机关对安全责任人和其他直接责任人员处5 000元以上5万元以下罚款。(4)参加大型群众性活动的人员有违反《条例》行为的，由公安机关给予批评教育;有危害社会治安秩序、威胁公共安全行为的，公安机关可以将其强行带离现场，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。(5)有关主管部门的工作人员和直接负责的主管人员在履行大型群众性活动安全管理职责中，有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。